刘备在荆、益两州,按照汉代旧制建立了比较完备的州府属官系统,和郡县机构一起管理地方性事务。入川后,建立左将军府。这个机构具备了中央官僚机构的性质,是刘备集团从地方势力转化为割据国家的重要一步。称汉中王,建立王国配套机构及尚书台,是迈向新政权的跳板。当时也有大司马府,但是影响比较有限。刘备称帝,基本沿用汉中王时期的官僚系统进行统治,实现了官制上的平稳过渡。在这个过程中诸葛亮的地位一直比较特殊。他没有众多的幕僚,但却在后方统筹众务,依靠的不是他的职位赋予的权力,而是在代替行使刘备的权力。这种政治格局是需要由刘备来维持的。刘备死后,之前的环境不复存在,诸葛亮也随之对蜀国官制进行了大幅度调整。对于官僚系统的研究,最终目的是为了理清政治格局。以官制演进的视角观察蜀汉建国史,不仅仅是为了提供一个新角度,亦是我们更好地了解蜀汉前期历史的必要工作。