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摘要：当前，我国的土地调控政策对社会经济的发展起到巨大的推动作用，面对新形势，土地出让制度也存在着一些问题。伴随着中央围绕供给侧结构改革为目标的土地制度创新改革，将构建完善的土地资源管理系统，以解决房地产开发和工业企业用地难的问题，缩短开发建设周期，节约生产成本。本文从我国土地出让制度演变、当前的土地调控政策和操作实务，结合理论与实务进行较为系统的阐述。
关键词：土地出让制度；操作实务；政策；创新；协议；系统
1、引言
当前我国经济发展进入新常态，为了满足社会经济发展和企业需求，政府开展了以推进新型城镇化和供给侧结构性改革为中心的土地管理创新改革。适应新形势、满足社会经济发展新要求，也是现阶段土地资源管理改革重心，以创新理念引领土地制度改革和政策创新，提升政府对土地管理能力。
2、国有土地政策的演变
自1950年，中央开展土地改革废除半封建社会的土地制度制定颁布了《中华人民共和国土地改革法》将土地性质确立为社会主义公有制，严禁非政府行为非法买卖、转让和侵占土地。土地使用转让实行政府行政划拨，无偿无限期使用，但是禁止在使用者间转让。这也就建立了与半封建社会明显区别的土地转让管理制度，但是宪法对于土地的所有权和使用权没有明确的定性，也就导致后期的部分无偿非法占用国有土地现象层出穷甚至明目张胆，国有土地资源流失严重。七十年代末，中央政府制定改革开放政策为了吸引外资，出台了《中外合资经营企业法》提出了灵活的土地管理政策将土地使用权作为合资企业的股权中向合资企业收取土地使用管理费。1987年，国务院提出土地使用权可以有偿转让，同年12月，作为改革开放前沿的深圳市以公开拍卖形式将一块使用年限50年面积为8500平方米的住宅用地使用权有偿转让，揭开了国有土地使用制度改革的序幕。同時为了开展土地估价改革，制定了土地定级和估价的相关制度。
九十年代初，为了发展我国的房地产行业，政府出台了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》为我国的土地转让走向市场化奠定了道路，有助于土地使用制度改革的推广和实施。党的十四届三中全会决定开展经济体制改革着重将土地使用制度改革作为重点改革领域，并制定了土地市场化改革的具体内容和要求。
1995年，国土资源管理局出台了《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》明确规定发展土地转让市场的具体方针政策，增强了政府对土地的管理权限，创新了土地使用权出让形式。
3、当前我国土地出让制度分析
现阶段我国土地出让实行拍卖、招标、挂牌和协议转让制度后，房地产开发商大肆圈地囤地，土地垄断现象屡见不鲜，拍卖的地王价格屡屡刷新。在这种现象的影响下土地价格不断攀升，导致房地产开发商的开发成本增加，最终由消费者承担。由于土地使用权出让市场体制得不到有效建设，导致土地交易公开程度差，使土地资源在市场中得不到合理配置。还有地方政府的财政收入严重依靠土地出让价格作为主要来源，利用出让土地使用权来谋取财政收入的现象越加恶化。
面对新形势和社会经济发展的新要求，中央政府以供给侧结构改革为目标开展了土地政策的改革提出以 “创新、协调、绿色、开放、共享”理念为核心的土地政策创新和制度改革。以创新理念推动重点领域土地制度和政策的创新改革；以协调理念来统筹规划土地使用；以绿色为目标保护耕地和节约用地；以共享理念来维护权益和服务民生。
4、取得国有土地使用权出让操作实务
现阶段我国土地使用权的出让形式主要依据《城市房地产管理法》相关规定由地方政府将国有土地使用权通过拍卖、招标、挂牌和协议的方式出让给土地使用者。
4.1 招标拍卖挂牌出让国有土地使用权范围
（1）供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地；
（2）地方国土资源管理部门公布土地出让计划后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；
（3）划拨土地使用权转让或改变用途的，依据《国有土地划拨决定书》或相关法律明确规定的应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的土地；
（4）出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；
（5）相关土地管理制度规定应实行招标拍卖挂牌出让的其他情况。
4.2 招标拍卖挂牌出让取得土地使用权的程序
（1）地方国土资源管理部门通过公告公布土地出让计划和确定供地方式。
（2）房地产开发商等土地需求者向国土资源管理部门递交用地申请表。
（3）结合实际情况地方国土资源管理部门编制并确定土地出让方案是拍卖、招标、挂牌还是协议出让方式，特殊情况下根据申请情况定夺申请截止时间。
（4）同时地方国土资源管理部门委托具有土地评估资质或不动产评估机构等第三方机构对出让土地进行价格评估，确定土地出让的最低价格。同时地方国土资源管理部门依据政府批准的招标拍卖挂牌出让方案编制土地出让文件具体内容。
（5）申请人应在土地出让公告规定的时间内递交竞买、竞投申请文件并交纳出让公告规定的投标、竞买保证金，并根据申请人类型，按照要求提交相关证明和材料。
（6）对于土地竞拍成功的申请人，如需成立新公司进行土地开发的，应在土地竞拍申请书中标明新成立的房地产开发公司的时间和资质情况。在按程序办理完相关手续后与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》。
5、结束语
综上所述，进行土地出让制度的创新改革是要让市场充分发挥资源配置作用。进行土地出让制度的改革应向创新、绿色、协调、开放和共享的方向发展，使土地使用权出让在市场交易中体现出公开、公平和公正性的基本原则，促进我国房地产行业的健康持续发展。通过土地使用权的出让既可以增加地方政府的财政收入，还能推动城镇基础设施建设起到重要作用。当前我国的土地出让制度或许存在着一些问题，但是相关政府部分正积极开展改革并完善土地管理体系，使土地资源的开发和利用更加科学合理。
参考文献：
[1] 尹希果. 我国城市土地资源配置的制度经济学分析[J]. 重庆大学学报，2000.01
[2] 刘桂芳 姜晨光. 县域土地市场交易问题的思考[J]. 黑龙江科技信息，2014.17
[3] 刘文杰. 工业用地转为商业或住宅用地是否必须招拍挂[J]. 资源导刊，2014.05
关键词：土地出让制度；操作实务；政策；创新；协议；系统
1、引言
当前我国经济发展进入新常态，为了满足社会经济发展和企业需求，政府开展了以推进新型城镇化和供给侧结构性改革为中心的土地管理创新改革。适应新形势、满足社会经济发展新要求，也是现阶段土地资源管理改革重心，以创新理念引领土地制度改革和政策创新，提升政府对土地管理能力。
2、国有土地政策的演变
自1950年，中央开展土地改革废除半封建社会的土地制度制定颁布了《中华人民共和国土地改革法》将土地性质确立为社会主义公有制，严禁非政府行为非法买卖、转让和侵占土地。土地使用转让实行政府行政划拨，无偿无限期使用，但是禁止在使用者间转让。这也就建立了与半封建社会明显区别的土地转让管理制度，但是宪法对于土地的所有权和使用权没有明确的定性，也就导致后期的部分无偿非法占用国有土地现象层出穷甚至明目张胆，国有土地资源流失严重。七十年代末，中央政府制定改革开放政策为了吸引外资，出台了《中外合资经营企业法》提出了灵活的土地管理政策将土地使用权作为合资企业的股权中向合资企业收取土地使用管理费。1987年，国务院提出土地使用权可以有偿转让，同年12月，作为改革开放前沿的深圳市以公开拍卖形式将一块使用年限50年面积为8500平方米的住宅用地使用权有偿转让，揭开了国有土地使用制度改革的序幕。同時为了开展土地估价改革，制定了土地定级和估价的相关制度。
九十年代初，为了发展我国的房地产行业，政府出台了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》为我国的土地转让走向市场化奠定了道路，有助于土地使用制度改革的推广和实施。党的十四届三中全会决定开展经济体制改革着重将土地使用制度改革作为重点改革领域，并制定了土地市场化改革的具体内容和要求。
1995年，国土资源管理局出台了《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》明确规定发展土地转让市场的具体方针政策，增强了政府对土地的管理权限，创新了土地使用权出让形式。
3、当前我国土地出让制度分析
现阶段我国土地出让实行拍卖、招标、挂牌和协议转让制度后，房地产开发商大肆圈地囤地，土地垄断现象屡见不鲜，拍卖的地王价格屡屡刷新。在这种现象的影响下土地价格不断攀升，导致房地产开发商的开发成本增加，最终由消费者承担。由于土地使用权出让市场体制得不到有效建设，导致土地交易公开程度差，使土地资源在市场中得不到合理配置。还有地方政府的财政收入严重依靠土地出让价格作为主要来源，利用出让土地使用权来谋取财政收入的现象越加恶化。
面对新形势和社会经济发展的新要求，中央政府以供给侧结构改革为目标开展了土地政策的改革提出以 “创新、协调、绿色、开放、共享”理念为核心的土地政策创新和制度改革。以创新理念推动重点领域土地制度和政策的创新改革；以协调理念来统筹规划土地使用；以绿色为目标保护耕地和节约用地；以共享理念来维护权益和服务民生。
4、取得国有土地使用权出让操作实务
现阶段我国土地使用权的出让形式主要依据《城市房地产管理法》相关规定由地方政府将国有土地使用权通过拍卖、招标、挂牌和协议的方式出让给土地使用者。
4.1 招标拍卖挂牌出让国有土地使用权范围
（1）供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地；
（2）地方国土资源管理部门公布土地出让计划后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；
（3）划拨土地使用权转让或改变用途的，依据《国有土地划拨决定书》或相关法律明确规定的应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的土地；
（4）出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；
（5）相关土地管理制度规定应实行招标拍卖挂牌出让的其他情况。
4.2 招标拍卖挂牌出让取得土地使用权的程序
（1）地方国土资源管理部门通过公告公布土地出让计划和确定供地方式。
（2）房地产开发商等土地需求者向国土资源管理部门递交用地申请表。
（3）结合实际情况地方国土资源管理部门编制并确定土地出让方案是拍卖、招标、挂牌还是协议出让方式，特殊情况下根据申请情况定夺申请截止时间。
（4）同时地方国土资源管理部门委托具有土地评估资质或不动产评估机构等第三方机构对出让土地进行价格评估，确定土地出让的最低价格。同时地方国土资源管理部门依据政府批准的招标拍卖挂牌出让方案编制土地出让文件具体内容。
（5）申请人应在土地出让公告规定的时间内递交竞买、竞投申请文件并交纳出让公告规定的投标、竞买保证金，并根据申请人类型，按照要求提交相关证明和材料。
（6）对于土地竞拍成功的申请人，如需成立新公司进行土地开发的，应在土地竞拍申请书中标明新成立的房地产开发公司的时间和资质情况。在按程序办理完相关手续后与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》。
5、结束语
综上所述，进行土地出让制度的创新改革是要让市场充分发挥资源配置作用。进行土地出让制度的改革应向创新、绿色、协调、开放和共享的方向发展，使土地使用权出让在市场交易中体现出公开、公平和公正性的基本原则，促进我国房地产行业的健康持续发展。通过土地使用权的出让既可以增加地方政府的财政收入，还能推动城镇基础设施建设起到重要作用。当前我国的土地出让制度或许存在着一些问题，但是相关政府部分正积极开展改革并完善土地管理体系，使土地资源的开发和利用更加科学合理。
参考文献：
[1] 尹希果. 我国城市土地资源配置的制度经济学分析[J]. 重庆大学学报，2000.01
[2] 刘桂芳 姜晨光. 县域土地市场交易问题的思考[J]. 黑龙江科技信息，2014.17
[3] 刘文杰. 工业用地转为商业或住宅用地是否必须招拍挂[J]. 资源导刊，2014.05