论文部分内容阅读
摘 要：PPP项目作为一种新型的项目融资机制，推动了我国基础设施建设、公共服务领域的快速发展。本文以N市为例，调查其PPP项目的开展情况与特点及 PPP发展取得的成效，并指出我国PPP模式发展中存在的问题：政府过度依赖其融资功能、执政思路变化影响项目存续、管理能力有待提高、项目评价缺乏客观性等问题，并据此提出政策建议。
关键词：PPP项目 制度约束 评价标准
中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）09（a）--02
1 PPP概念及发展历程
1.1 PPP基本概念
PPP模式是指政府和社会资本为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，最终使合作各方达到比单独行动更为有利的结果的一种项目运作模式。该模式最早由英国政府于1982年提出，随着PPP模式日趋成熟，我国引进后加以改良，为地方政府广泛采用。
1.2 PPP发展历程
（1）1982—1993年，探索阶段。该阶段的主要形式为外资参与的BOT模式（建造—运营—移交），内涵是基础设施国有项目民营化，即将基础设施的经营权进行有期限的抵押以获得项目融资。
（2）1994—2002年，试点阶段。期间国家计委、电力部、交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，以鼓励外商投资建设经营基础设施和基础产业项目。
（3）2003—2008年，试点推广阶段。建设部2002年底出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，拉开PPP模式发展的序幕，这期间PPP项目呈现大规模增长。
（4）2009—2012年，调整阶段。國企为社会资本的主要参与者，为促进民间投资，国务院出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等政策，但民间资本反响不强烈，PPP市场格局也未发生大的变化。
（5）2013年至今，推广阶段。为规划和引导PPP项目发展，政府出台了多项制度，如2014年财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，2016年国家发改委、财政部联合印发的《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》等。
2 N市PPP项目开展情况和特点
2.1 PPP回报机制以政府付费和可行性缺口补助为主，预算支出管理加强
截至2018年N市入库项目62个，回报机制为政府付费和可行性缺口补助的项目为57个，占比91.93%，总投资为1313.88亿元，占比97.24%。面对PPP项目多、投资大、政府支出责任相对较高的特点，地方政府为严守预算支出10%红线，合理调整政府支出责任中的一般预算支出和基金预算支出比例。如辖内某县将其中的一般预算支出由原来的6.7%降至3.5%，在确保政府支出责任履行到位的前提下，为今后政府存量项目转化及政府必须提供的基础设施和公共服务项目预留发展空间，以防范和化解政府债务风险。
2.2 国有资本仍是主要参与者，民营资本参与度逐渐提高
一方面，签约落地的PPP项目中，国有资本占比较大，是主要参与者。地方政府在推进PPP项目中，与国有资本合作有利于分散地方政府的相关风险——政治风险、法律风险及财政风险。另一方面，随着省政府《鼓励支持民营资本参与PPP项目的实施意见》等政策制度的出台，民营资本参与度逐渐提高。地方政府在项目采购环节，合理设置资格预审条件，如在某项目的条件设置中，取消了对社会资本PPP业绩和银行存款的过高要求，向潜在民营资本敞开大门，增强了项目采购的竞争性。
2.3 国家库PPP项目信息公开规范全面，省库项目信息公开有待完善
国家PPP项目库公开的项目信息较为规范完整，根据《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台运行的通知》等有关规定，项目从识别、准备、采购、执行等阶段均按要求进行了较为充分的信息公开，披露了项目可行性报告及批复、物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案、资格预审文件等，为各方了解PPP项目情况提供信息。而省库公开的项目信息有待完善，多数项目只公开项目名称和立项时间，对于项目总投资、项目用途、可行性报告、物有所值评价等信息公开较少，不利于发挥对PPP项目的社会监督作用。
3 PPP项目取得的成效
3.1 合理优化资源配置，实现项目参与各方的共赢
实施PPP项目，使市场创新活力得到释放和动能转换，达到“省时、省钱、省力”的目的;通过全生命周期标准化和公开透明管理，让老百姓在公共服务领域可以行使参与权、监督权和发言权，推动形成了政府、市场和社会公众三方共商、共建、共赢的局面。如辖内某餐厨废弃物综合处置项目，利用企业先进的餐厨垃圾综合处理技术，从根本上实现当地餐厨废弃物减量化、无害化;既可以推动政府公共资源的优化配置，又有利于企业、行业自身发展，同时改善当地生态环境。
3.2 响应国家宏观政策，创新基础设施建设投融资机制
从全国范围来看，PPP模式的推广运用已进入规范发展的时期。由社会投资者参与到项目可行性研究、设计和施工管理等项目建设过程，创新基础设施等领域投融资机制，有利于加快城市建设步伐。如辖内某开发区新城开发建设项目，是集农贸、公寓、环保、仓储、产业园区和其他基础配套设施等于一体的综合项目，引入社会资本方参与新城的投资建设，创新基础设施建设投融资机制，有利于城市长远协调发展。
3.3 降低项目周期成本，提升相应服务质量与效率
通过PPP项目的实施，引入具有高水平和丰富运营管理经验的社会资本，建设现代企业管理制度，划清政府与项目公司之间的责、权、利，有利于降低项目的全寿命周期成本，促进相应行业健康发展。如辖内某养老医疗项目，可提升整体的医疗养老服务质量与效率，更好地满足大众的需求，改善当地人民的生活水平。同时，先进的医养融合理念与优秀的运营管理结合模式也会在全国内起到推广和示范作用。 4 PPP项目存在的问题
4.1 政府对PPP项目认识不足，过度依赖其融资功能
地方政府对于PPP项目的认识和定位仍停留在解决城市发展中资金不足的问题上，而不是从提供公共产品和服务职能出发，选定可以开展的PPP项目。同时，由于PPP项目期限一般较长，政府若只重视融资功能而不注重项目投资效率，忽视项目的收益率或低估未来的政府补贴金额，最终会形成政府的隐性债务。
4.2 PPP项目涉及体制、机制改革，非经济因素影响较大
PPP模式与传统模式相比，涉及体制机制改革，政府从直接操作者转化为监督者，相应的权力和利益不再存在，导致政府推进动力不足。此外，PPP项目周期一般很长，可能需要几届地方政府主要领导的共同实施，而每届领导执政思路会有所变化，换届后对原有项目的认可程度不同，导致PPP项目的进度不一。
4.3 地方政府管理能力不足，多项目同时开展资金吃紧
由于PPP模式复杂、资金规模大、涉及领域广、专业性强，资金投入分阶段进行，需要非常专业的资金运营和管理能力，而我国大量开展PPP需要借助第三方服务机构，降低了当前项目落地后的質量和效率。此外，大多数PPP项目在建设运营时还需要政府对项目缺口进行补助以及后期维护，因此PPP项目多同时开展使得地方政府资金压力加大，容易出现大量资金缺口。
4.4 物有所值评价的口径不一，项目缺乏客观评价
一是现有的定性评价标准过于宽泛，不利于专家作出评判。如各细分指标的设置、权重及评分等级没有规范标准，仅凭主观判断很难保证定性评价的准确性。二是部分项目虽然开展定量评价，但由于缺乏可靠的定量数据，定量评价并不准确。PPP项目所涉及领域不一，缺乏专业的计量模型，且折现率的确定和参照项目的选择都会对最终PSC产生影响，导致项目评价标准不一。
5 政策建议
5.1 创新开展PPP模式，提升项目自身增值能力
在选择PPP项目时，遵循公众受益原则。将政府政策目标、社会目标与社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，提升公共服务供给质量和效率，降低建设运营成本，提高项目综合价值。在PPP项目采购阶段，遵循市场运作原则。政府和社会资本在平等协商、依法合规的基础上建立合作关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，确保项目物有所值。
5.2 回归PPP功能本源，以PPP项目推动政府职能转型
政府作为参与者，除了要履行合约义务之外，还应在风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等方面发挥优势，使项目实施过程得到各相关部门的支持。同时政府应对项目初始、运营以及最终的后续处理进行全过程的监督指导，保证项目的正常合理进行。
5.3 建立部门协同的监管机构，有序开展PPP项目
针对PPP项目涉及政府职能部门较多问题，建立PPP联席会议制度与专门监督机构，明确分工、分环节确定部门职责。合理借助第三方管理机构力量，加强对PPP项目监管，协同推进PPP项目实施。同时结合区域发展整体规划和中长期支付能力，合理有序开展PPP项目，促进城市科学健康持续发展。
5.4 严格物有所值评价标准，科学客观评价项目可行性
一是要将定性标准定量化，建立项目信息共享综合平台，为定量化的标准提供数据支持，提升PPP项目咨询服务工作的效率与准确度。二是要选取规范准确的折现率、收益率指标，并且在评价过程中，不得随意调整、人为控制物有所值评价的结果。
参考文献
刘志穷，张森.中国PPP的发展历程、主要问题与改革展望[J].财政监督，2017（04）.
曹年苾.PPP投融资模式发展现状及存在问题探析[J].中国战略新兴产业，2018（16）.
潘文英.浅析我国PPP项目融资及其发展[J].经济研究，2018（06）.
关键词：PPP项目 制度约束 评价标准
中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）09（a）--02
1 PPP概念及发展历程
1.1 PPP基本概念
PPP模式是指政府和社会资本为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，最终使合作各方达到比单独行动更为有利的结果的一种项目运作模式。该模式最早由英国政府于1982年提出，随着PPP模式日趋成熟，我国引进后加以改良，为地方政府广泛采用。
1.2 PPP发展历程
（1）1982—1993年，探索阶段。该阶段的主要形式为外资参与的BOT模式（建造—运营—移交），内涵是基础设施国有项目民营化，即将基础设施的经营权进行有期限的抵押以获得项目融资。
（2）1994—2002年，试点阶段。期间国家计委、电力部、交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，以鼓励外商投资建设经营基础设施和基础产业项目。
（3）2003—2008年，试点推广阶段。建设部2002年底出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，拉开PPP模式发展的序幕，这期间PPP项目呈现大规模增长。
（4）2009—2012年，调整阶段。國企为社会资本的主要参与者，为促进民间投资，国务院出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等政策，但民间资本反响不强烈，PPP市场格局也未发生大的变化。
（5）2013年至今，推广阶段。为规划和引导PPP项目发展，政府出台了多项制度，如2014年财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，2016年国家发改委、财政部联合印发的《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》等。
2 N市PPP项目开展情况和特点
2.1 PPP回报机制以政府付费和可行性缺口补助为主，预算支出管理加强
截至2018年N市入库项目62个，回报机制为政府付费和可行性缺口补助的项目为57个，占比91.93%，总投资为1313.88亿元，占比97.24%。面对PPP项目多、投资大、政府支出责任相对较高的特点，地方政府为严守预算支出10%红线，合理调整政府支出责任中的一般预算支出和基金预算支出比例。如辖内某县将其中的一般预算支出由原来的6.7%降至3.5%，在确保政府支出责任履行到位的前提下，为今后政府存量项目转化及政府必须提供的基础设施和公共服务项目预留发展空间，以防范和化解政府债务风险。
2.2 国有资本仍是主要参与者，民营资本参与度逐渐提高
一方面，签约落地的PPP项目中，国有资本占比较大，是主要参与者。地方政府在推进PPP项目中，与国有资本合作有利于分散地方政府的相关风险——政治风险、法律风险及财政风险。另一方面，随着省政府《鼓励支持民营资本参与PPP项目的实施意见》等政策制度的出台，民营资本参与度逐渐提高。地方政府在项目采购环节，合理设置资格预审条件，如在某项目的条件设置中，取消了对社会资本PPP业绩和银行存款的过高要求，向潜在民营资本敞开大门，增强了项目采购的竞争性。
2.3 国家库PPP项目信息公开规范全面，省库项目信息公开有待完善
国家PPP项目库公开的项目信息较为规范完整，根据《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台运行的通知》等有关规定，项目从识别、准备、采购、执行等阶段均按要求进行了较为充分的信息公开，披露了项目可行性报告及批复、物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案、资格预审文件等，为各方了解PPP项目情况提供信息。而省库公开的项目信息有待完善，多数项目只公开项目名称和立项时间，对于项目总投资、项目用途、可行性报告、物有所值评价等信息公开较少，不利于发挥对PPP项目的社会监督作用。
3 PPP项目取得的成效
3.1 合理优化资源配置，实现项目参与各方的共赢
实施PPP项目，使市场创新活力得到释放和动能转换，达到“省时、省钱、省力”的目的;通过全生命周期标准化和公开透明管理，让老百姓在公共服务领域可以行使参与权、监督权和发言权，推动形成了政府、市场和社会公众三方共商、共建、共赢的局面。如辖内某餐厨废弃物综合处置项目，利用企业先进的餐厨垃圾综合处理技术，从根本上实现当地餐厨废弃物减量化、无害化;既可以推动政府公共资源的优化配置，又有利于企业、行业自身发展，同时改善当地生态环境。
3.2 响应国家宏观政策，创新基础设施建设投融资机制
从全国范围来看，PPP模式的推广运用已进入规范发展的时期。由社会投资者参与到项目可行性研究、设计和施工管理等项目建设过程，创新基础设施等领域投融资机制，有利于加快城市建设步伐。如辖内某开发区新城开发建设项目，是集农贸、公寓、环保、仓储、产业园区和其他基础配套设施等于一体的综合项目，引入社会资本方参与新城的投资建设，创新基础设施建设投融资机制，有利于城市长远协调发展。
3.3 降低项目周期成本，提升相应服务质量与效率
通过PPP项目的实施，引入具有高水平和丰富运营管理经验的社会资本，建设现代企业管理制度，划清政府与项目公司之间的责、权、利，有利于降低项目的全寿命周期成本，促进相应行业健康发展。如辖内某养老医疗项目，可提升整体的医疗养老服务质量与效率，更好地满足大众的需求，改善当地人民的生活水平。同时，先进的医养融合理念与优秀的运营管理结合模式也会在全国内起到推广和示范作用。 4 PPP项目存在的问题
4.1 政府对PPP项目认识不足，过度依赖其融资功能
地方政府对于PPP项目的认识和定位仍停留在解决城市发展中资金不足的问题上，而不是从提供公共产品和服务职能出发，选定可以开展的PPP项目。同时，由于PPP项目期限一般较长，政府若只重视融资功能而不注重项目投资效率，忽视项目的收益率或低估未来的政府补贴金额，最终会形成政府的隐性债务。
4.2 PPP项目涉及体制、机制改革，非经济因素影响较大
PPP模式与传统模式相比，涉及体制机制改革，政府从直接操作者转化为监督者，相应的权力和利益不再存在，导致政府推进动力不足。此外，PPP项目周期一般很长，可能需要几届地方政府主要领导的共同实施，而每届领导执政思路会有所变化，换届后对原有项目的认可程度不同，导致PPP项目的进度不一。
4.3 地方政府管理能力不足，多项目同时开展资金吃紧
由于PPP模式复杂、资金规模大、涉及领域广、专业性强，资金投入分阶段进行，需要非常专业的资金运营和管理能力，而我国大量开展PPP需要借助第三方服务机构，降低了当前项目落地后的質量和效率。此外，大多数PPP项目在建设运营时还需要政府对项目缺口进行补助以及后期维护，因此PPP项目多同时开展使得地方政府资金压力加大，容易出现大量资金缺口。
4.4 物有所值评价的口径不一，项目缺乏客观评价
一是现有的定性评价标准过于宽泛，不利于专家作出评判。如各细分指标的设置、权重及评分等级没有规范标准，仅凭主观判断很难保证定性评价的准确性。二是部分项目虽然开展定量评价，但由于缺乏可靠的定量数据，定量评价并不准确。PPP项目所涉及领域不一，缺乏专业的计量模型，且折现率的确定和参照项目的选择都会对最终PSC产生影响，导致项目评价标准不一。
5 政策建议
5.1 创新开展PPP模式，提升项目自身增值能力
在选择PPP项目时，遵循公众受益原则。将政府政策目标、社会目标与社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，提升公共服务供给质量和效率，降低建设运营成本，提高项目综合价值。在PPP项目采购阶段，遵循市场运作原则。政府和社会资本在平等协商、依法合规的基础上建立合作关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，确保项目物有所值。
5.2 回归PPP功能本源，以PPP项目推动政府职能转型
政府作为参与者，除了要履行合约义务之外，还应在风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等方面发挥优势，使项目实施过程得到各相关部门的支持。同时政府应对项目初始、运营以及最终的后续处理进行全过程的监督指导，保证项目的正常合理进行。
5.3 建立部门协同的监管机构，有序开展PPP项目
针对PPP项目涉及政府职能部门较多问题，建立PPP联席会议制度与专门监督机构，明确分工、分环节确定部门职责。合理借助第三方管理机构力量，加强对PPP项目监管，协同推进PPP项目实施。同时结合区域发展整体规划和中长期支付能力，合理有序开展PPP项目，促进城市科学健康持续发展。
5.4 严格物有所值评价标准，科学客观评价项目可行性
一是要将定性标准定量化，建立项目信息共享综合平台，为定量化的标准提供数据支持，提升PPP项目咨询服务工作的效率与准确度。二是要选取规范准确的折现率、收益率指标，并且在评价过程中，不得随意调整、人为控制物有所值评价的结果。
参考文献
刘志穷，张森.中国PPP的发展历程、主要问题与改革展望[J].财政监督，2017（04）.
曹年苾.PPP投融资模式发展现状及存在问题探析[J].中国战略新兴产业，2018（16）.
潘文英.浅析我国PPP项目融资及其发展[J].经济研究，2018（06）.