“少成若天性，习惯之为常。”我国有三亿多少年儿童，保护未成年人，就是保护祖国的未来，民族的希望，让孩子们成长得更好，是我们最大的心愿，也是每个家庭最大的愿望和期盼。
　　近年来，随着经济社会的发展，未成年人保护领域出现了一些新情况、新问题，未成年人遭遇暴力、虐待、性侵害事件频繁曝光，引起了广泛的社会关注。这些令人痛心的案件，反映出未成年人家庭监护问题突出，也暴露出现行未成年人保护法存在着不足。
　　十二届全国人大以来，共有500 多位全国人大代表领衔或联名提出关于修改未成年人保护法的议案18 件、建议6 件。多名未成年人保护领域的专家就完善家庭监护、确立国家监护制度提出了立法建议，旨在为未成年人健康成长提供制度上的保障。
　　强化家庭监护主体责任
　　2013 年，安徽临泉两岁女童跌入燃烧的秸秆堆内造成特重度烧伤，家人弃之不顾，因无人签字而无法手术，此事曝光后闻者心惊。未成年人家庭监护缺失问题严重，已成为不容忽略的现实。
　　家庭是孩子的第一所学校，父母是孩子的第一任老师。“联合国儿童权利公约中规定，父母要发挥首要作用和共同作用。‘首要’‘共同’两个关键词，表明家庭的基础性作用不可替代。”北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华在接受记者采访时表示。
　　然而，目前家长的监护意识淡薄或是监护方式不当，且针对监护人怠于或拒不履行监护职责问题缺乏有效措施，不仅对未成年人的成长造成了直接的伤害和严重的负面影响，还引发一系列严重的社会问题。未成年人因情感需求长期得不到满足，易产生心理问题甚至行为偏常。“研究表明，六周岁之前是人一生的心理发展关键期。在这个时期，孩子对外界的刺激特别敏感，容易被外界事物所诱惑。此时，如果父母能够陪伴并对他们进行良好的教育，如同农民不误农时进行播种，能收到事半功倍的效果。”北京师范大学刑事法律科学院副院长宋英辉说。在农村，留守儿童普遍得不到父母的陪伴和照顾，忧郁情绪、精力下降、感到绝望等一系列症状的检出率合并值在30% 左右。在此群体中，情况严重的甚至出现自残、自杀等极端事件。
　　此外，未成年人得不到有效照管，也容易遭受伤害和侵害，并且往往过早辍学，混迹于社会，很容易受到外部的引诱和犯罪分子的教唆，走上歧途。调查发现，75% 以上的涉罪未成年人在涉罪前就已经脱离学校，步入社会。“ 孩子是国家的未来。儿童保护不是简单的家庭内部事务，不仅要加强家庭监护责任，还需要法律对家庭事务进行适度干预，用更加完善的法律来弥补家庭方面对青少年保护的缺失。”全国人大代表高莉在今年人代会上提出建议。
　　目前我国未成年人保护法对家庭保护有专章规定，但家庭监护的内容不够明确具体，监护人不履行监护职责或者侵害未成年人权益的法律责任不明确，并且缺乏相应的家庭监护监督、支持的配套服务制度等，已无法适应现实需要。
　　2017 年3 月，全国人大通过了民法总则，将限制民事行为能力人的年龄下限标准从民法通则的“十周岁”下调至“八周岁”。限制民事行为能力人年龄标准的调低，肯定了未成年人一部分自主意识，也对其监护人履行的义务和承担的责任提出了更高要求。修改未成年人保护法要以问题为导向，进一步完善家庭保护专章的规定。
　　佟丽华建议，要厘清家庭监护和国家监护之间的关系，进而在“家庭保护”专章中对父母或者其他监护人的具体义务作出规定，并明确和细化父母的法律责任。“父母的责任不仅仅是给孩子衣食住行的物质保障，还要教育、保护和管理孩子。如果父母不承担甚至忽视责任，如有的父母长期外出打工，把孩子扔在家里无人看管，有的父母长期对孩子实施家庭暴力，对这样的父母，必须追究法律责任。”佟丽华说。
　　有些父母或者其他监护人缺乏安全意识，常常导致未成年人意外死亡或伤害事件或者被害案件，近几年就发生多起幼童被闷死在车内的案件。“通过家庭教育或是强制亲职教育来提高父母的监护意识，目前许多国家专门开设这类课程，达到生育年龄的父母都应主动接受相应的亲职教育，让他们知道怎样做父母，培养监护意识。”宋英辉建议。
　　国家监护是未成年人“最强保障”
　　2013 年，南京市发生震惊全国的饿死女童案。两名年幼女童因为父亲入狱服刑，母亲吸毒外出多日不归后被发现饿死于家中。更令人震惊的是，两名女童长期缺乏有效监护的情况早已经为包括街道办事处、社区、民政等多部门所知晓，但这些部门均未能采取必要和有效的干预措施。又如，2015 年毕节兄妹自杀事件中，当地乡镇负责人、村干部、学校老师等虽在事发前探望，但仍未阻止悲剧发生。
　　從这类儿童权益被侵害的事件中，我们看到未成年人虽有监护人，事实上却处于无人监护的风险状态。由于政府职能部门责任偏软、执行力不强，导致这些“事实孤儿”的权益难以得到有效保护。
　　目前，未成年人保护工作是由多个部门负责，国务院设有妇女儿童工作委员会，它的办事机构设在全国妇联；地方上专门保护儿童的协调机构有地方各级妇女儿童工作委员会办公室和未成年人保护委员会办公室。日常工作机构办公室设在群团组织，没有行政执法资格，也没有行政职能和行政资源。公安、民政、教育、卫生、社区等部门均是委员会成员，但涉及具体问题时很难具体管理和应对。
　　“多个部门进行管理带来的问题是，一方面，涉及具体问题时很难及时执行，也容易产生责任落实不到位、协调难度大、互相推卸责任等情况；另一方面，导致资源重复投入。”宋英辉认为。在调研中，他发现有很多事情，各部门都去管，但一些空白问题，大家都不管。当职责被分散到多个部门，部门之间没有一个合理的衔接、协调机制，将会导致责任稀释。出现问题的时候，好像找不到一个具体部门来负责。
　　上海政法学院副校长姚建龙解释：“之所以出现上述问题，其中一个最为重要的原因是未成年人保护法没有确定主责部门和相关的工作机制，也没有专门系统地规定政府承担的具体保护职责。”他建议，破解责任稀释困境，需要构建更加完善的未成年人保护职责体系，明确未成年人保护的首要执法责任主体。
　　“未成年人是国家的未来，培养下一代人才决定国家未来的发展。所以，设立统筹协调未成年人保护工作的主责机构要站在国家发展的战略高度，加强党的领导，由中央设立未成年人保护委员会，同时依托民政部下设的局室作为办公室，代表国家进行立法、政策规划的制定，推动统筹各个相关部门承担责任等工作。”佟丽华建议。
　　目前，未成年人保护法有家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护专章，却唯独没有“政府保护”，有关政府相关部门保护未成年人职责的规定“隐藏”在社会保护一章中。而新制定的民法总则第三十二条规定确立了国家监护制度，将政府民政部门列为第一序位监护人。但国家监护制度的规定仅有数个条款，内容多为原则性的，且对国家监护制度的设计还较为粗糙。
　　在今年全国两会上，全国政协委员王锋建议，通过在未成年人保护法中设立专章的形式，体现政府的职责和担当，而且我们国家社会发展至今，各级政府有能力也有责任去做这个兜底性的工作。
　　“贯穿‘政府保护’的中心思想是兜住底线、提升福利。对于兜底责任，最重要的是明确规定国家监护制度，是充分落实十九大报告中‘幼有所育’的一个具体措施。”宋英辉建议，一方面在监护人能力缺乏的情况下，应当由民政部等负责提供替代机制，代替监护人承担起保障未成年人各项权益的责任；另一方面，监护人有能力却不在场的情况，法律应规定其不履责的法律后果。为未成年人提供“最强保障”，已成为政府义不容辞的责任。在具体规定上，佟丽华建议，在政府保护专章中明确规定政府及职能部门，尤其是民政、公安、教育等相关的具体职权，包括建设信息数据库、普及推广亲职教育、家庭监护支持和监督、发展教育、校园周边安全管理、未成年人医疗健康和福利等。
　　“家长应履行监护职责，如果不履行，国家应干预，严重的情况下撤销监护人职责。”在佟丽华看来，如果家庭不能担负责任，不论是客观原因还是主观原因，国家有关部门都应积极履行职责，以避免孩子死伤等严重后果出现。