论文部分内容阅读
〔摘要〕长期以来，我国的城市社区居民委员会在维护社会稳定、保障经济社会平稳健康发展、密切党和人民群众关系方面发挥了巨大的作用。然而，在改革开放更加深化的今天，居委会却陷入了“不上不下”的尴尬处境，向下贯彻党和政府意志乏力，向上传达社情民意不畅。其根源在于社会改革与转型中居委会角色定位不清、不官不民的地位。破解困局，需要明确居委会地位与职责、民主选举“守土有责”的工作人员、充分运用网络与新媒介手段增加与居民接触的点和面。
〔关键词〕社区居委会；基层自治；社会管理
〔中图分类号〕D669.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2017）02-0118-11
我国城市社区居民委员会（以下简称“居委会”）是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。长期以来，居委会在服务居民群众、搞好城市管理、密切党群干群关系、维护社会稳定等方面发挥了不可替代的重要作用。近年来，随着改革开放的深化，居委会却陷入了“不上不下”的尴尬境地：既要作为政府神经之末梢，贯彻政府意志，又要发挥好群众自治组织的功能，执行民意。在大多数情况下，政府机关的意志和群众的诉求是根本一致的，但是二者不和谐的情况也时有发生，从而导致了居委会“上通下达”作用有所削弱。目前，如何提升居委会的管理能力，存在着两种思路：一是居委会自上而下纯粹以延伸政府功能为主旨；二是自下而上履行居民自治功能，成为居民自治组织载体。〔1〕然而，两种思路蕴含着性质不同的风险，或是引发居委会与政府关系的撕裂，或是导致居委会与群众的脱离。本研究通过对北方某省会城市X的9个社区、3个街办的近100位工作人员，以及包括教师、公务员、医护工作者、家庭妇女、下岗职工、自由职业者的走访调研和400余份问卷调查，探究居委会产生困局的原因，试图寻找解决问题的一些可能的新思路。
一、城市基层自治组织的沿革
1949年中华人民共和国成立后，旧社会的城市基层自治组织——保甲制①被废除，国家需要新的组织将城市居民纳入管理体制之中。城市居民委员会应运而生。1949年10月，中国第一个居民委员会在杭州柳翠井巷诞生。此后，武汉的治安保卫委员会、天津的居民小组、上海的冬防队等基层自治组织相继出现，我国的新型城市基层自治组织初步成型。此时，基层自治组织的主要任务包括传达党和政府的方针、政策和法规，反映居民的意见和建议，“动员与组织群众，发展各种合作社，吸收劳动群众恢复生产，改善生活”，“领导群众进行正当的文化娱乐活动，改革旧社会风尚”，防空、防特、防火、防盗，公益事项等。〔2〕1954年12月31日，在总结天津、武汉等城市组建居民组织并开展居民工作的经验的基础上，中华人民共和国内务部颁布的《城市居民委员会组织条例》規定了城市居民委员会的群众自治性组织的性质，确立了居委会的组织结构，明确了居委会“办理居民公共福利、领导治安保卫、调节居民纠纷以及向上反映居民意见要求、向下动员居民响应政府号召并遵守法律”的主要任务。②自1958年开始，由于整个国家进入纷繁复杂的政治运动，居委会也先后成为人民公社的组成部分和“革命化”的革命居民委员会。1976年文革结束后，居委会进入恢复和发展阶段，国家重新调整了居委会的组织规模、组织结构和管辖范围。
总体看，从建国初到20世纪90年代初，我国城市基层自治组织运作模式以单位制和文化管理运作模式为主导。居委会通常作为单位的附属机构而存在，自主能力不强。单位不仅是人们工作的场所，还是一个集政治整合、政治动员、资源配置、社会保障等众多功能于一体的组织。居委会高度依附于政府、单位，不是与单位重合，就是在辖区内包括了几家大型的单位，其工作经费、保障资源等主要来源于单位。依附于“单位制”，居委会深入中国社会的各个角落，完成了将党和国家的各项政策与方针传达到人民群众当中的任务；同时也将来自基层的呼唤和人民的声音传递给了上级组织，充当了党和人民之间沟通的桥梁。更形象地说，居委会发挥了毛细血管的作用，即“输血”与“回血”：一方面将党的方针政策输入到作为细胞存在的人民群众当中，另一方面也使得人民群众的诉求有了向上反映的回流通道。可以说，正是依靠着基层自治组织强大的“输血”与“回血”作用才使得整个中国社会这个庞大肌体健康正常地运转着。
90年代之后，中国社会发生了极大的变革。随着政府转变职能、企业转变经营方式、非国有经济的迅速发展而出现的“政企分开、政社分开、政事分开”，以及由于旧城改造、“都市村庄”消失、居民收入提高、城乡流动加快等原因，居民原有的邻舍关系及亲友关系被破坏，单位人逐渐演变成社会人、社区人，流动人口也大量进入社区。社区人口总量大大增加，人口结构日趋复杂，再加上大量的社会管理、社会服务、社会保障的功能从政府和单位中剥离进入社区，都使得基层自治组织的重要性进一步凸显。植根于社区，居委会的管辖范围扩大、管理人员增加，成为了实现社会管理与服务职能的载体。
新的历史条件下，尽管管理体制和管理方式都发生了很大的变化，但是国家还是把居委会作为基层社会管理的主渠道，作为国家政权的基石。各种经济组织、社会组织虽然越来越多，但是它们的地位和作用仍旧无法取代居委会。国家离不开居委会，居委会也无法离开国家。结果就是，社区的发展并没有脱离政府主导下的依附型发展运作模式，甚至党政机关赋予了居委会更多的任务。
在党和政府来看，居委会就是街道办事处的具体办事机构，或者说是政府的“腿”。正如马西恒在《中加社区治理模式比较研究——以上海和温哥华为例》中提到的：“街道办事处成了居委会的实际领导机构，而居委会在很大程度上缺乏自主权。街道办事处成为社区管理实质上的唯一主体，而没有充分发挥社会力量的作用。街道办事处的财政拨款是社区服务的重要资源，而且在服务事项上是以街道办事处的指示为主，居民自主提出的服务内容很少。”〔3〕上级机构要求街道办事处完成的任务，街道办分包给辖区内的居委会来完成。正如调研中几位街道办主任所说，居委会所承担的任务比之前有了较大变化，之前以征兵、计生、调解等为主要任务，如今基本上承接了所有政府部门交办的事项，如城市建设改造、人口普查、人口就业、社会保险、政策宣传、医疗救助、生活照料、家政服务、文化建设、治安防控、消防安全、社区矫正、环境卫生、甚至招商引资等。 问题也随之而来。居委会承担的由居民自主的利益诉求而衍生出来的职能没有显著增加，因为来自于政府的任务占据了居委会的主要时间。但是，居委会依法首先应是居民自治组织。实际上，改革开放之后，随着单位制度衰落、市场经济的深化，居民的兴趣点、行为方式、实际需求、价值观发生着快速的变化，对于居委会的服务功能的诉求是在不断增加的。在收回的有效问卷中，社区居民对“认为居委会是否属于政府”和“居委会工作的侧重点”两个问题的答案，体现了当前社区实际工作与居民对其定位存在的偏差。62%的居民认为居委会属于政府，而50%的居民认为居委会工作的侧重点应该放在全力服务社区居民上，如图1、图2所示。
正是由于上级党政机关与群众对居委会的期望不同，居委会在开展工作时往往上下为难，工作的效果也难以令人满意。当被问到“您认为居委会是否尽职尽责完成了您认为应该完成的工作”时，回收的有效问卷中只有9%认为居委会100%完成了本职工作，20%认为完成了工作的75%以上，285位居民选择完成50%-75%和50%以下，也就是说超过71%的受访者认为居委会没有完全发挥自身应有的作用（如图3所示）。
在实际调查走访中，许多居民表示，他们更关注居委会能否真正站在群众的角度多做一些居民关心的事情，而不是一味完成党政机关交办的“差事”；如何能够将群众的声音向上反映，而不只是作为党政机关向下的传声筒；开展一些有时代气息和特点的活动，而不是一些形式上老掉牙、内容上枯燥乏味的、已经开展数十年的固定活动；开展一些与居民互利共赢的工作，而不是一味地要求群众去配合居委会的工作。
二、居委会的困局
居委会现在存在的问题归纳起来就是“输血”流于形式，“回血”难获认同，即传达党和政府的方针政策时难以真正落实到作为“细胞”存在的每一个居民，形式主义严重；在反映人民群众诉求时难以得到群众的响应，因而无法将真正的社情民意向上传达。
导致“输血”流于形式的原因主要有以下几个方面。
第一，居委会角色定位不清。党政机关赋予了居委会繁重的、超出其自身职责的原本属于政府的工作，但是居委会工作人员又没有被定位成政府工作人员。权责不对等导致“输血”底气不足。根据建国以来的《城市居民委员会组织条例》《中华人民共和国宪法》《城市居民委员会组织法》等相关法律规定，政府部门和法律部门对于居委会的定位都是“基层群众性自治组织”，是居民实现自我管理、自我服务和自我教育的基层自治组织，居委会的权力来源应该是下方的基层群众。但是，在实际工作中，居委会很容易被看成是街道办事处的下属组织。居委会承担了大量的基层政府的职责与任务，如法律法规规定的维护社会治安、推动精神文明建设、教育居民遵纪守法，以及法律法規规定之外的招商引资等。不仅如此，社区工作人员和资源的配置也主要来自于党政机关而不是社区居民，因而其权力来源变得模糊不清：社区工作人员的产生方式从理论上来说是由居民依法选举产生的，合法性来源于居民的选举，实际上社区工作人员的工作资金以及劳动报酬来自政府。产生的困境就是社区工作人员在上级相关部门布置一些超出社区本职的工作时难以拒绝，工作负担大大增加。然而，当社区工作人员完成党政机关交办的工作时，一旦碰到有居民质疑社区工作人员到底是不是政府的人，能不能代表党和政府的时候又显得底气不足。
定位的不明确导致居委会往往是“自治”而“难自治”。中国社会发展到今天，基层自治组织的权力越来越小。过去，居委会有一定的决定权，例如可以决定上山下乡的人是否可以回到城市，或者一个人是否可以通过进入辖区内的单位从而成为体制内的人员，因而在群众中可以保持一定的威信，在落实党的方针政策时也比较顺利。今天，居委会单靠“家长式”“命令式”的工作方法来树立威信、传达指示的工作方法已经难以行得通。居委会想要在群众中树立威信就要真正能够服务群众，帮助群众解决最关心的问题。然而，在服务群众、帮助群众解决问题的时候，居委会由于身份的限制很少有决定权，遇事需要向党政机关请示。群众需要的往往居委会自己做不到，因而在群众中威信树立不起来，进而在传达和落实党和政府的方针政策时难以服众。
在调查走访中，许多居委会主任都提到了权力不足的问题。例如，一个居委会主任提到有小区的垃圾收集站年久倒塌，居民反映到居委会之后，居委会只能协调相关政府机构拨款维修，而没有权力指示相关单位前往维修；在资金方面，由于“普遍存在缺乏财务管理自主权。居民委员会的财务由街道办事处会计站进行管理，实行严格的审批制度”〔4〕，没有相应的资金雇佣施工队进行修缮。居委会在解决一个小问题都颇费周折，在无形中让群众对于它的能力和权威产生了怀疑。久而久之，在传达党和政府的方针政策时，居民就认为居委会形同虚设。
不仅如此，许多上级部门或者办事机构还会将自身无暇解决的问题下放，让居委会成了“废品处理站”。例如，法院在办理丢失结婚证的离婚案件时要求居委会出具婚姻证明、火葬场在办理火化事宜时要求被火化者的子女到居委会办理亲子关系证明等，其中大量问题都超出了居委会的职权范围，无法一一解决。当这些问题关系到群众急迫的自身利益时，难免让不了解居委会权责的群众将心头疑虑和不满发泄在社区工作人员身上，认为他们没有能力或者不愿意为居民服务。久而久之，居民对居委会的信任感就会不断下降。在参与调查的居民当中，在被问到“不与居委会接触的原因”时，约55%的受访者选择了“不知道自己的事情是否归居委会管”，约24%的受访者选择了居委会解决问题的能力不够，如表1。
权责不明还带来了另一个被人们常常忽略的问题，即居委会的职能被“越顶”，居民对居委会的依赖感在被稀释。在网络化形势下，各职能部门都在完善自身的服务能力，传统基层自治组织承担的责任被一些机构、组织、管理方式取代，最典型的就是非政府组织的出现。它们在福利、文体等诸多方面做了传统上由居委会完成的工作。此外，公安局在110报警电话的基础上还增加了微信报警、短信报警等新的手段，政府也开通了12319服务热线；各种盈利性质的网站，例如百合网、58同城也可以帮助居民完成许多生活中遇到的问题。这些不同性质、不同类型的组织和机构的出现，淡化了人们在社区中的存在感和对居委会的依赖感。在这样的情况之下，居民更倾向于直接与职能部门或者非政府组织联系。可以说，相比于90年代甚至更早的时代，当前居民无法被绑定在社区，能很方便地与许多职能机构产生交集，因而不再像以前那样依赖居委会。 第二，社区工作人员待遇低，挫伤了他们的工作积极性，也使得居委会难以招募到“人才”。近年来，X市的社区工作人员的待遇不断提高，收入由改制前的每月130元上涨到了每月1600元至1800元左右。但是，社区工作人员普遍认为，他们的劳动强度和工作内容与政府工作人员类似，收入却比政府基层工作人员低很多。更值得注意的是，社区工作人员没有专门的劳务合同，他们的收入并不称之为工资，而是“生活补贴”，因而X市虽然为他们缴纳了“五险”，但是许多保险兑现起来难度很大。
待遇低帶来两方面的问题。首先，社区工作人员的工作积极性受挫。在调查走访中，社区工作人员均表示，如此低下的待遇不足以支撑他们完成繁重的日常工作，尤其是与街道办“传传文件把活扔给底下”的干部相比，他们干得多拿得少，心里不平衡。社区工作人员在落实街办布置的任务时积极性不是很高，工作流于形式的现象就容易理解了。其次，居委会难以招募到优秀的人才投身于社区工作。X市一直倡导吸引优秀人才到社区工作，也有本科生、研究生报名参与“政府购买基层服务岗位”的服务期三年的岗位，但是由于待遇不高，且对这类岗位服务满三年之后的后续出路没有明确规定，社区工作难以吸引真正的人才。更为严峻的是，居委会在某种程度上成了政府解决就业问题，安置无业人员的安置所。由于国有企业改制等历史原因，相当一部分40至50岁工人失业在家，这些人有一个统一的称呼叫做“四零五零人员”。政府为了解决“四零五零人员”的生活问题，将其中一部分人安置在了居委会，即“政府购买公益性岗位”。通常居委会由18到20人组成，其中“四零五零人员”有4到5名，占到全部社区工作人员的20%-25%。其中，某些人的教育水平、岗位胜任力有所局限从而影响居委会职能的正常发挥。
不但“输血”停留在传而不达，居委会在“回血”时也很难将真正的社情民意传达给党政机关，具体原因如下。
第一，居委会想要得到来自基层真实的声音，就必须深入到群众中间。当前，工作内容过度行政化、办公方式的电子化、办公场所的固定化制约了社区工作人员与群众的来往。随着经济的迅速发展，政府用于改善居委会办公条件的经费大幅上涨。目前，X市已经实现了居委会电脑、电视、电话百分之百覆盖，初步实现了电脑化办公；办公场所和办公条件也大幅改善，居委会有了固定的办公用房，办公用房平均面积超过200平方米。居委会办公条件的提高大大提升了工作的效率。但是，对于居委会来说，电子化的办公方式以及固定化的办公场所是一把双刃剑，客观上造成了居委会与群众之间接触程度的降低。“之前电脑办公没有这么普及的时候，我们想要了解居民的基本信息和变化情况都得入户，现在电脑上面一点就啥都有，也就没人愿意出去了。”X市Y区一位社区工作人员如是说。一位刚刚从社区工作岗位退休不久的人也说到：“过去我们办公地方小，环境也不好，还不如在各个小区里转转，跟居民们聊聊天。现在夏天有空调，冬天有暖气，谁愿意出去呢？”与此相应的就是居民对于居委会的感知程度降低。在被采访对象中，有很多人甚至不清楚自己属于哪一个社区、居委会在哪里。当被问到“每年与居委会接触次数”时，有效问卷中，88%的受访者每年与居委会的接触不超过5次（含0次），其中的77%的人每年与居委会接触的次数在0—3次，如图4所示。如此之低的比例也难怪居民对于居委会没有认同感、不愿意通过居委会向上级部门反映情况。
第二，居委会人员录用上，片面追求社区工作人员“年轻化”和产生方式“民主化”，导致许多熟悉社区情况的年龄较大的社区工作人员、本土本地的社区工作人员被机械地“切割”出去。为了推进社区工作人员年轻化，X市对于年龄超过50岁的社区工作人员采取了“一刀切”的办法，让他们全部离开社区岗位。同时，社区的党支部书记兼居委会主任产生方式的民主化也被提上日程。2010年起，居委会工作人员，即居委会主任一名、居委会副主任一名、居委会委员一至两名的候选人公开透明竞选。按照一位街道办事处主任所说，现在社区工作人员的选举基本不设置过多的门槛，只要拥护共产党，没有恶习，年龄在35岁以下，拥有大专以上学历，本市户口都可以参加选举。这些措施促进了社区工作人员年轻化、知识化，产生方式的透明化、公开化、民主化，却带来了一些负面的影响。对于50岁以上干部的“一刀切”忽略了社区工作很大程度上是依赖人与人之间沟通与交流的实质。年龄大的社区工作人员虽然在电脑操作等方面不如年轻人，但是他们几十年的人生阅历积累了大量与人交往的经验，在调解纠纷、为居民做工作时候有着自己的一套方法。可以说，这部分人所掌握的工作技能和工作经验更加贴合社区工作本来的任务。此外，公开透明的选举由于没有地域的限制，很大程度上改变了建国以来居委会工作人员从本地人中选出的惯例。2010年之前，社区居委会工作人员都是从社区居民中选出，对社区的情况了解清楚，与居民相处时间长、感情深。居民对他们已经产生了信任感与认同感，因而愿意与他们交心。现在的社区工作人员一些是通过自由竞选产生，还有大量是局委办直接委派来的，与居民的熟识程度以及对于社区情况的了解上远不及本地土生土长的工作人员。就像一位街道办事处主任在访谈中提到过的，“不够了解社区情况，必然与群众贴不住”。有时，不仅居民对于社区工作人员没有认同感，社区工作人员对于群众的认同感也不强。据了解，在X市的“政府购买公益性岗位”中，人社局管退休协管员、环卫局管卫生监督员、安监办管安全协管员、民政局管综合服务员更愿意听给自己发工资的主管局委办的话，更愿意为作为自己直接上司的各个局委办办事，而不会更多地接触居民，为居民主动排忧解难。
第三，繁重的行政工作与党务工作导致社区工作人员不堪重负，与群众接触的时间大幅减少。街道办事处与居委会应该是指导与被指导的关系，街道办事处指导社区完成居民自治，使得居委会成为居民自我教育、自我服务的基层自治组织。“街道办事处作为区政府派出机构，具有明显的行政科层制的特征，而居委会作为街道办事处的工作基础，在法律上是一种自治性群众组织”。〔5〕但是，近些年来居委会承担了远远超出其负载能力的职能，成为了给街道办事处跑腿办事的机构，街办“指导”变成了街办“领导”。就像一位居委会书记兼主任提到的，市里一年有80项以上的工作要求居委会来完成，甚至有些工作一旦完成不好又要“一票否决”。在居委会承担的各项任务中，很多项都有着繁杂的文案工作，例如医疗卫生进社区、消防安全进社区等“进社区”活动都要求将居民的情况进行登记。同时，由于社区设有党组织，但是没有为党组织配备足够的专门人员，社区干部经常身兼“党口”和行政两项工作，党建工作要求社区工作人员将方案、记录、通知、信息、照片全部形成文字性材料以备检查。繁文累牍的工作造成的结果就是“什么都要做，什么都做不好”，还牵扯了社区工作人员大量的精力和时间，使社区工作人员无暇深入到群众当中。按照X市社区的标准编制情况，社区工作人员约20名，要完成市里下达的任务已经非常困难，而要保证X市规定的社区工作人员每天入户不得低于1.5小时的任务就难上加难了。近年来，虽然不断有“准入制度”“社区减负”之类的规定，但大多停留在通知和口号上。过度“行政化”的结果就是社区工作人员与群众接触程度的下降，以及随之而来的群众对居委会认同程度的下降。缺少了群众认同的居委会难以发挥好“回血”作用，了解群众所思所想并反映给上级政府也就成了一句空话。在被问及“居委会未来改善工作的途径”时，408名受访者中有276人次选择了“加大与居民的接触力度”，占到了绝对多数，体现了群众对于社区工作人员更加深入基层的迫切要求，如表2所示。
四、出路何在
X市居委会面临的“输血”传而不达，“回血”缺乏认同的问题，如果缺乏足够的重视，居委会这个“毛细血管”无法顺畅地发挥自身“输血”和“回血”的作用，就有可能导致作为“细胞”存在的基层一片一片“病变”。
通过调查研究發现，想要消除居委会在工作中时而出现的不上不下、夹在政府和人民群众之间两头不讨好的不和谐现象，虽然可以通过工作方式方法上的改进，如充分运用网络与新媒体手段，增加与群众接触的点和面，提升工作效率，让社区工作人员有更多时间与居民打交道，①但是从根本上来说是要寻求居委会“管理”与“自治”职能的最佳结合点。
第一，为了解决居委会在传达和落实党和政府的政策时不至于底气不足的困境，党政机关应该进一步将权力下放给居委会，需要给它一个“准政府”的身份。目前，居委会扮演的主要职能是政府的下属和延伸机构。然而，由于社区工作人员相比于公务员缺少相应的上升渠道，即使努力工作十几年，最好的结果也仅仅是以社区的党支部书记或者居委会主任的身份退休，永远无法进入体制内；缺少收入的定期增长机制，只能随着城市最低工资标准缓慢的提升；没有与自身付出相匹配的尊重，身份永远都是“其他”，在居民中权威性不足。
在未来的工作中，政府在地位方面，要明确社区工作人员的身份，让社区工作人员更“有尊严地工作”。多位社区工作人员在访谈中都说：“如果将我们定位成政府的一部分给我们下派各种各样的政府工作，那就应该给我们相应的编制，哪怕给一个可以转为事业编制的盼头也行。如果将我们定位成居民自治组织，那就不要将各种各样不属于社区的活交给我们来做，让我们在专心为社区居民服务的过程中建立属于我们自己的威望。”政府相关部门应该考虑破除目前对于社区工作人员身份定位的制约，在社区服务时间长、完成任务到位、群众中口碑好的社区工作人员可以在地位和编制方面尝试突破，既鼓舞被奖励的社区工作人员，又可以造成榜样和示范效应，激励其他社区工作人员努力工作，在本职工作上长期坚守。只有能够从工作中获得尊严、因为工作而受到他人的尊重，社区工作人员才能更加将社区工作当成自己可以为之奉献的事业，而不仅仅是一份拿人钱财替人做事的工作。
在经济方面，应该正视社区工作人员已经成为全职工作人员的现实，为社区工作人员发放与自身工作任务量相匹配的工资而不是所谓的“补贴”，与社区工作人员签订正式的劳动合同，明确社区工作人员也是全职工作的人员。在调查了解中，几乎所有被采访的社区工作人员都对于自身待遇有所不满，认为相比于自己在工作中的付出，得到的收入报酬过低。在调查中可以发现，X市应届大学毕业生起薪为每月2600元，硕士研究生平均月工资3500元；刚工作的公务员每月2900元，入职五年之后基本达到4200元每月。相形之下，干活不轻、付出不少、压力不小的大部分社区工作人员只有X市规定的最低工资标准划定的1600元左右的收入，确实难以让社区工作人员感到平衡。当问到收入预期是多少，或者多少钱就可以让自己愿意为这份工作奉献更长的时间时，社区工作人员不约而同地认为达到普通公务员的收入或者略低。
同时，相关部门还应该充分认识到社区工作量与社区工作人员数量、工作资金严重的不成比例，破除“社区每天没事干，现有的经费就已经够用了”“社区工作人员每天就是看报聊天”的思想，增加居委会的可支配费用和人员配置以适应繁重的政府下派任务。
第二，为了避免居委会“只向上看”的情况，需要在社区工作人员的产生和考核过程中真正突出“民意”，让社区工作人员真正做到“守土有责”。建国以来，中国在基层自治组织工作人员方面长期选用土生土长的干部。由于本地产生的、“守土有责”的干部熟悉情况、与居民关系和谐，在工作中产生了良好的社会效果。当前，社区工作要获得群众的认同，就要更多考虑由居民民主选举自己认同的人。要避免选举流于形式，不能将社区选举换届信息贴公告了事，要切实采取措施让更多居民参与到选举中来。在民主选举过程中要体现人民意志，充分发扬居民民主选举，真正做到让居民选举为自己服务的社区工作人员，而不是“用脚投票”，避免大部分社区工作人员仍然是局委办下派的、更愿意“走上层路线”的人的情况。如果“选举”的社区工作人员仍然是眼睛只往上看，不是真正代表居民自己的利益，居民参与基层自治的热情就会很快消退，基层民主也就有名无实了。只有充分发扬了居民民主，才能让居民从心底对社区产生认同，才能愿意跟社区吐露心里话，才能让社区真正完成“回血”的任务。在有效问卷中，约90%的受访者都不清楚居委会工作人员是如何选举产生的，这对于居委会在群众中的被认同程度有比较大的影响， 如图5所示。
在民主选举的同时，还要考虑到居委会工作人员本土化的重要性。人们至今仍然口耳相传的“居委会大妈”，或者是单位中退休的渴望发挥余热的老干部大多都是从本地产生的，即使偶尔有年轻人也都是从小在社区中长大的。由于长时间相处，传统的社区工作人员与居民之间互相熟识的程度、信任程度和交流的方便程度都大大高于现有的从社区之外调派的工作人员。另外，正如一位社区的党支部书记在谈话中所强调的“守土有责”颇有道理。在本社区成长起来的工作人员对于自己朝夕生活的社区具有天然的奉献精神，更有助于居委会主动地为居民服务，为群众排忧解难，从而也会增加居民对于居委会的认同。
在社区工作人员的考核机制上应更突出“民意”，探索政府考评、社区工作人员自评和民意测评相结合的考核机制。一个好的考核机制不但有利于使社区工作人员保持全心全意为人民服务的态度，又可以督促社区工作人员保质保量贯彻落实其他各项工作。现有的考核机制主要集中于两个方面。一是对于工作基本要求的考核，例如不迟到早退、不旷工怠工；二是对于落实政府工作方面的考核，例如计划生育工作的统计、整治乱搭乱建、社会维稳工作等。考核方式往往过于形式化，主要由上级主导，只注重考察居委会工作人员是否完成了向下传达的工作，对于与群众接触的程度以及所办的“惠民”事项是否是人民群众真正的诉求则考虑不多。在未来的考核中，应在政府街办进行考核的同时，引入群众对于居委会工作及居委会工作人员的评比机制。例如，在每一个居委会工作人员的任期中由居民对他的工作从日常工作态度、日常工作成效、对于居民反映事项反馈的速度和解决问题的成果等方面进行评分。对得分成绩低的居委会工作人员要进行谈话、警告、不许参加后续选举等各项举措；对居民打分高的则要进行表彰、资金奖励。 在此基础上，甚至可以将社区作为新形式的基层政权民主的实验点，探索中国共产党领导下的人民当家作主的新形式，尝试党管干部和人民选举干部相结合的新路径，选任党信得过、人民信赖的社区工作人员。
五、结语
随着中国经济社会的迅速发展、单位制的迅速衰退、人们的兴趣点和价值观随着时代迅速变化，传统的社区已经难以满足党委政府和人民群众的双重要求。可以说，社区问题的出现以及对于改革的迫切需求不是由于社区工作人员的不作为或是政府的越位或缺位，而是居委会职能和角色处于转型过程中所要面对的必然产物。当然，党和政府不应该忽略这些问题，毕竟这样的问题关乎党的执政根基。解决居委会面临的困局，首先需要政策的支持。当前，虽然居委会已经开始做出调整，改变自身定位、转变自身职能以适应时代和环境的变化，但是由于调整尚未完成，以及来自政治体制等客观条件限制，仍然难以完成自己被赋予的“输血”与“回血”两大任务。在未来发展过程中，国家想要破解居委会“输血”传而不达，“回血”缺乏认同的问题，就要从政策层面对于居委会的职能和责任有更加清晰明确的定位，帮助基层自治组织尽快走出转型的过程，例如帮助社区工作人员获得更高的收入水平、给社区工作人员与自身工作量相适应的“有尊严”的地位；对居委会的人员任用给出更加明确的产生方式，帮助居委会真正民主的产生“守土有责”的工作人员；对于居委会对于网络和新媒介的使用进行更加具体的指导和帮助，帮助居委会更好地适应网络化的新形势，用新型方式服务居民，等等。从改革过程中走出来的居委会将会更有利于发挥“输血”与“回血”两大职能，将作为细胞存在的居民紧密团结在党和政府的周围，把党和政府的方针政策流畅的传达给基层居民，同时将来自基层的声音真实、准确的反映给党委政府，为党委政府和人民的互利互惠、經济社会的稳定发展、人民生活水平的稳步提高贡献属于自己的力量。
〔参考文献〕
〔1〕秦风.居委会新世纪工作理路——从权力化向权利化回归〔J〕.探索与争鸣，2001，（4）.
〔2〕祝广庆.居委会职能的历史演变研究〔D〕.中国政法大学，2008.7.
〔3〕马西恒，鲍勃·谢比勃.中加社区治理模式比较研究——以上海和温哥华为例〔M〕.上海人民出版社，2006.33.
〔4〕雷雨若.论城市街道办事处与居委会的关系现状与发展趋势——以广东汕头市东方街道办事处与其居委会关系的调查为个案〔J〕.汕头大学学报，2006，（22）.
〔5〕张苏辉.居委会行政化的社会学微观视角——居委会行政化的社会学微观视角〔J〕.求索，2006，（5）.
【责任编辑：刘彦武】
〔关键词〕社区居委会；基层自治；社会管理
〔中图分类号〕D669.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2017）02-0118-11
我国城市社区居民委员会（以下简称“居委会”）是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。长期以来，居委会在服务居民群众、搞好城市管理、密切党群干群关系、维护社会稳定等方面发挥了不可替代的重要作用。近年来，随着改革开放的深化，居委会却陷入了“不上不下”的尴尬境地：既要作为政府神经之末梢，贯彻政府意志，又要发挥好群众自治组织的功能，执行民意。在大多数情况下，政府机关的意志和群众的诉求是根本一致的，但是二者不和谐的情况也时有发生，从而导致了居委会“上通下达”作用有所削弱。目前，如何提升居委会的管理能力，存在着两种思路：一是居委会自上而下纯粹以延伸政府功能为主旨；二是自下而上履行居民自治功能，成为居民自治组织载体。〔1〕然而，两种思路蕴含着性质不同的风险，或是引发居委会与政府关系的撕裂，或是导致居委会与群众的脱离。本研究通过对北方某省会城市X的9个社区、3个街办的近100位工作人员，以及包括教师、公务员、医护工作者、家庭妇女、下岗职工、自由职业者的走访调研和400余份问卷调查，探究居委会产生困局的原因，试图寻找解决问题的一些可能的新思路。
一、城市基层自治组织的沿革
1949年中华人民共和国成立后，旧社会的城市基层自治组织——保甲制①被废除，国家需要新的组织将城市居民纳入管理体制之中。城市居民委员会应运而生。1949年10月，中国第一个居民委员会在杭州柳翠井巷诞生。此后，武汉的治安保卫委员会、天津的居民小组、上海的冬防队等基层自治组织相继出现，我国的新型城市基层自治组织初步成型。此时，基层自治组织的主要任务包括传达党和政府的方针、政策和法规，反映居民的意见和建议，“动员与组织群众，发展各种合作社，吸收劳动群众恢复生产，改善生活”，“领导群众进行正当的文化娱乐活动，改革旧社会风尚”，防空、防特、防火、防盗，公益事项等。〔2〕1954年12月31日，在总结天津、武汉等城市组建居民组织并开展居民工作的经验的基础上，中华人民共和国内务部颁布的《城市居民委员会组织条例》規定了城市居民委员会的群众自治性组织的性质，确立了居委会的组织结构，明确了居委会“办理居民公共福利、领导治安保卫、调节居民纠纷以及向上反映居民意见要求、向下动员居民响应政府号召并遵守法律”的主要任务。②自1958年开始，由于整个国家进入纷繁复杂的政治运动，居委会也先后成为人民公社的组成部分和“革命化”的革命居民委员会。1976年文革结束后，居委会进入恢复和发展阶段，国家重新调整了居委会的组织规模、组织结构和管辖范围。
总体看，从建国初到20世纪90年代初，我国城市基层自治组织运作模式以单位制和文化管理运作模式为主导。居委会通常作为单位的附属机构而存在，自主能力不强。单位不仅是人们工作的场所，还是一个集政治整合、政治动员、资源配置、社会保障等众多功能于一体的组织。居委会高度依附于政府、单位，不是与单位重合，就是在辖区内包括了几家大型的单位，其工作经费、保障资源等主要来源于单位。依附于“单位制”，居委会深入中国社会的各个角落，完成了将党和国家的各项政策与方针传达到人民群众当中的任务；同时也将来自基层的呼唤和人民的声音传递给了上级组织，充当了党和人民之间沟通的桥梁。更形象地说，居委会发挥了毛细血管的作用，即“输血”与“回血”：一方面将党的方针政策输入到作为细胞存在的人民群众当中，另一方面也使得人民群众的诉求有了向上反映的回流通道。可以说，正是依靠着基层自治组织强大的“输血”与“回血”作用才使得整个中国社会这个庞大肌体健康正常地运转着。
90年代之后，中国社会发生了极大的变革。随着政府转变职能、企业转变经营方式、非国有经济的迅速发展而出现的“政企分开、政社分开、政事分开”，以及由于旧城改造、“都市村庄”消失、居民收入提高、城乡流动加快等原因，居民原有的邻舍关系及亲友关系被破坏，单位人逐渐演变成社会人、社区人，流动人口也大量进入社区。社区人口总量大大增加，人口结构日趋复杂，再加上大量的社会管理、社会服务、社会保障的功能从政府和单位中剥离进入社区，都使得基层自治组织的重要性进一步凸显。植根于社区，居委会的管辖范围扩大、管理人员增加，成为了实现社会管理与服务职能的载体。
新的历史条件下，尽管管理体制和管理方式都发生了很大的变化，但是国家还是把居委会作为基层社会管理的主渠道，作为国家政权的基石。各种经济组织、社会组织虽然越来越多，但是它们的地位和作用仍旧无法取代居委会。国家离不开居委会，居委会也无法离开国家。结果就是，社区的发展并没有脱离政府主导下的依附型发展运作模式，甚至党政机关赋予了居委会更多的任务。
在党和政府来看，居委会就是街道办事处的具体办事机构，或者说是政府的“腿”。正如马西恒在《中加社区治理模式比较研究——以上海和温哥华为例》中提到的：“街道办事处成了居委会的实际领导机构，而居委会在很大程度上缺乏自主权。街道办事处成为社区管理实质上的唯一主体，而没有充分发挥社会力量的作用。街道办事处的财政拨款是社区服务的重要资源，而且在服务事项上是以街道办事处的指示为主，居民自主提出的服务内容很少。”〔3〕上级机构要求街道办事处完成的任务，街道办分包给辖区内的居委会来完成。正如调研中几位街道办主任所说，居委会所承担的任务比之前有了较大变化，之前以征兵、计生、调解等为主要任务，如今基本上承接了所有政府部门交办的事项，如城市建设改造、人口普查、人口就业、社会保险、政策宣传、医疗救助、生活照料、家政服务、文化建设、治安防控、消防安全、社区矫正、环境卫生、甚至招商引资等。 问题也随之而来。居委会承担的由居民自主的利益诉求而衍生出来的职能没有显著增加，因为来自于政府的任务占据了居委会的主要时间。但是，居委会依法首先应是居民自治组织。实际上，改革开放之后，随着单位制度衰落、市场经济的深化，居民的兴趣点、行为方式、实际需求、价值观发生着快速的变化，对于居委会的服务功能的诉求是在不断增加的。在收回的有效问卷中，社区居民对“认为居委会是否属于政府”和“居委会工作的侧重点”两个问题的答案，体现了当前社区实际工作与居民对其定位存在的偏差。62%的居民认为居委会属于政府，而50%的居民认为居委会工作的侧重点应该放在全力服务社区居民上，如图1、图2所示。
正是由于上级党政机关与群众对居委会的期望不同，居委会在开展工作时往往上下为难，工作的效果也难以令人满意。当被问到“您认为居委会是否尽职尽责完成了您认为应该完成的工作”时，回收的有效问卷中只有9%认为居委会100%完成了本职工作，20%认为完成了工作的75%以上，285位居民选择完成50%-75%和50%以下，也就是说超过71%的受访者认为居委会没有完全发挥自身应有的作用（如图3所示）。
在实际调查走访中，许多居民表示，他们更关注居委会能否真正站在群众的角度多做一些居民关心的事情，而不是一味完成党政机关交办的“差事”；如何能够将群众的声音向上反映，而不只是作为党政机关向下的传声筒；开展一些有时代气息和特点的活动，而不是一些形式上老掉牙、内容上枯燥乏味的、已经开展数十年的固定活动；开展一些与居民互利共赢的工作，而不是一味地要求群众去配合居委会的工作。
二、居委会的困局
居委会现在存在的问题归纳起来就是“输血”流于形式，“回血”难获认同，即传达党和政府的方针政策时难以真正落实到作为“细胞”存在的每一个居民，形式主义严重；在反映人民群众诉求时难以得到群众的响应，因而无法将真正的社情民意向上传达。
导致“输血”流于形式的原因主要有以下几个方面。
第一，居委会角色定位不清。党政机关赋予了居委会繁重的、超出其自身职责的原本属于政府的工作，但是居委会工作人员又没有被定位成政府工作人员。权责不对等导致“输血”底气不足。根据建国以来的《城市居民委员会组织条例》《中华人民共和国宪法》《城市居民委员会组织法》等相关法律规定，政府部门和法律部门对于居委会的定位都是“基层群众性自治组织”，是居民实现自我管理、自我服务和自我教育的基层自治组织，居委会的权力来源应该是下方的基层群众。但是，在实际工作中，居委会很容易被看成是街道办事处的下属组织。居委会承担了大量的基层政府的职责与任务，如法律法规规定的维护社会治安、推动精神文明建设、教育居民遵纪守法，以及法律法規规定之外的招商引资等。不仅如此，社区工作人员和资源的配置也主要来自于党政机关而不是社区居民，因而其权力来源变得模糊不清：社区工作人员的产生方式从理论上来说是由居民依法选举产生的，合法性来源于居民的选举，实际上社区工作人员的工作资金以及劳动报酬来自政府。产生的困境就是社区工作人员在上级相关部门布置一些超出社区本职的工作时难以拒绝，工作负担大大增加。然而，当社区工作人员完成党政机关交办的工作时，一旦碰到有居民质疑社区工作人员到底是不是政府的人，能不能代表党和政府的时候又显得底气不足。
定位的不明确导致居委会往往是“自治”而“难自治”。中国社会发展到今天，基层自治组织的权力越来越小。过去，居委会有一定的决定权，例如可以决定上山下乡的人是否可以回到城市，或者一个人是否可以通过进入辖区内的单位从而成为体制内的人员，因而在群众中可以保持一定的威信，在落实党的方针政策时也比较顺利。今天，居委会单靠“家长式”“命令式”的工作方法来树立威信、传达指示的工作方法已经难以行得通。居委会想要在群众中树立威信就要真正能够服务群众，帮助群众解决最关心的问题。然而，在服务群众、帮助群众解决问题的时候，居委会由于身份的限制很少有决定权，遇事需要向党政机关请示。群众需要的往往居委会自己做不到，因而在群众中威信树立不起来，进而在传达和落实党和政府的方针政策时难以服众。
在调查走访中，许多居委会主任都提到了权力不足的问题。例如，一个居委会主任提到有小区的垃圾收集站年久倒塌，居民反映到居委会之后，居委会只能协调相关政府机构拨款维修，而没有权力指示相关单位前往维修；在资金方面，由于“普遍存在缺乏财务管理自主权。居民委员会的财务由街道办事处会计站进行管理，实行严格的审批制度”〔4〕，没有相应的资金雇佣施工队进行修缮。居委会在解决一个小问题都颇费周折，在无形中让群众对于它的能力和权威产生了怀疑。久而久之，在传达党和政府的方针政策时，居民就认为居委会形同虚设。
不仅如此，许多上级部门或者办事机构还会将自身无暇解决的问题下放，让居委会成了“废品处理站”。例如，法院在办理丢失结婚证的离婚案件时要求居委会出具婚姻证明、火葬场在办理火化事宜时要求被火化者的子女到居委会办理亲子关系证明等，其中大量问题都超出了居委会的职权范围，无法一一解决。当这些问题关系到群众急迫的自身利益时，难免让不了解居委会权责的群众将心头疑虑和不满发泄在社区工作人员身上，认为他们没有能力或者不愿意为居民服务。久而久之，居民对居委会的信任感就会不断下降。在参与调查的居民当中，在被问到“不与居委会接触的原因”时，约55%的受访者选择了“不知道自己的事情是否归居委会管”，约24%的受访者选择了居委会解决问题的能力不够，如表1。
权责不明还带来了另一个被人们常常忽略的问题，即居委会的职能被“越顶”，居民对居委会的依赖感在被稀释。在网络化形势下，各职能部门都在完善自身的服务能力，传统基层自治组织承担的责任被一些机构、组织、管理方式取代，最典型的就是非政府组织的出现。它们在福利、文体等诸多方面做了传统上由居委会完成的工作。此外，公安局在110报警电话的基础上还增加了微信报警、短信报警等新的手段，政府也开通了12319服务热线；各种盈利性质的网站，例如百合网、58同城也可以帮助居民完成许多生活中遇到的问题。这些不同性质、不同类型的组织和机构的出现，淡化了人们在社区中的存在感和对居委会的依赖感。在这样的情况之下，居民更倾向于直接与职能部门或者非政府组织联系。可以说，相比于90年代甚至更早的时代，当前居民无法被绑定在社区，能很方便地与许多职能机构产生交集，因而不再像以前那样依赖居委会。 第二，社区工作人员待遇低，挫伤了他们的工作积极性，也使得居委会难以招募到“人才”。近年来，X市的社区工作人员的待遇不断提高，收入由改制前的每月130元上涨到了每月1600元至1800元左右。但是，社区工作人员普遍认为，他们的劳动强度和工作内容与政府工作人员类似，收入却比政府基层工作人员低很多。更值得注意的是，社区工作人员没有专门的劳务合同，他们的收入并不称之为工资，而是“生活补贴”，因而X市虽然为他们缴纳了“五险”，但是许多保险兑现起来难度很大。
待遇低帶来两方面的问题。首先，社区工作人员的工作积极性受挫。在调查走访中，社区工作人员均表示，如此低下的待遇不足以支撑他们完成繁重的日常工作，尤其是与街道办“传传文件把活扔给底下”的干部相比，他们干得多拿得少，心里不平衡。社区工作人员在落实街办布置的任务时积极性不是很高，工作流于形式的现象就容易理解了。其次，居委会难以招募到优秀的人才投身于社区工作。X市一直倡导吸引优秀人才到社区工作，也有本科生、研究生报名参与“政府购买基层服务岗位”的服务期三年的岗位，但是由于待遇不高，且对这类岗位服务满三年之后的后续出路没有明确规定，社区工作难以吸引真正的人才。更为严峻的是，居委会在某种程度上成了政府解决就业问题，安置无业人员的安置所。由于国有企业改制等历史原因，相当一部分40至50岁工人失业在家，这些人有一个统一的称呼叫做“四零五零人员”。政府为了解决“四零五零人员”的生活问题，将其中一部分人安置在了居委会，即“政府购买公益性岗位”。通常居委会由18到20人组成，其中“四零五零人员”有4到5名，占到全部社区工作人员的20%-25%。其中，某些人的教育水平、岗位胜任力有所局限从而影响居委会职能的正常发挥。
不但“输血”停留在传而不达，居委会在“回血”时也很难将真正的社情民意传达给党政机关，具体原因如下。
第一，居委会想要得到来自基层真实的声音，就必须深入到群众中间。当前，工作内容过度行政化、办公方式的电子化、办公场所的固定化制约了社区工作人员与群众的来往。随着经济的迅速发展，政府用于改善居委会办公条件的经费大幅上涨。目前，X市已经实现了居委会电脑、电视、电话百分之百覆盖，初步实现了电脑化办公；办公场所和办公条件也大幅改善，居委会有了固定的办公用房，办公用房平均面积超过200平方米。居委会办公条件的提高大大提升了工作的效率。但是，对于居委会来说，电子化的办公方式以及固定化的办公场所是一把双刃剑，客观上造成了居委会与群众之间接触程度的降低。“之前电脑办公没有这么普及的时候，我们想要了解居民的基本信息和变化情况都得入户，现在电脑上面一点就啥都有，也就没人愿意出去了。”X市Y区一位社区工作人员如是说。一位刚刚从社区工作岗位退休不久的人也说到：“过去我们办公地方小，环境也不好，还不如在各个小区里转转，跟居民们聊聊天。现在夏天有空调，冬天有暖气，谁愿意出去呢？”与此相应的就是居民对于居委会的感知程度降低。在被采访对象中，有很多人甚至不清楚自己属于哪一个社区、居委会在哪里。当被问到“每年与居委会接触次数”时，有效问卷中，88%的受访者每年与居委会的接触不超过5次（含0次），其中的77%的人每年与居委会接触的次数在0—3次，如图4所示。如此之低的比例也难怪居民对于居委会没有认同感、不愿意通过居委会向上级部门反映情况。
第二，居委会人员录用上，片面追求社区工作人员“年轻化”和产生方式“民主化”，导致许多熟悉社区情况的年龄较大的社区工作人员、本土本地的社区工作人员被机械地“切割”出去。为了推进社区工作人员年轻化，X市对于年龄超过50岁的社区工作人员采取了“一刀切”的办法，让他们全部离开社区岗位。同时，社区的党支部书记兼居委会主任产生方式的民主化也被提上日程。2010年起，居委会工作人员，即居委会主任一名、居委会副主任一名、居委会委员一至两名的候选人公开透明竞选。按照一位街道办事处主任所说，现在社区工作人员的选举基本不设置过多的门槛，只要拥护共产党，没有恶习，年龄在35岁以下，拥有大专以上学历，本市户口都可以参加选举。这些措施促进了社区工作人员年轻化、知识化，产生方式的透明化、公开化、民主化，却带来了一些负面的影响。对于50岁以上干部的“一刀切”忽略了社区工作很大程度上是依赖人与人之间沟通与交流的实质。年龄大的社区工作人员虽然在电脑操作等方面不如年轻人，但是他们几十年的人生阅历积累了大量与人交往的经验，在调解纠纷、为居民做工作时候有着自己的一套方法。可以说，这部分人所掌握的工作技能和工作经验更加贴合社区工作本来的任务。此外，公开透明的选举由于没有地域的限制，很大程度上改变了建国以来居委会工作人员从本地人中选出的惯例。2010年之前，社区居委会工作人员都是从社区居民中选出，对社区的情况了解清楚，与居民相处时间长、感情深。居民对他们已经产生了信任感与认同感，因而愿意与他们交心。现在的社区工作人员一些是通过自由竞选产生，还有大量是局委办直接委派来的，与居民的熟识程度以及对于社区情况的了解上远不及本地土生土长的工作人员。就像一位街道办事处主任在访谈中提到过的，“不够了解社区情况，必然与群众贴不住”。有时，不仅居民对于社区工作人员没有认同感，社区工作人员对于群众的认同感也不强。据了解，在X市的“政府购买公益性岗位”中，人社局管退休协管员、环卫局管卫生监督员、安监办管安全协管员、民政局管综合服务员更愿意听给自己发工资的主管局委办的话，更愿意为作为自己直接上司的各个局委办办事，而不会更多地接触居民，为居民主动排忧解难。
第三，繁重的行政工作与党务工作导致社区工作人员不堪重负，与群众接触的时间大幅减少。街道办事处与居委会应该是指导与被指导的关系，街道办事处指导社区完成居民自治，使得居委会成为居民自我教育、自我服务的基层自治组织。“街道办事处作为区政府派出机构，具有明显的行政科层制的特征，而居委会作为街道办事处的工作基础，在法律上是一种自治性群众组织”。〔5〕但是，近些年来居委会承担了远远超出其负载能力的职能，成为了给街道办事处跑腿办事的机构，街办“指导”变成了街办“领导”。就像一位居委会书记兼主任提到的，市里一年有80项以上的工作要求居委会来完成，甚至有些工作一旦完成不好又要“一票否决”。在居委会承担的各项任务中，很多项都有着繁杂的文案工作，例如医疗卫生进社区、消防安全进社区等“进社区”活动都要求将居民的情况进行登记。同时，由于社区设有党组织，但是没有为党组织配备足够的专门人员，社区干部经常身兼“党口”和行政两项工作，党建工作要求社区工作人员将方案、记录、通知、信息、照片全部形成文字性材料以备检查。繁文累牍的工作造成的结果就是“什么都要做，什么都做不好”，还牵扯了社区工作人员大量的精力和时间，使社区工作人员无暇深入到群众当中。按照X市社区的标准编制情况，社区工作人员约20名，要完成市里下达的任务已经非常困难，而要保证X市规定的社区工作人员每天入户不得低于1.5小时的任务就难上加难了。近年来，虽然不断有“准入制度”“社区减负”之类的规定，但大多停留在通知和口号上。过度“行政化”的结果就是社区工作人员与群众接触程度的下降，以及随之而来的群众对居委会认同程度的下降。缺少了群众认同的居委会难以发挥好“回血”作用，了解群众所思所想并反映给上级政府也就成了一句空话。在被问及“居委会未来改善工作的途径”时，408名受访者中有276人次选择了“加大与居民的接触力度”，占到了绝对多数，体现了群众对于社区工作人员更加深入基层的迫切要求，如表2所示。
四、出路何在
X市居委会面临的“输血”传而不达，“回血”缺乏认同的问题，如果缺乏足够的重视，居委会这个“毛细血管”无法顺畅地发挥自身“输血”和“回血”的作用，就有可能导致作为“细胞”存在的基层一片一片“病变”。
通过调查研究發现，想要消除居委会在工作中时而出现的不上不下、夹在政府和人民群众之间两头不讨好的不和谐现象，虽然可以通过工作方式方法上的改进，如充分运用网络与新媒体手段，增加与群众接触的点和面，提升工作效率，让社区工作人员有更多时间与居民打交道，①但是从根本上来说是要寻求居委会“管理”与“自治”职能的最佳结合点。
第一，为了解决居委会在传达和落实党和政府的政策时不至于底气不足的困境，党政机关应该进一步将权力下放给居委会，需要给它一个“准政府”的身份。目前，居委会扮演的主要职能是政府的下属和延伸机构。然而，由于社区工作人员相比于公务员缺少相应的上升渠道，即使努力工作十几年，最好的结果也仅仅是以社区的党支部书记或者居委会主任的身份退休，永远无法进入体制内；缺少收入的定期增长机制，只能随着城市最低工资标准缓慢的提升；没有与自身付出相匹配的尊重，身份永远都是“其他”，在居民中权威性不足。
在未来的工作中，政府在地位方面，要明确社区工作人员的身份，让社区工作人员更“有尊严地工作”。多位社区工作人员在访谈中都说：“如果将我们定位成政府的一部分给我们下派各种各样的政府工作，那就应该给我们相应的编制，哪怕给一个可以转为事业编制的盼头也行。如果将我们定位成居民自治组织，那就不要将各种各样不属于社区的活交给我们来做，让我们在专心为社区居民服务的过程中建立属于我们自己的威望。”政府相关部门应该考虑破除目前对于社区工作人员身份定位的制约，在社区服务时间长、完成任务到位、群众中口碑好的社区工作人员可以在地位和编制方面尝试突破，既鼓舞被奖励的社区工作人员，又可以造成榜样和示范效应，激励其他社区工作人员努力工作，在本职工作上长期坚守。只有能够从工作中获得尊严、因为工作而受到他人的尊重，社区工作人员才能更加将社区工作当成自己可以为之奉献的事业，而不仅仅是一份拿人钱财替人做事的工作。
在经济方面，应该正视社区工作人员已经成为全职工作人员的现实，为社区工作人员发放与自身工作任务量相匹配的工资而不是所谓的“补贴”，与社区工作人员签订正式的劳动合同，明确社区工作人员也是全职工作的人员。在调查了解中，几乎所有被采访的社区工作人员都对于自身待遇有所不满，认为相比于自己在工作中的付出，得到的收入报酬过低。在调查中可以发现，X市应届大学毕业生起薪为每月2600元，硕士研究生平均月工资3500元；刚工作的公务员每月2900元，入职五年之后基本达到4200元每月。相形之下，干活不轻、付出不少、压力不小的大部分社区工作人员只有X市规定的最低工资标准划定的1600元左右的收入，确实难以让社区工作人员感到平衡。当问到收入预期是多少，或者多少钱就可以让自己愿意为这份工作奉献更长的时间时，社区工作人员不约而同地认为达到普通公务员的收入或者略低。
同时，相关部门还应该充分认识到社区工作量与社区工作人员数量、工作资金严重的不成比例，破除“社区每天没事干，现有的经费就已经够用了”“社区工作人员每天就是看报聊天”的思想，增加居委会的可支配费用和人员配置以适应繁重的政府下派任务。
第二，为了避免居委会“只向上看”的情况，需要在社区工作人员的产生和考核过程中真正突出“民意”，让社区工作人员真正做到“守土有责”。建国以来，中国在基层自治组织工作人员方面长期选用土生土长的干部。由于本地产生的、“守土有责”的干部熟悉情况、与居民关系和谐，在工作中产生了良好的社会效果。当前，社区工作要获得群众的认同，就要更多考虑由居民民主选举自己认同的人。要避免选举流于形式，不能将社区选举换届信息贴公告了事，要切实采取措施让更多居民参与到选举中来。在民主选举过程中要体现人民意志，充分发扬居民民主选举，真正做到让居民选举为自己服务的社区工作人员，而不是“用脚投票”，避免大部分社区工作人员仍然是局委办下派的、更愿意“走上层路线”的人的情况。如果“选举”的社区工作人员仍然是眼睛只往上看，不是真正代表居民自己的利益，居民参与基层自治的热情就会很快消退，基层民主也就有名无实了。只有充分发扬了居民民主，才能让居民从心底对社区产生认同，才能愿意跟社区吐露心里话，才能让社区真正完成“回血”的任务。在有效问卷中，约90%的受访者都不清楚居委会工作人员是如何选举产生的，这对于居委会在群众中的被认同程度有比较大的影响， 如图5所示。
在民主选举的同时，还要考虑到居委会工作人员本土化的重要性。人们至今仍然口耳相传的“居委会大妈”，或者是单位中退休的渴望发挥余热的老干部大多都是从本地产生的，即使偶尔有年轻人也都是从小在社区中长大的。由于长时间相处，传统的社区工作人员与居民之间互相熟识的程度、信任程度和交流的方便程度都大大高于现有的从社区之外调派的工作人员。另外，正如一位社区的党支部书记在谈话中所强调的“守土有责”颇有道理。在本社区成长起来的工作人员对于自己朝夕生活的社区具有天然的奉献精神，更有助于居委会主动地为居民服务，为群众排忧解难，从而也会增加居民对于居委会的认同。
在社区工作人员的考核机制上应更突出“民意”，探索政府考评、社区工作人员自评和民意测评相结合的考核机制。一个好的考核机制不但有利于使社区工作人员保持全心全意为人民服务的态度，又可以督促社区工作人员保质保量贯彻落实其他各项工作。现有的考核机制主要集中于两个方面。一是对于工作基本要求的考核，例如不迟到早退、不旷工怠工；二是对于落实政府工作方面的考核，例如计划生育工作的统计、整治乱搭乱建、社会维稳工作等。考核方式往往过于形式化，主要由上级主导，只注重考察居委会工作人员是否完成了向下传达的工作，对于与群众接触的程度以及所办的“惠民”事项是否是人民群众真正的诉求则考虑不多。在未来的考核中，应在政府街办进行考核的同时，引入群众对于居委会工作及居委会工作人员的评比机制。例如，在每一个居委会工作人员的任期中由居民对他的工作从日常工作态度、日常工作成效、对于居民反映事项反馈的速度和解决问题的成果等方面进行评分。对得分成绩低的居委会工作人员要进行谈话、警告、不许参加后续选举等各项举措；对居民打分高的则要进行表彰、资金奖励。 在此基础上，甚至可以将社区作为新形式的基层政权民主的实验点，探索中国共产党领导下的人民当家作主的新形式，尝试党管干部和人民选举干部相结合的新路径，选任党信得过、人民信赖的社区工作人员。
五、结语
随着中国经济社会的迅速发展、单位制的迅速衰退、人们的兴趣点和价值观随着时代迅速变化，传统的社区已经难以满足党委政府和人民群众的双重要求。可以说，社区问题的出现以及对于改革的迫切需求不是由于社区工作人员的不作为或是政府的越位或缺位，而是居委会职能和角色处于转型过程中所要面对的必然产物。当然，党和政府不应该忽略这些问题，毕竟这样的问题关乎党的执政根基。解决居委会面临的困局，首先需要政策的支持。当前，虽然居委会已经开始做出调整，改变自身定位、转变自身职能以适应时代和环境的变化，但是由于调整尚未完成，以及来自政治体制等客观条件限制，仍然难以完成自己被赋予的“输血”与“回血”两大任务。在未来发展过程中，国家想要破解居委会“输血”传而不达，“回血”缺乏认同的问题，就要从政策层面对于居委会的职能和责任有更加清晰明确的定位，帮助基层自治组织尽快走出转型的过程，例如帮助社区工作人员获得更高的收入水平、给社区工作人员与自身工作量相适应的“有尊严”的地位；对居委会的人员任用给出更加明确的产生方式，帮助居委会真正民主的产生“守土有责”的工作人员；对于居委会对于网络和新媒介的使用进行更加具体的指导和帮助，帮助居委会更好地适应网络化的新形势，用新型方式服务居民，等等。从改革过程中走出来的居委会将会更有利于发挥“输血”与“回血”两大职能，将作为细胞存在的居民紧密团结在党和政府的周围，把党和政府的方针政策流畅的传达给基层居民，同时将来自基层的声音真实、准确的反映给党委政府，为党委政府和人民的互利互惠、經济社会的稳定发展、人民生活水平的稳步提高贡献属于自己的力量。
〔参考文献〕
〔1〕秦风.居委会新世纪工作理路——从权力化向权利化回归〔J〕.探索与争鸣，2001，（4）.
〔2〕祝广庆.居委会职能的历史演变研究〔D〕.中国政法大学，2008.7.
〔3〕马西恒，鲍勃·谢比勃.中加社区治理模式比较研究——以上海和温哥华为例〔M〕.上海人民出版社，2006.33.
〔4〕雷雨若.论城市街道办事处与居委会的关系现状与发展趋势——以广东汕头市东方街道办事处与其居委会关系的调查为个案〔J〕.汕头大学学报，2006，（22）.
〔5〕张苏辉.居委会行政化的社会学微观视角——居委会行政化的社会学微观视角〔J〕.求索，2006，（5）.
【责任编辑：刘彦武】