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如何加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,遏制国人诟病已久的“跑部钱进”现象,已经成为实现“基本公共服务均等化”亟待破解的一个紧迫问题。
我国公共财政的建设,已把公共服务均等化作为一个战略目标提了出来,而这主要是通过财政转移支付来实现的。目前全国人大正在对财政转移支付进行立法,因此,研究如何改革和完善当前我国的转移支付制度,是个重要课题。
中西部与东部,差距咋还这么大
实现基本公共服务均等化是公共财政最根本的任务。财政转移支付制度是分级财政体制的一项重要内容。尽管近年来中央财政通过转移支付加大对中西部地区的支持,但中西部与东部地区之间在经济发展和提供公共服务等方面的差距,不仅没有缩小,反而在继续扩大。这固然与地区间经济发展水平的差异有关,而财政转移支付制度本身的缺陷也是其重要原因。
转移支付制度总体设计存在缺陷,形式过多,结构不合理。我国在1994年分税制财政体制改革的基础上,逐步建立起转移支付制度,形式主要有:税收返还、过渡期转移支付(2002年起改为“一般性转移支付”)、体制补助、结算补助、专项拨款(也称专项转移支付)。
目前,世界上大多数国家都采用两种财政转移支付形式,即均等化的一般性转移支付和专项转移支付,并且以前者为主,后者为辅。而我国的转移支付形式,真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付,其所占比重很小,目前尚不到10%,均等化作用有限。近几年,适应新的情况,又新增了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难“三奖一补”等形式,目前已占到23.5%,尽管具有均等化作用,但都具有专项用途,将其归并到专项转移支付中去可能更为确切。另一方面,专项转移支付比重过大,目前占到30.7%。并且种类庞杂,几乎涉及到了所有的支出项目。
税收返还的设计并不是根据地区经济的发展水平的差异,与建设财力与事权相匹配体制相背离。税收返还,是财政转移支付的主要形式,在相当长的时间里一直占到中央对地方财政转移支付总额的50%以上,目前仍占到36%。在地区间经济发展差距巨大的条件下,税收返还的真正得益者是经济发达地区,不但不利于缩小地区间财力配置的差距,反而成为扩大差距的消极因素。
转移支付缺乏规范性和透明度,助长“跑部钱进”
财政转移支付制度本身的缺陷,还体现在转移支付资金分配办法不规范,不公开、透明;省以下财政转移支付制度尚不完善,存在形式多样、力度不够、更不规范等问题。专项转移支付,其拨款办法尤其不规范,表现在拨款的依据和标准不规范,立项审批不规范,项目的确定和范围选择不尽合理;缺乏有效监督,在目前地方财力紧张的情况下,部分专项转移支付资金变成了地方政府的“吃饭”钱,被截留、挪用,浪费和低效率的现象相当普遍。目前每年送人大审批的预算草案中,转移支付预算编制过粗,多达239项的专项转移支付,只列出了社保、支农、科技、教育和医疗卫生5个大项,缺乏细分,这使得人大难于审查监督。
地方预算编报的中央转移支付的项目和数额更不完整。据国家审计署对20个省(区、市)的审计,2005年,这些省(区、市)共编报中央转移支付收入3444.27亿元,仅为实际数的44.5%。未编入预算的这部分资金便脱离了人大的审查监督。另外,有的专项资金的分配管理办法至今没有公开。分配的不公开、不透明,助长了“跑部钱进”的不良风气。
均等化作用有限:转移支付制度亟待改革
党的十七大报告强调,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入。要促进区域协调发展,实现中国经济整体腾飞,财政转移支付制度亟待进一步改革和完善,以增强财政均等化功能:
完善转移支付制度的指导思想。财政转移支付要以实现全国各地公共服务水平的均等化为基本目标。应实行一般转移支付为主、专项转移支付为辅的模式。
试行纵向转移与横向转移相结合的模式。我国一直实行单一的纵向转移模式,试行横向转移具有一定的必要性:目前我国东部发达地区已接近一些发达国家的水平,有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展;东部与中西部地区差距过大,单靠中央对地方的纵向转移实现基本公共服务均等化,将会旷日持久,难以实现;东部支援西部已有一定的政治思想基础,只是尚未形成制度;东部支援中西部,有利于加快地区间的协调发展,最终也有利于东部地区经济的发展。
逐步取消税收返还。1994年分税制改革,当时采取税收返还形式,维护地方既得利益,是为了分税制财政体制改革方案的顺利推行,是必要的。但应看到,由于税收返还的数量大,又属于非均等化转移形式,同实现公共服务均等化目标相悖。目前已经具备取消税收返还的条件,当然为了减少阻力,还可以规定一个过渡期(如3—5年)。将其并入一般转移支付形式,将使财政均等化功能大大加强。
科学界定专项转移支付的标准。应当做好以下几件事情:科学界定标准,像义务教育、公共卫生、社会保障和一般性的扶贫等支出都不应列入专项转移支付的范畴;控制规模,专项转移支付只能是次要的、辅助的形式;列入项目要经过科学论证和一定的审批程序;加强对项目的监督检查和绩效评估,防止被截留、挪用,提高其使用效果。
完善财政转移支付的法制化建设。用法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等确定下来,是各国的共同经验,这有利于减少人为因素的干扰和影响,保证转移支付制度的正常运行。目前我国现行的转移支付制还很不完善,缺乏规范性和透明度,带有很大的随意性,急需加强法制化建设。(作者系中国人民大学财政金融学院教授)
我国公共财政的建设,已把公共服务均等化作为一个战略目标提了出来,而这主要是通过财政转移支付来实现的。目前全国人大正在对财政转移支付进行立法,因此,研究如何改革和完善当前我国的转移支付制度,是个重要课题。
中西部与东部,差距咋还这么大
实现基本公共服务均等化是公共财政最根本的任务。财政转移支付制度是分级财政体制的一项重要内容。尽管近年来中央财政通过转移支付加大对中西部地区的支持,但中西部与东部地区之间在经济发展和提供公共服务等方面的差距,不仅没有缩小,反而在继续扩大。这固然与地区间经济发展水平的差异有关,而财政转移支付制度本身的缺陷也是其重要原因。
转移支付制度总体设计存在缺陷,形式过多,结构不合理。我国在1994年分税制财政体制改革的基础上,逐步建立起转移支付制度,形式主要有:税收返还、过渡期转移支付(2002年起改为“一般性转移支付”)、体制补助、结算补助、专项拨款(也称专项转移支付)。
目前,世界上大多数国家都采用两种财政转移支付形式,即均等化的一般性转移支付和专项转移支付,并且以前者为主,后者为辅。而我国的转移支付形式,真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付,其所占比重很小,目前尚不到10%,均等化作用有限。近几年,适应新的情况,又新增了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难“三奖一补”等形式,目前已占到23.5%,尽管具有均等化作用,但都具有专项用途,将其归并到专项转移支付中去可能更为确切。另一方面,专项转移支付比重过大,目前占到30.7%。并且种类庞杂,几乎涉及到了所有的支出项目。
税收返还的设计并不是根据地区经济的发展水平的差异,与建设财力与事权相匹配体制相背离。税收返还,是财政转移支付的主要形式,在相当长的时间里一直占到中央对地方财政转移支付总额的50%以上,目前仍占到36%。在地区间经济发展差距巨大的条件下,税收返还的真正得益者是经济发达地区,不但不利于缩小地区间财力配置的差距,反而成为扩大差距的消极因素。
转移支付缺乏规范性和透明度,助长“跑部钱进”
财政转移支付制度本身的缺陷,还体现在转移支付资金分配办法不规范,不公开、透明;省以下财政转移支付制度尚不完善,存在形式多样、力度不够、更不规范等问题。专项转移支付,其拨款办法尤其不规范,表现在拨款的依据和标准不规范,立项审批不规范,项目的确定和范围选择不尽合理;缺乏有效监督,在目前地方财力紧张的情况下,部分专项转移支付资金变成了地方政府的“吃饭”钱,被截留、挪用,浪费和低效率的现象相当普遍。目前每年送人大审批的预算草案中,转移支付预算编制过粗,多达239项的专项转移支付,只列出了社保、支农、科技、教育和医疗卫生5个大项,缺乏细分,这使得人大难于审查监督。
地方预算编报的中央转移支付的项目和数额更不完整。据国家审计署对20个省(区、市)的审计,2005年,这些省(区、市)共编报中央转移支付收入3444.27亿元,仅为实际数的44.5%。未编入预算的这部分资金便脱离了人大的审查监督。另外,有的专项资金的分配管理办法至今没有公开。分配的不公开、不透明,助长了“跑部钱进”的不良风气。
均等化作用有限:转移支付制度亟待改革
党的十七大报告强调,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入。要促进区域协调发展,实现中国经济整体腾飞,财政转移支付制度亟待进一步改革和完善,以增强财政均等化功能:
完善转移支付制度的指导思想。财政转移支付要以实现全国各地公共服务水平的均等化为基本目标。应实行一般转移支付为主、专项转移支付为辅的模式。
试行纵向转移与横向转移相结合的模式。我国一直实行单一的纵向转移模式,试行横向转移具有一定的必要性:目前我国东部发达地区已接近一些发达国家的水平,有条件、也有义务从财力上支持不发达地区的发展;东部与中西部地区差距过大,单靠中央对地方的纵向转移实现基本公共服务均等化,将会旷日持久,难以实现;东部支援西部已有一定的政治思想基础,只是尚未形成制度;东部支援中西部,有利于加快地区间的协调发展,最终也有利于东部地区经济的发展。
逐步取消税收返还。1994年分税制改革,当时采取税收返还形式,维护地方既得利益,是为了分税制财政体制改革方案的顺利推行,是必要的。但应看到,由于税收返还的数量大,又属于非均等化转移形式,同实现公共服务均等化目标相悖。目前已经具备取消税收返还的条件,当然为了减少阻力,还可以规定一个过渡期(如3—5年)。将其并入一般转移支付形式,将使财政均等化功能大大加强。
科学界定专项转移支付的标准。应当做好以下几件事情:科学界定标准,像义务教育、公共卫生、社会保障和一般性的扶贫等支出都不应列入专项转移支付的范畴;控制规模,专项转移支付只能是次要的、辅助的形式;列入项目要经过科学论证和一定的审批程序;加强对项目的监督检查和绩效评估,防止被截留、挪用,提高其使用效果。
完善财政转移支付的法制化建设。用法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等确定下来,是各国的共同经验,这有利于减少人为因素的干扰和影响,保证转移支付制度的正常运行。目前我国现行的转移支付制还很不完善,缺乏规范性和透明度,带有很大的随意性,急需加强法制化建设。(作者系中国人民大学财政金融学院教授)