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摘要近20年来,我国正处于城市化和工业化的加速发展时期,对有限的耕地资源形成了巨大压力。粮食安全事关国家稳定和发展,执行最严格的耕地保护制度和土地节约制度已成为当前土地调控的重中之重。本文通过对近年来我国耕地流失的现状及锐减原因的分析,提出提高城市开发建设用地的使用效率、强化农民土地财产权、逐步开放和完善土地市场、加强法制建设等相关对策建议。
关键词耕地资源 耕地保护 土地市场化
中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-230-02
一、我国耕地的现状
耕地是农业最为基础的生产资料。地球上1亿4800万方公里的陆地中大约有3100万是可耕地,但目前可耕地面积以年均10万平方公里的速度流失。我国1996年共有耕地19.5亿亩,截止2008年12月31日,我国耕地面积减少到18.257亿亩。1996年～2008年仅十几年间,中国减少了1亿多亩耕地,年均减少耕地约1036万亩。我国幅员辽阔,但只有1/8可以用作耕地。据调查,我国人均耕地只有1.59亩,不到世界人均的一半,而且地区分布极不均衡。人均耕地大于2亩的12个省,主要分布在东北、西北和西南自然条件较差、粮食产量较低的地区。而人均耕地少于1亩的7个省区市,主要分布在东南沿海和京津沪三个直辖市。这些地区粮食产量高,但耕地大幅度减少。未来我国可能新增人口2亿左右,带来的是刚性需求。面对严峻的耕地流失形势,“十一五”规划要求坚守“18亿亩耕地红线”,并把这一目标由2010年延长到2020年。这意味着自2009年到2020年我国耕地年均最大净减少量的目标不能超过214万亩。
二、耕地锐减的原因
(一)城市化高速发展带来的问题
随着我国工业化、城市化进程的加快,耕地资源耗费巨大。首先,城市化水平的提高必然伴随着城市规模的扩大、建设用地的增加。其次,耕地使用权转让困难造成实际耕地的减少。由于进城农民没有城市居民享有的社会保障,因而不愿意放弃农村的土地,使耕地使用权转让困难,造成实际耕地的荒废,同时也使农业很难实现规模化和现代化的经营模式。第三,限制大城市,积极发展小城镇的分散型城市发展战略,虽然在一定程度上缓解了“城市病”的发生,但受这种政策的影响,小城市的发展占用了过多的耕地,且城市发展格局分散,极不利于节约土地。
(二)集体所有制形式的影响
目前我国土地有国有和集体两种所有制形式。在集体所有制下,谁真正拥有土地并不明晰。土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有,在征地过程中,谋求暴利,形成了促进耕地征用的利益驱动。
(三)缺乏完全的土地交易市场
目前我国的土地转让不是通过土地市场来合理配置资源、平衡利益关系,制度本身极不规范,从征地到耕地转让的各个环节都存在许多非市场因素,比如:征地过程和征地补偿过程、土地增值收益分配过程等的非市场因素和不公平性等。在我国不允许集体建设用地进入市场,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对集体土地实行征用,但国家征用集体土地,不是以交换价值征地,而是以补偿价值即低价征地;而当征用的集体土地有偿转让时,则以高价售出。一般来说,根据耕地位置,被征耕地得到的补偿,一亩地大致在3000至30000元不等。而国有土地出让价一亩地一般在20万元以上,有的高达百万,甚至更高。土地转让过程中的巨大利润空间,调动了地方政府圈地的积极性,形成了土地利益驱动机制。近年来我国的土地违法现象层出不穷,其中绝大多数违法案件都与地方政府的指使或纵容有关。因而当前滥占耕地的主因是计划外违法建设失控。
(四)法制不健全,查处力度不够
改革开放以来,国家为了规范城市发展和保护耕地,先后制定并修改了21部法律法规,对城市化进程中耕地的过快流失起到了一定的遏制作用。然而,由于管理体制和法制体系不够健全,缺乏行之有效的监督机制,执法手段不强,查处力度不够,在经济快速发展的今天,仍有相当一部分耕地被非法占用。
三、耕地保护与利用的相关对策
(一)提高城市开发建设用地的使用效率
这包括三个方面:首先,坚定土地节约型的城市化发展方向。据专家介绍,通过对不同规模城市的收益和成本的定量分析发现,规模收益低,政府负担的外部成本较高的城市,基本上都是规模过小的城市;人口规模在10~100万人的城市,才有真正的净回报规模收益;在100~400万人的城市,净回报规模收益最大。而且,小城镇建设需要占用的土地要比发展大中型城市占用更多土地。其次,进一步加快旧城改造工程。旧城区改造能够为城市的发展提供大量建设用地,因而可以有效保护耕地。加快旧城区改造要解决好“拆迁工作”,将旧城改造与新区建设结合起来,通过新区开发为旧城改造创造条件。同时积极探索旧城改造模式,挖掘旧城改造潜力。第三,要合理引导科学用地。(下转第236页)(上接第230页)要建立行之有效的、科学的土地利用机制,倡导能占用坏地就不占用好地、能占用未利用地就不占用耕地的用地观念。要对用地结构和用地方向进行调整,这要靠将来的国土规划、城市规划、土地规划来调整,做到不占耕地或少占耕地。
(二)强化农民土地财产权
要增强农民在征地过程中的话语权,同时,将集体所有的土地产权给每个农民明晰化,弱化集体所有权,强化农民对土地的使用权。通过法律手段来强化农民土地财产权,只有让农民成为耕地保护主体,才能使其在保护自己土地的同时成为国家土地的自觉的保卫者。
(三)逐步开放和完善土地市场
市场是配置资源的有效途径,通过公平的市场交易,实现利益相关者之间的利益平衡,以促进土地的合理利用。市场地价较高,有助于提高非农用地的门槛,降低农地非农化的速度和规模。因此,我国应逐步开放和完善土地市场,允许集体土地进入市场,实行市场化的土地交易。土地市场化流通是保护耕地的最有效措施。土地市场化流通,土地所有者会根据市场供求情况决定土地供应价格。在土地有限性的前提下,城市扩张、企业建设占地的需求会不断扩大,土地市场价格会随之提高,土地开发的资金密集度会明显提高,农村土地和耕地能够在市场交易中自动受到价格上升的保护。为此,通过市场化改革达到保护土地资源以及耕地是我国深化经济体制改革的应有政策取向。
(四)加强法制建设
第一,加大国情认知和土地管理法律法规的宣传力度提高广大干部群众对土地国情的认知,加大土地管理法律法规的宣传力度,严格依法保护耕地,特别是加强对基本农田的保护。第二,整合有关土地方面的法律法规。废除不适应发展和保护私人财产要求的条款;协调相关法律及实施条例(如土地管理法、房地产管理法、耕地保护法等有关法律);根据国家所有、市场取向、政府弥补市场失效的土地制度安排原则,完善涉及土地的相关法律和法规。第三,加强对土地法规制度的执行和监督。遵循土地管理立法、土地行政管理和土地行政和使用的监督三分离原则,法律法规应由人大召集的有关各方参加的专门小组起草和制定。将土地使用、交易和行政監管从有关部门分离,成立土地管理监督管理委员会。重视土地利用总体规划和年度供地计划的制定,绝对杜绝规划和计划流于形式、随意更改的现象。
总之,我国的耕地资源非常有限,守住耕地红线是保护粮食安全的根本保障,近年来全球性粮价上涨为我国耕地保护又一次敲响了警钟。强制性的行政措施并不能有效保护耕地,要加大宣传教育力度,满足工业化、城市化的土地需求,首先不要打耕地的主意,而是要集约利用非农建设用地,合理引导、科学用地。
参考文献:
[1]王瑞支.我国耕地保护现状与对策.山东省农业管理干部学院学报.2009.23(1).
[2]王春龙.耕地保护与利用:中国农业现代化进程的基础.农村经济.2009(2).
[3]韩长赋.我国工业化、城镇化进程中的土地问题.求实.2004(12).
关键词耕地资源 耕地保护 土地市场化
中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-230-02
一、我国耕地的现状
耕地是农业最为基础的生产资料。地球上1亿4800万方公里的陆地中大约有3100万是可耕地,但目前可耕地面积以年均10万平方公里的速度流失。我国1996年共有耕地19.5亿亩,截止2008年12月31日,我国耕地面积减少到18.257亿亩。1996年～2008年仅十几年间,中国减少了1亿多亩耕地,年均减少耕地约1036万亩。我国幅员辽阔,但只有1/8可以用作耕地。据调查,我国人均耕地只有1.59亩,不到世界人均的一半,而且地区分布极不均衡。人均耕地大于2亩的12个省,主要分布在东北、西北和西南自然条件较差、粮食产量较低的地区。而人均耕地少于1亩的7个省区市,主要分布在东南沿海和京津沪三个直辖市。这些地区粮食产量高,但耕地大幅度减少。未来我国可能新增人口2亿左右,带来的是刚性需求。面对严峻的耕地流失形势,“十一五”规划要求坚守“18亿亩耕地红线”,并把这一目标由2010年延长到2020年。这意味着自2009年到2020年我国耕地年均最大净减少量的目标不能超过214万亩。
二、耕地锐减的原因
(一)城市化高速发展带来的问题
随着我国工业化、城市化进程的加快,耕地资源耗费巨大。首先,城市化水平的提高必然伴随着城市规模的扩大、建设用地的增加。其次,耕地使用权转让困难造成实际耕地的减少。由于进城农民没有城市居民享有的社会保障,因而不愿意放弃农村的土地,使耕地使用权转让困难,造成实际耕地的荒废,同时也使农业很难实现规模化和现代化的经营模式。第三,限制大城市,积极发展小城镇的分散型城市发展战略,虽然在一定程度上缓解了“城市病”的发生,但受这种政策的影响,小城市的发展占用了过多的耕地,且城市发展格局分散,极不利于节约土地。
(二)集体所有制形式的影响
目前我国土地有国有和集体两种所有制形式。在集体所有制下,谁真正拥有土地并不明晰。土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有,在征地过程中,谋求暴利,形成了促进耕地征用的利益驱动。
(三)缺乏完全的土地交易市场
目前我国的土地转让不是通过土地市场来合理配置资源、平衡利益关系,制度本身极不规范,从征地到耕地转让的各个环节都存在许多非市场因素,比如:征地过程和征地补偿过程、土地增值收益分配过程等的非市场因素和不公平性等。在我国不允许集体建设用地进入市场,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对集体土地实行征用,但国家征用集体土地,不是以交换价值征地,而是以补偿价值即低价征地;而当征用的集体土地有偿转让时,则以高价售出。一般来说,根据耕地位置,被征耕地得到的补偿,一亩地大致在3000至30000元不等。而国有土地出让价一亩地一般在20万元以上,有的高达百万,甚至更高。土地转让过程中的巨大利润空间,调动了地方政府圈地的积极性,形成了土地利益驱动机制。近年来我国的土地违法现象层出不穷,其中绝大多数违法案件都与地方政府的指使或纵容有关。因而当前滥占耕地的主因是计划外违法建设失控。
(四)法制不健全,查处力度不够
改革开放以来,国家为了规范城市发展和保护耕地,先后制定并修改了21部法律法规,对城市化进程中耕地的过快流失起到了一定的遏制作用。然而,由于管理体制和法制体系不够健全,缺乏行之有效的监督机制,执法手段不强,查处力度不够,在经济快速发展的今天,仍有相当一部分耕地被非法占用。
三、耕地保护与利用的相关对策
(一)提高城市开发建设用地的使用效率
这包括三个方面:首先,坚定土地节约型的城市化发展方向。据专家介绍,通过对不同规模城市的收益和成本的定量分析发现,规模收益低,政府负担的外部成本较高的城市,基本上都是规模过小的城市;人口规模在10~100万人的城市,才有真正的净回报规模收益;在100~400万人的城市,净回报规模收益最大。而且,小城镇建设需要占用的土地要比发展大中型城市占用更多土地。其次,进一步加快旧城改造工程。旧城区改造能够为城市的发展提供大量建设用地,因而可以有效保护耕地。加快旧城区改造要解决好“拆迁工作”,将旧城改造与新区建设结合起来,通过新区开发为旧城改造创造条件。同时积极探索旧城改造模式,挖掘旧城改造潜力。第三,要合理引导科学用地。(下转第236页)(上接第230页)要建立行之有效的、科学的土地利用机制,倡导能占用坏地就不占用好地、能占用未利用地就不占用耕地的用地观念。要对用地结构和用地方向进行调整,这要靠将来的国土规划、城市规划、土地规划来调整,做到不占耕地或少占耕地。
(二)强化农民土地财产权
要增强农民在征地过程中的话语权,同时,将集体所有的土地产权给每个农民明晰化,弱化集体所有权,强化农民对土地的使用权。通过法律手段来强化农民土地财产权,只有让农民成为耕地保护主体,才能使其在保护自己土地的同时成为国家土地的自觉的保卫者。
(三)逐步开放和完善土地市场
市场是配置资源的有效途径,通过公平的市场交易,实现利益相关者之间的利益平衡,以促进土地的合理利用。市场地价较高,有助于提高非农用地的门槛,降低农地非农化的速度和规模。因此,我国应逐步开放和完善土地市场,允许集体土地进入市场,实行市场化的土地交易。土地市场化流通是保护耕地的最有效措施。土地市场化流通,土地所有者会根据市场供求情况决定土地供应价格。在土地有限性的前提下,城市扩张、企业建设占地的需求会不断扩大,土地市场价格会随之提高,土地开发的资金密集度会明显提高,农村土地和耕地能够在市场交易中自动受到价格上升的保护。为此,通过市场化改革达到保护土地资源以及耕地是我国深化经济体制改革的应有政策取向。
(四)加强法制建设
第一,加大国情认知和土地管理法律法规的宣传力度提高广大干部群众对土地国情的认知,加大土地管理法律法规的宣传力度,严格依法保护耕地,特别是加强对基本农田的保护。第二,整合有关土地方面的法律法规。废除不适应发展和保护私人财产要求的条款;协调相关法律及实施条例(如土地管理法、房地产管理法、耕地保护法等有关法律);根据国家所有、市场取向、政府弥补市场失效的土地制度安排原则,完善涉及土地的相关法律和法规。第三,加强对土地法规制度的执行和监督。遵循土地管理立法、土地行政管理和土地行政和使用的监督三分离原则,法律法规应由人大召集的有关各方参加的专门小组起草和制定。将土地使用、交易和行政監管从有关部门分离,成立土地管理监督管理委员会。重视土地利用总体规划和年度供地计划的制定,绝对杜绝规划和计划流于形式、随意更改的现象。
总之,我国的耕地资源非常有限,守住耕地红线是保护粮食安全的根本保障,近年来全球性粮价上涨为我国耕地保护又一次敲响了警钟。强制性的行政措施并不能有效保护耕地,要加大宣传教育力度,满足工业化、城市化的土地需求,首先不要打耕地的主意,而是要集约利用非农建设用地,合理引导、科学用地。
参考文献:
[1]王瑞支.我国耕地保护现状与对策.山东省农业管理干部学院学报.2009.23(1).
[2]王春龙.耕地保护与利用:中国农业现代化进程的基础.农村经济.2009(2).
[3]韩长赋.我国工业化、城镇化进程中的土地问题.求实.2004(12).