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[摘 要]我国正处在建设中国特色社会主义的伟大历程中，市场经济进一步发展和完善，必然会对政治体系提出多种要求，需要公共权力的运行作出相应的变革，从而确保与市场经济相兼容的社会政治条件的产生和发展。在市场经济条件下，理性的公共权力必然以有限政府的形态呈现，这是市场经济的要求，也是由政府公共权力本身的特性所决定的。
[关键词] 社会发展 新要求 公共权力 有限政府
[中图分类] D630.1 [文献标识码]A[文章编号]1002—2589（2008）08—26—03
一、从全能政府到有限政府的转变
在改革开放以前，中国的经济体制选择了以政府计划为主要资源的分配手段，这种计划体制要求政府统一组织社会生产，直接管理企业。与之相适应，政府的形态表现为全能政府、无限政府，其特征是政府可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面。行政体制高度集中，行政机构集中了政治、经济、社会、思想、文化各个方面的职能，政府职能包括了社会生活的一切领域，因此，政府成为社会发展的惟一推动力。在这种体制下，政府与社会的关系是强政府与弱社会相结合的模式。因此，计划经济是全能政府（无限政府）得以产生、发展的重要因素，全能政府（无限政府）也是计划经济自身的必然要求。
全能政府作为计划经济的必然选择，曾经起到过积极的作用，但是，随着市场经济的逐步发展，其弊端也逐渐暴露出来。（1）这种体制严重扼杀了企业、社会组织以及个人的自主性、独立性和创新动力，使其对政府产生严重的依赖性。（2）政府权力派生出的利益交换以及钱权交易的可能性，使得政府规模持续膨胀，政府冗员过多，人浮于事，效率低下，国家财政不堪重负。（3）政府权力受到的约束和限制越少，腐败的规模就越大，腐败造成的危害也就越大。因为政府权力具有极强的强制性，一旦失去约束和限制，掌权者就可以轻易地跨越理性自律的界限，运用手中的权力，损公肥私，化公为私，这不仅损害了政府形象，严重的还会使政府丧失合法性，导致政府的崩溃。同时，还会扭曲资源的配置，挤压市场经济的发展空间。
当前，中国新的社会发展形势对政府公共权力的运用提出了新的要求，市场经济在中国的确立，需要公共权力的运行做出相应的变革，从而确保与市场经济相兼容的社会政治条件的产生和发展。市场经济的第一个基础条件是经济自由。经济自由的含义非常广泛，它首先意味着“经济人”的偏好自由、价值自由、使用自己资源的自由，而其中最大的自由，就是利用自己的有限资源在对他人有利或者至少无害的条件下实现自身福利最大化或者利润最大化的自由。一切经济活动的目的无非是要创造更多的财富，公民若是没有从事经济活动和支配自己财产的广泛自由，也就没有创造财富的自由，因而也就创造不出大量的财富。经济自由是一切其他自由的保障和基础，并为其他自由的扩展提供了最有效和可靠的途径。对经济自由的损害，最终也必将损害到其他自由。计划经济中大量无效率的管制和干预，从根本上压制了人们的创造性和自律精神。而在市场经济条件下，人们每天根据自己的偏好做出总量上不计其数的抉择，市场本身根据消费者的这种抉择来自动地配置资源。这样的制度允许人们有多样化的消费，这种多样化的消费方式既推动了社会的多元化，其本身也是多元社会的产物。
经济自由是人们在日常生活中运用得最为广泛的自由，与人们的日常生活的关系也最为密切。经济自由要求以政府为主的任何力量，首先，不应该限制消费者的任何偏好，除非该种偏好为公认不良的偏好，比如吸毒、自杀等，或者具有不良外部效应，如夜半歌声的噪音、垃圾污染等。否则，任何生产都应该建立在消费者主权的基础上，只要消费者的选择没有不良的外部效应，就应该允许消费者自主选择。社会力量可以劝导人们注意消费对健康的影响，但不能强制限制任何消费者的正常活动。其次，不应该限制任何生产者的生产偏好，除非该种生产偏好为公认不良的偏好，如生产毒品等。消费者只能通过意愿以更高的价格、或者更低的价格等信号来影响生产者的偏好。生产者也可以自由地根据价格信号来决定生产什么。任何人为的垄断，或者是政府的垄断，都是对经济自由的损害，除非生产者的偏好具有明显的外在不良效应，如污染等。最后，任何力量都不应该干预经济的自由交易和自由定价，除非这种交易本身带有强制或者不正当性。任何交易都应该是自愿的。任何对消费者、生产者以及他们之间交易的强制，都会影响资源的配置效率，从而对实现社会福利的最大化造成损害。经济自由时刻会受到各种强制的威胁，对于这种强制，市场经济本身是无能为力的。对此，政府要保护经济自由免于社会势力的强制，更要控制自己的行为，不能以保护之名实施更大的强制。
经济自由能够实现繁荣和发展，但是只有经济自由而缺乏充分的个人权利，尤其是缺乏个人财产权保障的市场经济，仍是一种不稳定的秩序，其繁荣与发展也无法得到有效的保障。因此，财产权构成了市场经济的另一个基础条件。市场经济本质上是一种契约经济，生产和交换是借助于生产者之间、生产者与消费者之间的各种契约来进行的，而要使市场能有效地运行，一个重要的条件就是必须要有明确的所有权关系。所有权关系的明确化，就是在所有者个人活动的代价与收益间建立明确的关系，从而能形成有效的经济刺激机制，而市场运转的动力正是要靠这种经济刺激。明确的所有权关系则保证了个人追求自己利益的动机能受到有力的刺激。因此，明确所有权是市场经济有效运行的制度条件。在这一条件下，市场制度的奖惩结构才能发挥充分的作用。财产权是经济繁荣的关键，也是市场经济的核心。相反，若财产权得不到承认，公民通过辛勤劳动所创造的财富不断被他人强占或被政府强制充公，那么，他就不可能有极大的热忱去创造财富，社会财富的总量只会有减无增。人们只有在有权正当占有劳动成果时，才会放手创造财富，这就要求政府公开承诺对财产权的保障。因此，经济自由与财产权的确立，要求为个人创造一个不受国家控制、不被公共权力任意干预的行动领域，要求公共权力的行使范围有严格的限制，即创造一个“有限政府”。
二、对有限政府的科学分析
有限政府是与所谓的“全能政府”相比较而言的。有限政府没有统一的划分标准，在很大程度上，它是一种理念、一种原则及其在具体的政治制度安排上的体现。有限政府一般是指政府的权力、职能、规模是有边界的。全能政府或无限政府是指一个政府在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受有效法律和社会制约的倾向。首先，判断一个有限政府与无限政府的标准在于政府的权力、职能、规模是否有明确的边界，是否受宪法和法律的约束和限制。其次，有限政府和最小限度的国家这两个概念表面上看来似乎并无多大差异，但他们强调的重点不同：最小限度的国家强调的是国家的规模，而有限政府注重的则是国家的结构；最小限度国家倡导的是管得最少的国家是最好的国家，而有限政府所主张的是以严格的法规来限制政府的权力，并以保障个人权利为宗旨的政府。有限政府观念并不妨碍政府在必要时变成一个大政府，不仅有所作为，甚至还大有作为。
市场经济条件下理性的公共权力必然以有限政府的形态呈现，这是市场经济的要求，也是由政府公共权力本身的特性所决定的。一方面，政府权力的存在具有合理性，它代表公共利益，在发展生产力，维护社会稳定，为经济、社会、个人的发展创造良好的外部环境等方面履行某些不可或缺的公共职能。另一方面，公共权力自身又具有扩张性和腐蚀性，这种倾向有可能造成对社会和公民权利的侵害。公共权力的这种性质决定了它总是具有无限扩张的倾向和滥用权力的危险。孟德斯鸠在揭示权力的扩张性时指出：“越是有权力，就越是拼命想取得权力；正是因为他有了许多，所以要求占有一切。” “有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”①布坎南则指出，政治活动家们似乎有一种“天然的” 倾向去扩展政府行动的范围和规模，去超越任何可以想像的公共界线。同时，由于政府权力的握有者又有着自身的利益要求，因此，一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德界线的诱惑。②由于人性是不完善的，而政府是由人组成的，因此政府也不可能是完美的，有其不可避免的无知的一面。所以，政府应该是有限政府。
“有限性”是有限政府的第一个特征。首先，有限性体现在政府与市场的关系上。有限政府一方面重视市场在经济活动中的作用，尊重市场机制在经济活动中的主导性，不直接参与经济活动，不试图用政府的计划、政策控制国家的经济活动。另一方面，由于市场不完善，有限政府并不否定政府在经济活动中的积极作用。政府为市场经济的运行提供良好的外部环境，如提供公平的法律、保障稳定的社会环境、充当公正的裁判等等。其次，有限性体现在政府与社会的关系上。有限政府将自己的行为严格限定在公共领域，即涉及社会每个成员利益的公共事务及其管理上。再次，有限性体现在治国方式上。有限政府主张法治，政府权力的大小、范围、规模和职能必须有法律和制度予以明确的规定，法律和制度高于政府的政策，政策不得逾越法律为其划定的界限，政府的决策行为必须制度化，有严格的决策程序而不可任意妄为。
有限政府的第二个特征是“合法性”。哈贝马斯认为：“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。” ③有限政府是政府合法性的基础：第一，有限政府以人为目的，有限政府以“人”为中心的理念使政府这个“必要的恶”易被大众所认同和接受，从而提供了合法性的意识形态基础。第二，有限政府认可的对政府及掌权者的制约和监督，只是对人性中恶的方面的防范和抵制，但并不抵制人性中善的方面和个人超凡魅力的作用。有限政府强调对“人作为目的”的理念，鼓励着这些人的善的品质的生长。而有效的监督机制则限制了为恶者在政府中的生存，优化了整个政府成员的品质构成，从而可以提高公众对政府的信任度。只有这样的政府才有稳固的合法性。
有限政府的第三个特征是“有效性”。可以将政府的有效性看作政府作为公共权力的代表者能否有效履行一般政府都应履行的基本职能。这些基本职能包括：提供公共物品和服务，如公共安全、界定和保护产权、实施法律以维持社会秩序；调节收入和财富的分配，缩小城乡差别、地区差别和民族（种族）差别；保持宏观经济稳定，具体目标是充分就业、相对稳定的物价水平、相对平衡的对外贸易、适当的经济增长速度等等。有限政府相对有效，而全能政府却往往无效。因为无限政府无所不在的权限需要庞大的官僚机构，仅维持庞大的官僚机构的运转就需要消耗巨大的财政收入；当政府的财政收入入不敷出时便无从履行政府职能。而政府权限太大，控制资源太多，也会扭曲社会的经济活动，使特定个人与群体经济活动的成败在很大程度上取决于政府的支持和抑制。这样，政府就会有广泛的寻租机会。寻租活动产生的政府腐败，不仅造成社会的不平等，损害其合法性，而且会削弱政府的能力，无法提供充足的公共产品和公共服务。有限政府则相反，首先，因为有限政府有被法律严格限定的活动范围，不能任意扩展，这就避免了庞大官僚机构的产生，从而不会侵吞公共财政收入，保证了政府用于公共产品供给的投入。其次，有限政府仅限于在公共领域采取行动，而且这些行动是为了保障个人在私人领域中自由自主的选择活动，从而保证了市场机制配置资源的有效性，这又反过来保证了政府的公共财政收入和政府的能力。第三，制度化的制约和监督措施阻遏了政府决策失误、执行偏差和腐败现象的出现，从而阻遏了政府对公共利益的偏离趋势，并减少了特定利益集团对社会公共利益侵蚀的危险。对政府的各种制约，包括国家内部的分权制衡、国家外部公民社会对政府权力的制约具有规范功能，使掌权者一旦以公共权力牟取私利，就能及时被发现并受相应处罚。此外还具有纠错功能，使政府一旦决策失误或政策执行偏离公共利益，就可以得到及时纠正。所有这些都表明：有限政府是有效政府的必要基础，有限政府的有限性保证了其有效性。
注释：
① 〔法」孟德斯鸿：《论法的精神》，商务印书馆1982年版，第154 页。
② 张颧：“幽暗意识与民主传统”，参见刘军宁主编：《市场逻辑与国家观念》，三联书店1995 年版，第88 页。
③ 「德」哈贝马斯：《交往与社会进化》，重庆出版社1989年版，第184 页。
（责任编辑/刘惠音）
[关键词] 社会发展 新要求 公共权力 有限政府
[中图分类] D630.1 [文献标识码]A[文章编号]1002—2589（2008）08—26—03
一、从全能政府到有限政府的转变
在改革开放以前，中国的经济体制选择了以政府计划为主要资源的分配手段，这种计划体制要求政府统一组织社会生产，直接管理企业。与之相适应，政府的形态表现为全能政府、无限政府，其特征是政府可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面。行政体制高度集中，行政机构集中了政治、经济、社会、思想、文化各个方面的职能，政府职能包括了社会生活的一切领域，因此，政府成为社会发展的惟一推动力。在这种体制下，政府与社会的关系是强政府与弱社会相结合的模式。因此，计划经济是全能政府（无限政府）得以产生、发展的重要因素，全能政府（无限政府）也是计划经济自身的必然要求。
全能政府作为计划经济的必然选择，曾经起到过积极的作用，但是，随着市场经济的逐步发展，其弊端也逐渐暴露出来。（1）这种体制严重扼杀了企业、社会组织以及个人的自主性、独立性和创新动力，使其对政府产生严重的依赖性。（2）政府权力派生出的利益交换以及钱权交易的可能性，使得政府规模持续膨胀，政府冗员过多，人浮于事，效率低下，国家财政不堪重负。（3）政府权力受到的约束和限制越少，腐败的规模就越大，腐败造成的危害也就越大。因为政府权力具有极强的强制性，一旦失去约束和限制，掌权者就可以轻易地跨越理性自律的界限，运用手中的权力，损公肥私，化公为私，这不仅损害了政府形象，严重的还会使政府丧失合法性，导致政府的崩溃。同时，还会扭曲资源的配置，挤压市场经济的发展空间。
当前，中国新的社会发展形势对政府公共权力的运用提出了新的要求，市场经济在中国的确立，需要公共权力的运行做出相应的变革，从而确保与市场经济相兼容的社会政治条件的产生和发展。市场经济的第一个基础条件是经济自由。经济自由的含义非常广泛，它首先意味着“经济人”的偏好自由、价值自由、使用自己资源的自由，而其中最大的自由，就是利用自己的有限资源在对他人有利或者至少无害的条件下实现自身福利最大化或者利润最大化的自由。一切经济活动的目的无非是要创造更多的财富，公民若是没有从事经济活动和支配自己财产的广泛自由，也就没有创造财富的自由，因而也就创造不出大量的财富。经济自由是一切其他自由的保障和基础，并为其他自由的扩展提供了最有效和可靠的途径。对经济自由的损害，最终也必将损害到其他自由。计划经济中大量无效率的管制和干预，从根本上压制了人们的创造性和自律精神。而在市场经济条件下，人们每天根据自己的偏好做出总量上不计其数的抉择，市场本身根据消费者的这种抉择来自动地配置资源。这样的制度允许人们有多样化的消费，这种多样化的消费方式既推动了社会的多元化，其本身也是多元社会的产物。
经济自由是人们在日常生活中运用得最为广泛的自由，与人们的日常生活的关系也最为密切。经济自由要求以政府为主的任何力量，首先，不应该限制消费者的任何偏好，除非该种偏好为公认不良的偏好，比如吸毒、自杀等，或者具有不良外部效应，如夜半歌声的噪音、垃圾污染等。否则，任何生产都应该建立在消费者主权的基础上，只要消费者的选择没有不良的外部效应，就应该允许消费者自主选择。社会力量可以劝导人们注意消费对健康的影响，但不能强制限制任何消费者的正常活动。其次，不应该限制任何生产者的生产偏好，除非该种生产偏好为公认不良的偏好，如生产毒品等。消费者只能通过意愿以更高的价格、或者更低的价格等信号来影响生产者的偏好。生产者也可以自由地根据价格信号来决定生产什么。任何人为的垄断，或者是政府的垄断，都是对经济自由的损害，除非生产者的偏好具有明显的外在不良效应，如污染等。最后，任何力量都不应该干预经济的自由交易和自由定价，除非这种交易本身带有强制或者不正当性。任何交易都应该是自愿的。任何对消费者、生产者以及他们之间交易的强制，都会影响资源的配置效率，从而对实现社会福利的最大化造成损害。经济自由时刻会受到各种强制的威胁，对于这种强制，市场经济本身是无能为力的。对此，政府要保护经济自由免于社会势力的强制，更要控制自己的行为，不能以保护之名实施更大的强制。
经济自由能够实现繁荣和发展，但是只有经济自由而缺乏充分的个人权利，尤其是缺乏个人财产权保障的市场经济，仍是一种不稳定的秩序，其繁荣与发展也无法得到有效的保障。因此，财产权构成了市场经济的另一个基础条件。市场经济本质上是一种契约经济，生产和交换是借助于生产者之间、生产者与消费者之间的各种契约来进行的，而要使市场能有效地运行，一个重要的条件就是必须要有明确的所有权关系。所有权关系的明确化，就是在所有者个人活动的代价与收益间建立明确的关系，从而能形成有效的经济刺激机制，而市场运转的动力正是要靠这种经济刺激。明确的所有权关系则保证了个人追求自己利益的动机能受到有力的刺激。因此，明确所有权是市场经济有效运行的制度条件。在这一条件下，市场制度的奖惩结构才能发挥充分的作用。财产权是经济繁荣的关键，也是市场经济的核心。相反，若财产权得不到承认，公民通过辛勤劳动所创造的财富不断被他人强占或被政府强制充公，那么，他就不可能有极大的热忱去创造财富，社会财富的总量只会有减无增。人们只有在有权正当占有劳动成果时，才会放手创造财富，这就要求政府公开承诺对财产权的保障。因此，经济自由与财产权的确立，要求为个人创造一个不受国家控制、不被公共权力任意干预的行动领域，要求公共权力的行使范围有严格的限制，即创造一个“有限政府”。
二、对有限政府的科学分析
有限政府是与所谓的“全能政府”相比较而言的。有限政府没有统一的划分标准，在很大程度上，它是一种理念、一种原则及其在具体的政治制度安排上的体现。有限政府一般是指政府的权力、职能、规模是有边界的。全能政府或无限政府是指一个政府在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受有效法律和社会制约的倾向。首先，判断一个有限政府与无限政府的标准在于政府的权力、职能、规模是否有明确的边界，是否受宪法和法律的约束和限制。其次，有限政府和最小限度的国家这两个概念表面上看来似乎并无多大差异，但他们强调的重点不同：最小限度的国家强调的是国家的规模，而有限政府注重的则是国家的结构；最小限度国家倡导的是管得最少的国家是最好的国家，而有限政府所主张的是以严格的法规来限制政府的权力，并以保障个人权利为宗旨的政府。有限政府观念并不妨碍政府在必要时变成一个大政府，不仅有所作为，甚至还大有作为。
市场经济条件下理性的公共权力必然以有限政府的形态呈现，这是市场经济的要求，也是由政府公共权力本身的特性所决定的。一方面，政府权力的存在具有合理性，它代表公共利益，在发展生产力，维护社会稳定，为经济、社会、个人的发展创造良好的外部环境等方面履行某些不可或缺的公共职能。另一方面，公共权力自身又具有扩张性和腐蚀性，这种倾向有可能造成对社会和公民权利的侵害。公共权力的这种性质决定了它总是具有无限扩张的倾向和滥用权力的危险。孟德斯鸠在揭示权力的扩张性时指出：“越是有权力，就越是拼命想取得权力；正是因为他有了许多，所以要求占有一切。” “有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”①布坎南则指出，政治活动家们似乎有一种“天然的” 倾向去扩展政府行动的范围和规模，去超越任何可以想像的公共界线。同时，由于政府权力的握有者又有着自身的利益要求，因此，一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德界线的诱惑。②由于人性是不完善的，而政府是由人组成的，因此政府也不可能是完美的，有其不可避免的无知的一面。所以，政府应该是有限政府。
“有限性”是有限政府的第一个特征。首先，有限性体现在政府与市场的关系上。有限政府一方面重视市场在经济活动中的作用，尊重市场机制在经济活动中的主导性，不直接参与经济活动，不试图用政府的计划、政策控制国家的经济活动。另一方面，由于市场不完善，有限政府并不否定政府在经济活动中的积极作用。政府为市场经济的运行提供良好的外部环境，如提供公平的法律、保障稳定的社会环境、充当公正的裁判等等。其次，有限性体现在政府与社会的关系上。有限政府将自己的行为严格限定在公共领域，即涉及社会每个成员利益的公共事务及其管理上。再次，有限性体现在治国方式上。有限政府主张法治，政府权力的大小、范围、规模和职能必须有法律和制度予以明确的规定，法律和制度高于政府的政策，政策不得逾越法律为其划定的界限，政府的决策行为必须制度化，有严格的决策程序而不可任意妄为。
有限政府的第二个特征是“合法性”。哈贝马斯认为：“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。” ③有限政府是政府合法性的基础：第一，有限政府以人为目的，有限政府以“人”为中心的理念使政府这个“必要的恶”易被大众所认同和接受，从而提供了合法性的意识形态基础。第二，有限政府认可的对政府及掌权者的制约和监督，只是对人性中恶的方面的防范和抵制，但并不抵制人性中善的方面和个人超凡魅力的作用。有限政府强调对“人作为目的”的理念，鼓励着这些人的善的品质的生长。而有效的监督机制则限制了为恶者在政府中的生存，优化了整个政府成员的品质构成，从而可以提高公众对政府的信任度。只有这样的政府才有稳固的合法性。
有限政府的第三个特征是“有效性”。可以将政府的有效性看作政府作为公共权力的代表者能否有效履行一般政府都应履行的基本职能。这些基本职能包括：提供公共物品和服务，如公共安全、界定和保护产权、实施法律以维持社会秩序；调节收入和财富的分配，缩小城乡差别、地区差别和民族（种族）差别；保持宏观经济稳定，具体目标是充分就业、相对稳定的物价水平、相对平衡的对外贸易、适当的经济增长速度等等。有限政府相对有效，而全能政府却往往无效。因为无限政府无所不在的权限需要庞大的官僚机构，仅维持庞大的官僚机构的运转就需要消耗巨大的财政收入；当政府的财政收入入不敷出时便无从履行政府职能。而政府权限太大，控制资源太多，也会扭曲社会的经济活动，使特定个人与群体经济活动的成败在很大程度上取决于政府的支持和抑制。这样，政府就会有广泛的寻租机会。寻租活动产生的政府腐败，不仅造成社会的不平等，损害其合法性，而且会削弱政府的能力，无法提供充足的公共产品和公共服务。有限政府则相反，首先，因为有限政府有被法律严格限定的活动范围，不能任意扩展，这就避免了庞大官僚机构的产生，从而不会侵吞公共财政收入，保证了政府用于公共产品供给的投入。其次，有限政府仅限于在公共领域采取行动，而且这些行动是为了保障个人在私人领域中自由自主的选择活动，从而保证了市场机制配置资源的有效性，这又反过来保证了政府的公共财政收入和政府的能力。第三，制度化的制约和监督措施阻遏了政府决策失误、执行偏差和腐败现象的出现，从而阻遏了政府对公共利益的偏离趋势，并减少了特定利益集团对社会公共利益侵蚀的危险。对政府的各种制约，包括国家内部的分权制衡、国家外部公民社会对政府权力的制约具有规范功能，使掌权者一旦以公共权力牟取私利，就能及时被发现并受相应处罚。此外还具有纠错功能，使政府一旦决策失误或政策执行偏离公共利益，就可以得到及时纠正。所有这些都表明：有限政府是有效政府的必要基础，有限政府的有限性保证了其有效性。
注释：
① 〔法」孟德斯鸿：《论法的精神》，商务印书馆1982年版，第154 页。
② 张颧：“幽暗意识与民主传统”，参见刘军宁主编：《市场逻辑与国家观念》，三联书店1995 年版，第88 页。
③ 「德」哈贝马斯：《交往与社会进化》，重庆出版社1989年版，第184 页。
（责任编辑/刘惠音）