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义务教育的均衡发展是贯彻落实科学发展观、建设社会主义和谐社会和实现教育公平的重要内容。党中央国务院对此高度重视，在最近下发的一些重要文件中都有明确规定，新颁布的《中华人民共和国义务教育法》也有相应的条文。此前，2005年5月，教育部专门下发了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》。我国义务教育均衡发展的困难和问题很多，表现较为严重的问题在农村。城乡之间义务教育的均衡发展是义务教育均衡发展的重点，而达到这一目标最艰巨最繁重的任务在县乡。因此，县域义务教育的均衡发展是实现义务教育均衡发展的重中之重。
一、县域义务教育均衡发展存在的问题
目前，县域(特别是经济发展水平相对落后地区的县域)义务教育均衡发展存在的问题，虽然在城镇(包括县级市)学校之间也存在，但在城镇学校与乡村学校之间表现得更为突出。优质教育资源不断由乡村向城镇集中，承担义务教育的乡村学校处境艰难，城镇与乡村之间义务教育的差距逐渐拉大。择校和借读之风大兴，使弱势学校更加困难，造成了县域义务教育秩序的混乱，增加了学生特别是农村学生家庭的负担。县域义务教育在均衡发展方面存在的问题具体表现在：
1．乡村学校师资数量不足，都是队伍整体水平不高，是制约县域教育均衡发展的关键问题。
县域义务教育发展不均衡的主要表现和原因之一是师资方面的问题。优秀教师集中于城镇学校尤其是城镇中的个别学校，而薄弱学校特别是乡村学校教师整体水平相对较低而且数量不足，现有教师队伍也不稳定。在经济发展水平较为落后的县市，乡村学校更是合格教师不足，而且教师严重缺编，有的地方达到10％以上。要维持正常的教学工作，一名教师往往要承担几门课程，还需要聘用代课教师和实行大班(或合班)上课。一些偏远山区乡村还存在复式教学的情况。乡村学校教师不仅享受不到城镇学校教师所具有的优越的生活和工作条件、丰富的信息资源和进修提高的机会，而且还要疲于应付繁重的教学及管理工作。教师的数量与水平上的差别，成为城镇学校与乡村学校教育质量差距加大的重要原因。
2．乡村学校办学条件较差是制约县域义务教育均衡发展的基础性问题。
城镇学校与乡村学校在办学条件方面的差异更明显。近年来，虽然在各级政府的高度重视下，乡村学校的办学条件有了一定改善，但与城镇学校特别是与城镇个别学校之间的差距并没有得到明显改变。危房少了，但配套设施跟不上，基本的教学器具仍比较缺乏。一些课程特别是艺术、体育以及实验课所需要的基本设施和教具不完善，乡村学校学生享受不到城镇学校学生的学习条件，薄弱学校依然薄弱的现象普遍存在。正是由于办学条件上的差别，在开展素质教育方面，乡村学校也无法与城镇学校相比。
3．经费不足是县城义务教育均衡发展的最大瓶颈。
办学条件的问题归根到底还是办学经费的问题。近些年，虽然在有关法律、政策的保证和各级政府的关注下，乡村学校办学经费较以前有所增加，教师工资基本或大部分有了保证，但随着义务教育免费的实施、农村税费改革和免收农业税政策的推行，农村教育经费来源呈现单一化，使本来就不充足的乡村学校生均公用经费变得更少。一些乡村学校靠财政拨款及转移支付只能维持甚至勉强维持正常运转，学校基本设施的运行、维修和基本教学设备的更新仍非常困难，更谈不上教师进修提高和开展教学研究与教学改革的费用。正是由于经费不足，乡村学校的管理水平和教学质量也受到影响。为此，一些学生家长对学校不满意，情愿为子女出高价择校、借读或送子女人民办学校，这就使得一些乡村出现民办学校突起并挤垮公办学校的现象，从而使中央关于免费义务教育的规定在有些地方成为一纸空文。相对而言，城镇学校命运就好于乡村学校。
4．一些农民对待子女教育的观念强化了县域义务教育发展的不均衡。
城镇居民和农民对子女接受教育的观念存在明显差异，这也是制约县域义务教育均衡发展的重要原因。属于城镇户口的居民普遍执行了独生子女政策，对子女接受教育也比较重视。农民大都非独生子女家庭，在对待子女接受教育的态度上呈两极分化。一部分望子成龙心切，不惜一切代价，送子女到条件好的学校；另一部分则觉得子女上大学无望，且大学学费高、毕业就业难，因而对子女教育不关心，放任自流。不少农村孩子初中甚至小学未毕业就外出打工，成为农村义务教育阶段学生辍学率居高不下的主要原因。
5．优质生源集中，进一步拉大了城镇学校与乡村学校的差距。
地域和条件的差别是优秀教师向城镇集中的原因，条件好、教育质量高也是优秀学生向城镇学校集中的重要理由。城镇学校一方面通过组织专门的考试选择了部分乡村学校的优秀学生，另一方面接受了一些高价生或具有一定关系的学生。这样，也就明显拉大了城镇义务教育(主要是初中阶段)与乡村义务教育的差距，造成县域义务教育发展上的不均衡。
二、若干对策建议
针对上述问题，推进县域义务教育均衡发展应做到：
1．切实增加农村义务教育经费，县域义务教育资源的配置适当向乡村学校倾斜。
增加农村义务教育经费，切实改善乡村学校的办学条件，是实现县域义务教育均衡发展的基础。《中华人民共和国义务教育法》规定：“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例负担。”“县级人民政府编制预算除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出：“加快农村义务教育体制改革，建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制，中央和省级政府要更多地承担发展农村义务教育的责任。”教育部也一再强调“要切实落实教育经费‘三个增长’和新增教育经费主要用于农村的要求”，“省级政府有关部门要进一步调整教育支出结构，重点支持农村地区、贫困地区、少数民族地区的义务教育发展，加大对经济困难地区的教育专项转移支付”。要落实上述规定和要求，一方面要改变县级以上政府对农村特别是经济欠发达地区农村义务教育总投入比例过小(2004年还不足15％)的情况，缓解因县级财政困难而导致县域义务教育经费不足的窘境。同时，县级政府要把普及和发展义务教育的重点放在乡村，通过必要的倾斜政策，逐步提高乡村学校公用经费的保障水平，建立健全义务教育经费保障机制。此外，还要严查和杜绝义务教育阶段学校的违法收费行为，切实落实中央 关于对贫困地区特别是贫困地区家庭困难学生的各项扶持和资助政策，使乡村学校学生不仅有学上而且能上得起学：要归并生源少、条件差的学校，对离校路途较远的学生实行寄宿制。
2．优先保证乡村学校师资数量，逐步提高都是的整体水平。
保证和提高教师的数量与水平是提高农村义务教育质量和确保县域义务教育均衡发展的关键。解决当前乡村学校师资方面的问题，可行的办法包括：(1)逐步提高乡村学校教师的待遇，适当增加必要的生活补贴和工作津贴。(2)采取有效措施，优先保证乡村学校教师进修培训和提高的机会。(3)建立县级教师教育指导机构和教师教学质量监督评估制度，完善县级教学研究机构，积极组织包括乡村学校在内的学校教师开展教学研究，鼓励乡村学校教师积极投入教学工作、参与各项教学改革并献身农村教育事业。(4)实行乡村学校教师与城镇学校教师轮换交流制度、城镇学校教师到乡村学校服务制度、县级骨干教师巡回授课和紧缺专业教师流动教学制度。(5)实行应届大学生毕业到乡村学校实习制度，凡在城镇学校就业的应届大学毕业生都应在本县乡村学校服务一定年限。建立师范院校毕业生到农村学校服务制度。对愿意到农村学校工作的大学生实行减免学费和助学贷款及其他奖励措施。
3．运用现代信息的传播技术，实现县域优质教育资源的整合与共享。
信息与传播技术的应用为教育的信息化和现代化提供了重要支持，远程教学的广泛实施为优质教育资源的开发、整合、传播和共享提供了可能。响应国家关于实施“农村中小学现代远程教育工程”的号召，在县城内建设网络教育体系、开展远程教学或提供影像教学资源，使县域内各科优秀或骨干教师的教学通过网络或影像资料进入乡村学校的课堂。同时，在乡村学校普及以教学光盘应用为主的多媒体辅助教学。这些也是解决乡村教师数量不足和优质教师资源分布不均衡的有效途径。此外，信息化的教育教学手段，也为乡村学校教师的学习与提高提供了便捷的途径。
4．政府重视，完善政策，健全机制，加强监管。
各级政府要切实担负起推进农村义务教育均衡发展的责任，将这一关系农村千家万户和民族振兴的事业作为当前贯彻落实科学发展观、建设社会主义和谐社会和社会主义新农村的一项重要内容，抓深抓实。县级政府及其教育行政部门作为推进县域义务教育均衡发展的直接承担者，要严格执行中央和省、市各级政府的有关政策，根据本县的实际，建立健全推进义务教育均衡发展的各种机制，制定相应政策和措施，如：制定本县义务教育阶段学校办学的基本标准，确立并保证义务教育阶段生均公用教育经费的最低水平，建立稳定乡村学校教师队伍的制度，等等。针对当前盛行的择校和借读之风，县级教育行政部门要强化依法治教，加大监管力度，进一步规范学校办学行为，严格遵守义务教育阶段公办学校免费就近人学的规定，严厉打击乱收费行为。同时，要切实采取一些行之有效的措施，如：改革高中招生录取办法，在坚持统一考试制度的同时，对乡村初中予以照顾，根据办学规模并考虑教学质量合理、适当地增加升学指标比例或降低录取分数线，等等。
5．加强义务教育法及有关政策和正确教育观的宣传。
义务教育是全民的事业，推进义务教育特别是县域义务教育的均衡发展，必须充分依靠群众，发动群众，特别是调动广大农民的积极性。首先，在广大农村宣传国家有关义务教育的法律法规以及党和政府关于农村义务教育问题的重要政策，尤其要配合正在进行的新《义务教育法》的宣传和实施工作，使广大农民清楚认识并能切实履行自己在子女接受义务教育方面所承担的法律义务，理解党和政府为实施义务教育特别是为在农村普及义务教育所付出的努力。其次，要使广大农民转变观念，能够真正认识到子女接受义务教育不只是为了升学，更重要的是培养他们成为现代社会高素质公民的要求，也是他们掌握先进生产技术和技能、成为现代农民和进城务工的现实而直接的需要。
农村义务教育的发展和整个农村经济社会发展一样，是艰巨复杂的系统工程，县域义务教育均衡发展又是其中的重要内容。造成当前某些问题的原因，既有其现实因素也有其历史渊源，既有教育本身的失误而致，也有整个经济社会文化发展水平的限制，既有观念偏差也有实际困难。所以，在推进县域义务教育均衡发展的过程中，不能急于求成，搞一刀切，要集中攻关，进行试点，总结经验，稳步前行。只有每个县域的义务教育得到了均衡发展，才能最终实现全国义务教育的均衡发展。
(责编 若 洋)
一、县域义务教育均衡发展存在的问题
目前，县域(特别是经济发展水平相对落后地区的县域)义务教育均衡发展存在的问题，虽然在城镇(包括县级市)学校之间也存在，但在城镇学校与乡村学校之间表现得更为突出。优质教育资源不断由乡村向城镇集中，承担义务教育的乡村学校处境艰难，城镇与乡村之间义务教育的差距逐渐拉大。择校和借读之风大兴，使弱势学校更加困难，造成了县域义务教育秩序的混乱，增加了学生特别是农村学生家庭的负担。县域义务教育在均衡发展方面存在的问题具体表现在：
1．乡村学校师资数量不足，都是队伍整体水平不高，是制约县域教育均衡发展的关键问题。
县域义务教育发展不均衡的主要表现和原因之一是师资方面的问题。优秀教师集中于城镇学校尤其是城镇中的个别学校，而薄弱学校特别是乡村学校教师整体水平相对较低而且数量不足，现有教师队伍也不稳定。在经济发展水平较为落后的县市，乡村学校更是合格教师不足，而且教师严重缺编，有的地方达到10％以上。要维持正常的教学工作，一名教师往往要承担几门课程，还需要聘用代课教师和实行大班(或合班)上课。一些偏远山区乡村还存在复式教学的情况。乡村学校教师不仅享受不到城镇学校教师所具有的优越的生活和工作条件、丰富的信息资源和进修提高的机会，而且还要疲于应付繁重的教学及管理工作。教师的数量与水平上的差别，成为城镇学校与乡村学校教育质量差距加大的重要原因。
2．乡村学校办学条件较差是制约县域义务教育均衡发展的基础性问题。
城镇学校与乡村学校在办学条件方面的差异更明显。近年来，虽然在各级政府的高度重视下，乡村学校的办学条件有了一定改善，但与城镇学校特别是与城镇个别学校之间的差距并没有得到明显改变。危房少了，但配套设施跟不上，基本的教学器具仍比较缺乏。一些课程特别是艺术、体育以及实验课所需要的基本设施和教具不完善，乡村学校学生享受不到城镇学校学生的学习条件，薄弱学校依然薄弱的现象普遍存在。正是由于办学条件上的差别，在开展素质教育方面，乡村学校也无法与城镇学校相比。
3．经费不足是县城义务教育均衡发展的最大瓶颈。
办学条件的问题归根到底还是办学经费的问题。近些年，虽然在有关法律、政策的保证和各级政府的关注下，乡村学校办学经费较以前有所增加，教师工资基本或大部分有了保证，但随着义务教育免费的实施、农村税费改革和免收农业税政策的推行，农村教育经费来源呈现单一化，使本来就不充足的乡村学校生均公用经费变得更少。一些乡村学校靠财政拨款及转移支付只能维持甚至勉强维持正常运转，学校基本设施的运行、维修和基本教学设备的更新仍非常困难，更谈不上教师进修提高和开展教学研究与教学改革的费用。正是由于经费不足，乡村学校的管理水平和教学质量也受到影响。为此，一些学生家长对学校不满意，情愿为子女出高价择校、借读或送子女人民办学校，这就使得一些乡村出现民办学校突起并挤垮公办学校的现象，从而使中央关于免费义务教育的规定在有些地方成为一纸空文。相对而言，城镇学校命运就好于乡村学校。
4．一些农民对待子女教育的观念强化了县域义务教育发展的不均衡。
城镇居民和农民对子女接受教育的观念存在明显差异，这也是制约县域义务教育均衡发展的重要原因。属于城镇户口的居民普遍执行了独生子女政策，对子女接受教育也比较重视。农民大都非独生子女家庭，在对待子女接受教育的态度上呈两极分化。一部分望子成龙心切，不惜一切代价，送子女到条件好的学校；另一部分则觉得子女上大学无望，且大学学费高、毕业就业难，因而对子女教育不关心，放任自流。不少农村孩子初中甚至小学未毕业就外出打工，成为农村义务教育阶段学生辍学率居高不下的主要原因。
5．优质生源集中，进一步拉大了城镇学校与乡村学校的差距。
地域和条件的差别是优秀教师向城镇集中的原因，条件好、教育质量高也是优秀学生向城镇学校集中的重要理由。城镇学校一方面通过组织专门的考试选择了部分乡村学校的优秀学生，另一方面接受了一些高价生或具有一定关系的学生。这样，也就明显拉大了城镇义务教育(主要是初中阶段)与乡村义务教育的差距，造成县域义务教育发展上的不均衡。
二、若干对策建议
针对上述问题，推进县域义务教育均衡发展应做到：
1．切实增加农村义务教育经费，县域义务教育资源的配置适当向乡村学校倾斜。
增加农村义务教育经费，切实改善乡村学校的办学条件，是实现县域义务教育均衡发展的基础。《中华人民共和国义务教育法》规定：“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例负担。”“县级人民政府编制预算除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出：“加快农村义务教育体制改革，建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制，中央和省级政府要更多地承担发展农村义务教育的责任。”教育部也一再强调“要切实落实教育经费‘三个增长’和新增教育经费主要用于农村的要求”，“省级政府有关部门要进一步调整教育支出结构，重点支持农村地区、贫困地区、少数民族地区的义务教育发展，加大对经济困难地区的教育专项转移支付”。要落实上述规定和要求，一方面要改变县级以上政府对农村特别是经济欠发达地区农村义务教育总投入比例过小(2004年还不足15％)的情况，缓解因县级财政困难而导致县域义务教育经费不足的窘境。同时，县级政府要把普及和发展义务教育的重点放在乡村，通过必要的倾斜政策，逐步提高乡村学校公用经费的保障水平，建立健全义务教育经费保障机制。此外，还要严查和杜绝义务教育阶段学校的违法收费行为，切实落实中央 关于对贫困地区特别是贫困地区家庭困难学生的各项扶持和资助政策，使乡村学校学生不仅有学上而且能上得起学：要归并生源少、条件差的学校，对离校路途较远的学生实行寄宿制。
2．优先保证乡村学校师资数量，逐步提高都是的整体水平。
保证和提高教师的数量与水平是提高农村义务教育质量和确保县域义务教育均衡发展的关键。解决当前乡村学校师资方面的问题，可行的办法包括：(1)逐步提高乡村学校教师的待遇，适当增加必要的生活补贴和工作津贴。(2)采取有效措施，优先保证乡村学校教师进修培训和提高的机会。(3)建立县级教师教育指导机构和教师教学质量监督评估制度，完善县级教学研究机构，积极组织包括乡村学校在内的学校教师开展教学研究，鼓励乡村学校教师积极投入教学工作、参与各项教学改革并献身农村教育事业。(4)实行乡村学校教师与城镇学校教师轮换交流制度、城镇学校教师到乡村学校服务制度、县级骨干教师巡回授课和紧缺专业教师流动教学制度。(5)实行应届大学生毕业到乡村学校实习制度，凡在城镇学校就业的应届大学毕业生都应在本县乡村学校服务一定年限。建立师范院校毕业生到农村学校服务制度。对愿意到农村学校工作的大学生实行减免学费和助学贷款及其他奖励措施。
3．运用现代信息的传播技术，实现县域优质教育资源的整合与共享。
信息与传播技术的应用为教育的信息化和现代化提供了重要支持，远程教学的广泛实施为优质教育资源的开发、整合、传播和共享提供了可能。响应国家关于实施“农村中小学现代远程教育工程”的号召，在县城内建设网络教育体系、开展远程教学或提供影像教学资源，使县域内各科优秀或骨干教师的教学通过网络或影像资料进入乡村学校的课堂。同时，在乡村学校普及以教学光盘应用为主的多媒体辅助教学。这些也是解决乡村教师数量不足和优质教师资源分布不均衡的有效途径。此外，信息化的教育教学手段，也为乡村学校教师的学习与提高提供了便捷的途径。
4．政府重视，完善政策，健全机制，加强监管。
各级政府要切实担负起推进农村义务教育均衡发展的责任，将这一关系农村千家万户和民族振兴的事业作为当前贯彻落实科学发展观、建设社会主义和谐社会和社会主义新农村的一项重要内容，抓深抓实。县级政府及其教育行政部门作为推进县域义务教育均衡发展的直接承担者，要严格执行中央和省、市各级政府的有关政策，根据本县的实际，建立健全推进义务教育均衡发展的各种机制，制定相应政策和措施，如：制定本县义务教育阶段学校办学的基本标准，确立并保证义务教育阶段生均公用教育经费的最低水平，建立稳定乡村学校教师队伍的制度，等等。针对当前盛行的择校和借读之风，县级教育行政部门要强化依法治教，加大监管力度，进一步规范学校办学行为，严格遵守义务教育阶段公办学校免费就近人学的规定，严厉打击乱收费行为。同时，要切实采取一些行之有效的措施，如：改革高中招生录取办法，在坚持统一考试制度的同时，对乡村初中予以照顾，根据办学规模并考虑教学质量合理、适当地增加升学指标比例或降低录取分数线，等等。
5．加强义务教育法及有关政策和正确教育观的宣传。
义务教育是全民的事业，推进义务教育特别是县域义务教育的均衡发展，必须充分依靠群众，发动群众，特别是调动广大农民的积极性。首先，在广大农村宣传国家有关义务教育的法律法规以及党和政府关于农村义务教育问题的重要政策，尤其要配合正在进行的新《义务教育法》的宣传和实施工作，使广大农民清楚认识并能切实履行自己在子女接受义务教育方面所承担的法律义务，理解党和政府为实施义务教育特别是为在农村普及义务教育所付出的努力。其次，要使广大农民转变观念，能够真正认识到子女接受义务教育不只是为了升学，更重要的是培养他们成为现代社会高素质公民的要求，也是他们掌握先进生产技术和技能、成为现代农民和进城务工的现实而直接的需要。
农村义务教育的发展和整个农村经济社会发展一样，是艰巨复杂的系统工程，县域义务教育均衡发展又是其中的重要内容。造成当前某些问题的原因，既有其现实因素也有其历史渊源，既有教育本身的失误而致，也有整个经济社会文化发展水平的限制，既有观念偏差也有实际困难。所以，在推进县域义务教育均衡发展的过程中，不能急于求成，搞一刀切，要集中攻关，进行试点，总结经验，稳步前行。只有每个县域的义务教育得到了均衡发展，才能最终实现全国义务教育的均衡发展。
(责编 若 洋)