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摘 要：建设全民健身服务体系是构建覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系的重要内容，是新时期我国体育事业站在发展战略的新高度提出的新任务。采用文献资料法、访谈法、实地调查法对城镇化进程中益阳市全民健身服务体系建设的背景与理论依据、现状与问题、对策展开研究。研究结论：1）全民健身服务体系建设是新型城镇化的基本任务，是关乎民生的大事情，是新时期政府贯彻国家方针政策、履行公共服务职能及亲民、便民、利民的要求；2）益阳市全民健身场地设施不断增多、全民健身活动丰富多彩，但也存在供给模式改革滞后、管理效率较低等问题；3）从“转变认识、加强法制建设、拓宽融资渠道，推动全民健身服务体系建设主体多元化、加强体育场地设施的维护和管理”等方面提出了加快城镇化进程中益阳市全民健身服务体系建设的对策和建议。
关键词：全民健身服务体系；新型城镇化；民生体育；益阳市
中图分类号：G812 文献标志码：A 文章编号：1004 - 7662（2014 ）05 - 0014 - 06
Abstract：National fitness service system construction is an important content of sustainable basic public service system covering urban and rural areas， is a new task proposed in new era of sports development strategy with new height. Adopting literature consultation， interview and filed investigation， this research investigates background and theoretical foundation， current situation and problem as well as countermeasure of Yiyang fitness service system construction in process of urbanization. Research conclusion： 1） National fitness service system construction is a basic task of new urbanization， is an important issue related to the livelihood， is the requirement of implementing national policy and serving public. 2） Fitness venues， facilities， activities in Yiyang are improving. But there are also problems like lag of supply model reform and low management efficiency. 3） Countermeasure and suggestion of accelerating fitness service system construction in Yiyang in process of urbanization are proposed from perspectives of "change awareness， strengthen legal system， broaden financing channels， promote fitness service system construction diversification， and enhance sports facilities maintenance and management".
Key words： national fitness service system； new urbanization； livelihood sports； Yiyang city
党的十八大提出“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。作为公共服务体系重要内容的全民健身服务体系，关乎民生，对建成小康社会、构建和谐社会、建设体育强国、实现“中国梦”具有重要而特殊的意义。全民健身服务体系是新时期我国体育事业站在发展战略的新高度提出的新任务，其本质是从人民群众的根本利益出发，将体育发展的各项资源和要素统筹起来，以最大限度地满足人民健身需求的政府公共服务活动。罗旭认为，“全民健身服务体系就是体育健身服务的供给主体在满足接受服务之对象需求主体的互益‘过程’中所采用一切软技术和硬技术的集合体[1]。”肖林鹏认为，“全民健身服务体系是由满足全民健身需求的要素构成的有机整体[2]。”可见，全民健身服务体系就是全民健身服务供给主体满足全民健身需求主体的各种公共体育资源。我国全民健身事业“十二五”发展规划明确提出了“强化体育公共服务职能，构建体育公共服务体系，提高体育公共服务水平的战略目标”。
当前，我们吁求的新型城镇化，意即真正的城镇化，是中国改革发展的大方向。党的十八大报告明确提出：“城镇化是扩大内需的最大潜力。我们要积极稳妥地推进城镇化，注重提高城镇化质量，科学规划城市群规模和布局，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、集约发展。同时，努力为农民工及其家属提供基本公共服务，使农民能够转为市民。展望未来，城镇化是我国经济增长的巨大引擎。”基于此，本课题采用文献资料法、访谈法、实地调查法就十八大报告中关于加快健全公共服务体系的论述，对益阳市全民健身服务体系建设展开探讨。
1 研究对象与方法
1.1 研究对象 以湖南省益阳市全民健身服务体系为研究对象。 1.2 研究方法
1.2.1 文献资料法 通过中国知网、维普期刊数据等途径，以“公共体育服务”、“体育公共服务”、“全民健身服务”、“城镇化”、“新型城镇化”等为关键词进行多重检索，共检索到CSSCI收录期刊论文300余篇、博硕士论文60余篇；在国家体育总局、湖南省体育局、益阳市政府网站搜索了大量对本研究有价值的数据信息。同时，在北京体育大学、湖南城市学院图书馆查阅了与本研究有关的书籍共20余本，为本研究奠定坚实的理论基础。
1.2.2 访谈法 根据研究的需要，笔者就“新型城镇化进程中的全民健身服务体系建设”问题访谈了10余位体育社会学、体育管理学领域的专家；就“益阳市全民健身服务体系建设和运营管理”等问题访谈了益阳市体育局办事人员、部分社区居委会成员和部分城镇居民，获得大量第1手和第2手资料。
1.2.3 实地调查法 对益阳市城区梓山湖广场、秀峰公园、奥林匹克体育中心、滨江公园、世纪嘉园广场、碧桂园游乐场、湖南城市学院灯光球场等7个全民健身点的建设情况、活动开展情况和管理情况等进行现场观察，了解全民健身服务体系建设现状与问题。
2 新型城镇化：全民健身服务体系建设的现实背景与理论依据
2.1 建设适合区域实情的全民健身服务体系是新型城镇化的基本任务 努力提升公共服务水平，实现公共服务均等化是新型城镇化的质量内涵，是城镇化进程中必须迈过的一道槛。党的“十八大”报告中有11处提及“公共服务”，由此可见，建立适合我国国情的公共服务体系，实现公共服务均等化是当前和今后一段时期的重要工作，也是一项十分艰巨和复杂的系统工程[3]。全民健身服务体系是公共服务体系的重要组成部分，建立健全基本全民健身服务体系，是体育工作贯彻落实党的十八大提出的加强社会建设，建立完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系的重要方面，是体育工作谋民生之利、解民生之忧的重大举措，是深入贯彻落实科学发展观的具体体现。针对新型城镇化建设背景下的全民健身服务体系建设，国家体育总局肖天副局长在“2012年全国体育发展战略研讨会”上指出：1）要从体育工作整体和全局角度对加强全民健身服务高度重视、精心谋划、转变政府职能；2）要进一步牢固树立公共服务理念，将其贯穿到体育工作整体和体育发展全过程；3）要把全民健身服务体系建设作为夯实体育发展基础的重要抓手，与体育工作各个领域、各个方面统筹规划、整体推进；4）要抓住机遇，立足国情和体育特点，科学认识全民健身服务的要求和任务；5）要防止脱离现阶段体育发展实际，忽视城乡差异、地区差异，简单套用公共服务的一般概念和有关表述[4]。通过更新观念，不断创新思维、创新体制机制、创新工作方法和手段，逐步探索和掌握全民健身服务的特点和规律，稳步推进基本全民健身服务均等化目标的实现。
2.2 进一步明确各级政府在全民健身服务体系建设中的职责 新型城镇化，应该不同于过去的城镇化，更加注重市民的城镇化、贫富差距的缩小、公共服务体系的完善和政府职能的转变。从根本上讲，新型城镇化要求政府职能有根本性的转变，由目前大规模地介入经济领域，尤其是公共投资领域转为更多地提供社会服务。目前，我国各级政府在基本公共服务供给方面仍然严重滞后于经济发展。而只有真正贯彻政府职能的转变，才能改变目前政府在公共服务供给领域的职能错位、越位与缺失的现象，使新型城镇化摆脱以前只靠投资与基建“一条腿走路”的弊端，并真正使城镇化与提高消费、改进民生的经济发展战略目标相吻合。这样的城镇化，才是真正推动中国经济稳定增长的有效动力。在构建全民健身服务体系过程中，政府主导是根本，明确界定中央和地方各级政府全民健身服务的职责权限，强化政府供给全民健身服务的主体责任，这是防止有些地方政府忽视全民健身服务职责，充分调动各级政府履行全民健身服务职能的主动性、积极性和创造性的有效举措。但政府又不是万能的，在全民健身服务体系建设过程中，政府的作用是科学干预、合理引导，在市场机制充分发挥作用的基础上弥补市场的缺陷与不足。
2.3 创新全民健身服务理念和供给方式，形成全民健身服务多元供给主体体系 新型城镇化的“新”表现在新的发展理念和发展方式。当前已进入科学发展的新时代，要创新思维理念，以科学发展观为指导，坚持以人为本，通过创新工作方式来推动新型城镇化。就全民健身服务供给而言，应当加大全民健身服务方式的创新力度，适当引入市场化和社会化的运作方式，打破全民健身服务领域的垄断，提高全民健身服务的质量和效率，同时防止全民健身服务领域的腐败。基于此，可以考虑选择合同外包、特许经营、志愿服务等全民健身服务供给方式。
3 城镇化进程中益阳市全民健身服务体系建设现状与问题
3.1 全民健身场地设施不断增多 国家实施《全民健身计划纲要》，激发了益阳市广大群众参与全民健身运动的极大热情，而益阳市各级政府也加大了对体育场馆的投入力度，总投入超过了2亿元。占地近500亩的益阳奥林匹克公园，120套全民健身路径工程器材分布在市区人口集中的住宅小区和单位，秀峰公园建起全民健身广场，资阳区建成4片室外网球场和体育馆，桃江县新建了体育馆，安化县新建了羽毛球训练房等，这些新的场地设施为全市的全民健身运动起到了积极的推动作用。近年来，益阳市大力发展各项群众体育活动，区县（市）共有由个人投资建成的室内健身场所10多家，使市民可以非常方便地参与各类体育运动，充分享受现代生活的乐趣。同时，为发挥企业和社会界的作用，还筹备了益阳市体育总会、益阳市农民体育协会等13个全市性体育社团组织和近100个县（市）级社会团体，使群众性体育活动的影响面更广，使活动的开展从数量到质量、从自发到有组织、从临时到经常都出现了飞跃[5]。
3.2 全民健身活动丰富多彩 近年来，随着益阳市两型社会建设和创建国家卫生城市工程的不断推进，随着经济社会发展和人民生活水平的不断提高，益阳市委、市政府更为重视关乎民生的全民健身工作，积极组织开展内容丰富、形式多样、健康文明的系列体育健身活动，例如，广场舞、羽毛球、乒乓球、自驾游、老年门球、太极拳、垂钓等项目深受当地群众喜爱并得到广泛参与。 为了满足广大人民群众日益增长的体育需求，促进全民健身运动开展，进一步发挥体育的综合功能和社会效应，丰富社会大众的体育文化生活，自2009年以来，益阳市在每年8月8日“全民健身日”系列活动中，针对城镇居民举办了系列的、具有当地特色的全民健身活动和比赛。通常设置的项目有乒乓球、羽毛球、集体跳绳、登山、长跑、拔河、钓鱼、射击、扳手腕、双百分、健美操、棋类、太极拳等，都是当地群众广泛参与、运动基础较好的一些项目，而且，根据实际情况，每年还会对赛事项目进行调整。益阳市通过深入开展宣传和体育健身展示等活动，提高了市民全民健身的意识，在全社会形成了崇尚健康、参与健身、追求健康文明生活方式的良好环境和氛围。
3.3 全民健身服务供给模式改革滞后 当前，我国体育事业发展改革的主要矛盾是人民群众日益增长的体育需求与体育事业发展水平相对落后之间的矛盾，公共体育产品和服务的供给数量不够、质量不高，增量乏力还普遍存在。益阳市作为湖南省经济一般发达城市，这方面的问题更为突出。长期以来，政府理所当然地成为了全民健身服务供给的单一主体，社会体育组织参与全民健身服务体系建设的人群热情不够，多元公共治理结构在全民健身事业中尚未形成。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了“让市场在资源配置中起决定性作用”无疑对全民健身服务体系建设起到推动作用。国外大众体育发展经验表明[6]，广泛调动社会、个人参与全民健身服务体系建设可以有效地弥补政府在提供公共服务产品中的不足，实现政府职能与市场功能的优势互补。因此，在未来一段时期，益阳市政府体育行政部门应该更新观念、转变职能，加大力度扶植和培育各类体育社会组织参与全民健身服务体系建设，及全民健身事业的多元公共治理结构。
3.4 全民健身服务管理效率较低 通过实地调查得知，目前益阳市居住区体育设施的运营管理，主要有物业公司管理和街道办事处（社区委员会和居民委员会）管理2种模式。其中，已经建立物业管理公司的居住区，体育场地设施管理全部纳入物业管理范围，明确其维护职责，由体育部门督查；对于未建立物业管理公司的，则由街道办事处负责维护。
在城市社会中，物业公司既是居住区硬件设施的管理者，又是业主或居民的服务者，提供全方位的服务，是市场经济条件下城市居住区的各种服务的主要供给者；街道办事处在某种程度上代表政府提供由市场机制所不能提供的其他服务。理论上，物业管理和街道办事处管理关系是互补的，两者可以相互协调、密切合作共同使社会资源有效整合，促进社区的更好发展。然而在实践中，由于体制不顺、概念不清、机制不灵活等原因，使得两种管理之间产生了诸多矛盾与冲突。具体表现为：社区在监督物业管理上体现出“不管”和“多管”，以及物业公司对于社区管理机构的监督和工作指导的“消极对抗”。通过对益阳市城区社区居委会工作人员访谈得知，仅有26.3%的社区配备了专职体育管理人员，其余社区体育管理者身兼多职，工作内容庞杂，无心也无力管理好社区体育。在实践中，居民自发性组织活动，进行自主管理是主要组织形式。此种情况下，很难想象社区体育会健康正常地发展。
诚然，作为社会管理主体的街道办事处，是人民政府的基层组织，为本辖区人民服务有着义不容辞的责任，理应发挥“上为国家分忧，下为人民解愁”的作用，做到“行政”复位，其代表政府提供由市场机制所不能提供的一些公共服务。物业管理是市场经济的产物，体现的是市场机制，是应市场的需求而产生，其全方位综合服务的特点和提供高效、优质的劳务商品化的本质要求，使它与社区管理中“社区服务可以由市场来提供服务的应由市场来提供”这一方针极为吻合，因而也责无旁贷地成为市场经济条件下社区管理的主要支柱。因此，代表政府行使行政职能的街道办事处与物业管理公司之间应该是合作关系，共同为居住区居民提供全方位服务，调动各方面（家庭、单位、各种社会团体和体育机构）力量参与居住区体育建设与发展是社区体育行政工作重心之一。例如：在西方发达国家，20世纪80年代中期以来政府积极进行行政体制改革，动员社会力量参与社区体育设施的经营管理。1988年，英国政府颁布“强制竞争投标法”，要求地方政府将社区体育设施的公共服务以公开投标的方式进行经营和管理；1998年澳大利亚联邦政府体育与休闲部（Department of Sport and Recreation）颁布了“竞争投标与合同办法”，要求政府管理的社区体育设施全面采用竞争投标的办法让社会参与竞争，以提高服务质量。西方发达国家的做法值得我们参考与借鉴。
4 城镇化进程中益阳市全民健身服务体系建设对策
4.1 政府要深刻认识到建设全民健身服务体系是一项民生工程 在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的历史进程中，“健康生活”、“健康生命”、“健康城市”、“健康中国”成为广受社会和个人关注的重要课题，成为民生的重要方面。当然，体育在改善社会健康状况，增进国民健康素质方面发挥着举足轻重和不可替代的作用。建国以来，党中央领导集体多次针对“体育要以为人民服务为宗旨”发表论述和讲话。1952年，在中华全国体育总会成立时，毛泽东发表了“发展体育运动、增强人民体质”的著名题词；1953年他又指出“体育是关系6亿人民健康的大事”。1997年，江泽民同志为体育工作题词“全民健身，利国利民，功在当代，利在千秋”；2002年，他在接见全国体育工作会议代表时说：“要全心全意贯彻为人民服务的宗旨”。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“大力发展公共体育事业，加强公共体育设施建设，广泛开展全民健身运动，提升广大群众特别是青少年的体育健身意识和健康水平。”体育俨然成为了一项关乎民生的事业。体育是民生，就是明确“体育服务民众”的责任。《决定》指出：政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买[7]。由此可见，加大政府购买公共服务力度，为每一个社会成员提供公平分享经济社会发展带来的机会和成果是政府职能转变的重要体现。 益阳市全民健身服务体系建设不仅是益阳市公共体育服务体系建设的重要部分，而且是益阳市整个社会公共服务体系建设不可或缺的部分。政府作为全民健身服务体系建设的主体，政府的政策导向和观念决定了全民健身事业发展的好坏。为此，益阳市政府应加强“体育是民生”的宣传力度，应充分认识到全民健身服务体系建设是关乎民生的大事情，是新时期政府贯彻国家方针政策、履行公共服务职能、亲民、便民、利民的要求；上级政府应将全民健身服务体系建设情况纳入区县政府政绩考核指标体系，加大奖惩力度；发挥社会对全民健身体系建设的监督作用，形成全民健身服务体系建设的强大舆论氛围，以推动全民健身服务体系建设。
4.2 加强体育场地设施配建的法制建设，配套建设居民居住区体育健身设施 目前，从中央到地方已经颁布了一系列关于居住区配套建设体育设施的相关法规。例如，《中华人民共和国体育法》规定“城市在规划企业、学校、街道和居住区时，应当将体育设施纳入建设规划”；《公共文化体育设施条例》第十五条：“新建、改建、扩建居民住宅区，应当按照国家有关规定规划和建设相应的文化体育设施”；《城市社区体育设施建设用地指标》、《全民健身条例》等政策文件都有关于居住区配套建设体育设施的规定[8]。但是，由于在执行相关法规过程中缺乏协调，使得法规没有得到有效执行。显然，当前阶段执法比立法更为重要。加强居住区体育场地设施配建的法制建设，政府应行使职权加强执法，树立法治理念，逐步走上依法行政，法制管理的轨道。从过去强调“管制”向维护市场平等权利转变，使政府成为创造良好环境的主体；从“允许”性规定向 “禁止”性规定转变；从主要依靠行政性规章和文件向依据法律授权转变，即从“权力本位”向“责任本位”转变。
具体地讲，益阳市体育行政部门要加强引导，积极参与社区建设规划，把益阳市居住区体育场地设施建设纳入社区建设规划以及城市发展规划中。在益阳市新建小区规划中，要严格按照标准进行规划和建设，益阳市城乡规划局与国土资源局要加强同体育局等主管部门的沟通，确保社区体育设施符合法规要求。在开发项目动工建设前，及时将规划要求配套建设的体育设施情况告知行业主管单位，由行业主管单位督促开发单位按照规划的要求按期建成并交付使用，同时各行业主管单位应配合规划与国土资源局对配套设施违章改变功能的行为进行查处。在社区体育设施建设过程中，体育行政部门应对其规范性、安全性进行监督，并参与社区竣工验收，确保社区足额配套符合规范要求、使用安全的体育设施。同时，加强体育行政执法队伍建设，对社区体育设施配套建设进行执法监督，确保法规得到有效实施。只有这样才能真正做到“有法可依，有法必依”，实现依法行政、依法治体的目标，使社区体育设施配套建设走向法制化轨道。
4.3 完善落实相关引导政策，拓宽融资渠道，推动全民健身服务体系建设主体多元化 加强城市居住区体育设施配套建设，为社区居民开展各类体育活动创造有利条件，是体现党和政府关心老百姓健康，满足社区成员需求，促进社会风气好转的一项重要举措，是群众体育的根本出发点和落脚点，是政府应承担的法律责任。益阳市政府应将以“建好百姓身边设施、开展百姓身边活动和成立百姓身边组织”为标志的社区体育“三边工程”这一“民心工程”、“造福工程”抓实、抓好。具体地讲：1）作为城市居民住宅区体育开展的必要载体——体育设施建设，需要全方位宣传，引起高度重视，形成统一认识，使全社会真正认识社区体育服务的公益性质与基本功能；2）发展社区体育，要坚持公益性质，坚持政府主导，鼓励社会参与、多渠道发展，建立长效投入机制是关键，各街道要把体育事业经费纳入政府财政预算，做到专款专用；3）要实行多元化的投入机制。以街道办事处和社区投入为主，以上级财政拨款为辅，也可通过对口支援、联合共建、挂名、捐赠、赞助等措施进行建设。鼓励引导社会力量捐助，动员居住区单位和居民以各种方式捐赠体育器材、图书和影像资料等，形成由政府投一点、单位出一点、居民捐一点、社区创一点的经费保证体系。
4.4 制订落实居民居住区体育场地设施专项规划，加强体育场地设施的维护和管理 居民居住区体育场地设施以居住区居民为服务对象，为居住区居民提供健身、健美、交流、休闲等服务的物质载体，它具有灵活、便捷、贴近居民等特点。鉴于益阳市社区分布特点和社区体育场地设施配套建设现状，着眼于提高益阳市民的综合素质，对居民居住区体育设施的选址、建筑面积、种类、布局层次、配套服务项目、功能拓展等方面进行科学而严谨的规划，既要具有前瞻性和可扩展性，又要考虑投入成本和实用性；既要突出体现先进性、创新性，更要坚持“以人为本”的要求。针对不同的片区、不同的服务对象，制订不同的社区体育设施建设标准，并要特别重视社会弱势群体、幼儿、老年人对体育设施的需要。例如，益阳市高新区作为一个开发区，新入驻企业尤其是大型企业比较多，聚集了较多的职工，在企业内部配建一些适合本企业工作特点的运动项目设施，开展丰富多彩的职工体育活动，对提高工作效率和提升企业文化内涵都是大有裨益的。只有这样，才能建好、管好、用好居住区体育场地设施。
益阳市居民居住区体育设施的管理，应该作为一项日常性工作来抓。按属地管理原则，物业公司、街道、居委、业委会要加强沟通协调，强化对体育设施建设和使用的监督管理。一些体育设施如社区健身路径和全民健身点，如果使用不当，可能造成设施损坏，甚至产生安全隐患，体育设施的经营管理单位要向使用群众提供正确使用的技术指导或提示使用说明。同时，居住区配套体育设施建设的最终获益者是居住区居民，因此应调动最广大人民群众的积极性，依靠居住区志愿者的力量，逐步建立社区服务网络，协助政府部门和设施管理单位，加强对体育设施建设和使用的监督管理，提供使用设施的技术指导，使居住区居民能获得配套设施建设带来的最大程度的利益。
5 结 语
党的十八届三中全会通过的《决定》指出了“基本公共服务体系是中国特色社会主义社会管理体系的重要组成部分”、“必须加快建立政府主导、覆盖全民、可持续的公共服务体系。”深入贯彻实施 《决定》、《全民健身条例》、《全民健身计划（2011-2015年）》，深化推动各级政府履行基本公共体育服务职责，加快改革完善“政府主导、部门协同、全社会共同参与”的群众体育工作格局是今后一段时期各级政府体育部门的重点工作。湖南省益阳市全民健身服务体系建设在政策支持、场地设施和活动开展方面具备一定基础，但也存在全民健身服务供给模式单一、管理效率不高等难题。因此，益阳市在全民健身服务体系建设实践中必须明确政府的责任和职能定位，把全民健身服务体系建设作为一项民生工程来抓，转换观念、转变职能，加大投入，充分发挥体育社会组织的作用，继续实施全民健身路径工程、农民体育健身工程和“雪炭工程”，培育城镇居民的体育健身意识，提高全民健身科学化水平，以构建多元的、多层次、多样化的全民健身服务供给体系。
参考文献：
[1] 罗旭.我国全民健身服务体系的理论与实证研究[J].体育科学，2008，28（8）：81-95.
[2] 肖林鹏.论全民健身服务体系的概念及其结构[J].西安体育学院学报，2008，25（4）：6-11.
[3] 夏贵霞.新型城镇化背景下湖南省公共体育服务体系建设研究[J].体育科技，2013，34（6）：80-83.
[4] 2012年全国体育发展战略研讨会圆满闭幕[EB/OL].http：//www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1227/3623503.html.
[5] 全民健身三湘行益阳篇：大众运动会打造城市新品牌[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/o/2010-08-11/143617949335s.shtml.
[6] 胡科.社会精英、民间组织、政府之于群众体育运行研究[D].上海：上海体育学院，2012.
[7] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL]. http：//finance.ifeng.com/a/20131115/11093995_0.shtml.
[8] 舒宗礼，夏贵霞，石岩，等.长沙体育场地设施建设研究[J].体育文化导刊，2011（10）：91-94.
关键词：全民健身服务体系；新型城镇化；民生体育；益阳市
中图分类号：G812 文献标志码：A 文章编号：1004 - 7662（2014 ）05 - 0014 - 06
Abstract：National fitness service system construction is an important content of sustainable basic public service system covering urban and rural areas， is a new task proposed in new era of sports development strategy with new height. Adopting literature consultation， interview and filed investigation， this research investigates background and theoretical foundation， current situation and problem as well as countermeasure of Yiyang fitness service system construction in process of urbanization. Research conclusion： 1） National fitness service system construction is a basic task of new urbanization， is an important issue related to the livelihood， is the requirement of implementing national policy and serving public. 2） Fitness venues， facilities， activities in Yiyang are improving. But there are also problems like lag of supply model reform and low management efficiency. 3） Countermeasure and suggestion of accelerating fitness service system construction in Yiyang in process of urbanization are proposed from perspectives of "change awareness， strengthen legal system， broaden financing channels， promote fitness service system construction diversification， and enhance sports facilities maintenance and management".
Key words： national fitness service system； new urbanization； livelihood sports； Yiyang city
党的十八大提出“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。作为公共服务体系重要内容的全民健身服务体系，关乎民生，对建成小康社会、构建和谐社会、建设体育强国、实现“中国梦”具有重要而特殊的意义。全民健身服务体系是新时期我国体育事业站在发展战略的新高度提出的新任务，其本质是从人民群众的根本利益出发，将体育发展的各项资源和要素统筹起来，以最大限度地满足人民健身需求的政府公共服务活动。罗旭认为，“全民健身服务体系就是体育健身服务的供给主体在满足接受服务之对象需求主体的互益‘过程’中所采用一切软技术和硬技术的集合体[1]。”肖林鹏认为，“全民健身服务体系是由满足全民健身需求的要素构成的有机整体[2]。”可见，全民健身服务体系就是全民健身服务供给主体满足全民健身需求主体的各种公共体育资源。我国全民健身事业“十二五”发展规划明确提出了“强化体育公共服务职能，构建体育公共服务体系，提高体育公共服务水平的战略目标”。
当前，我们吁求的新型城镇化，意即真正的城镇化，是中国改革发展的大方向。党的十八大报告明确提出：“城镇化是扩大内需的最大潜力。我们要积极稳妥地推进城镇化，注重提高城镇化质量，科学规划城市群规模和布局，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、集约发展。同时，努力为农民工及其家属提供基本公共服务，使农民能够转为市民。展望未来，城镇化是我国经济增长的巨大引擎。”基于此，本课题采用文献资料法、访谈法、实地调查法就十八大报告中关于加快健全公共服务体系的论述，对益阳市全民健身服务体系建设展开探讨。
1 研究对象与方法
1.1 研究对象 以湖南省益阳市全民健身服务体系为研究对象。 1.2 研究方法
1.2.1 文献资料法 通过中国知网、维普期刊数据等途径，以“公共体育服务”、“体育公共服务”、“全民健身服务”、“城镇化”、“新型城镇化”等为关键词进行多重检索，共检索到CSSCI收录期刊论文300余篇、博硕士论文60余篇；在国家体育总局、湖南省体育局、益阳市政府网站搜索了大量对本研究有价值的数据信息。同时，在北京体育大学、湖南城市学院图书馆查阅了与本研究有关的书籍共20余本，为本研究奠定坚实的理论基础。
1.2.2 访谈法 根据研究的需要，笔者就“新型城镇化进程中的全民健身服务体系建设”问题访谈了10余位体育社会学、体育管理学领域的专家；就“益阳市全民健身服务体系建设和运营管理”等问题访谈了益阳市体育局办事人员、部分社区居委会成员和部分城镇居民，获得大量第1手和第2手资料。
1.2.3 实地调查法 对益阳市城区梓山湖广场、秀峰公园、奥林匹克体育中心、滨江公园、世纪嘉园广场、碧桂园游乐场、湖南城市学院灯光球场等7个全民健身点的建设情况、活动开展情况和管理情况等进行现场观察，了解全民健身服务体系建设现状与问题。
2 新型城镇化：全民健身服务体系建设的现实背景与理论依据
2.1 建设适合区域实情的全民健身服务体系是新型城镇化的基本任务 努力提升公共服务水平，实现公共服务均等化是新型城镇化的质量内涵，是城镇化进程中必须迈过的一道槛。党的“十八大”报告中有11处提及“公共服务”，由此可见，建立适合我国国情的公共服务体系，实现公共服务均等化是当前和今后一段时期的重要工作，也是一项十分艰巨和复杂的系统工程[3]。全民健身服务体系是公共服务体系的重要组成部分，建立健全基本全民健身服务体系，是体育工作贯彻落实党的十八大提出的加强社会建设，建立完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系的重要方面，是体育工作谋民生之利、解民生之忧的重大举措，是深入贯彻落实科学发展观的具体体现。针对新型城镇化建设背景下的全民健身服务体系建设，国家体育总局肖天副局长在“2012年全国体育发展战略研讨会”上指出：1）要从体育工作整体和全局角度对加强全民健身服务高度重视、精心谋划、转变政府职能；2）要进一步牢固树立公共服务理念，将其贯穿到体育工作整体和体育发展全过程；3）要把全民健身服务体系建设作为夯实体育发展基础的重要抓手，与体育工作各个领域、各个方面统筹规划、整体推进；4）要抓住机遇，立足国情和体育特点，科学认识全民健身服务的要求和任务；5）要防止脱离现阶段体育发展实际，忽视城乡差异、地区差异，简单套用公共服务的一般概念和有关表述[4]。通过更新观念，不断创新思维、创新体制机制、创新工作方法和手段，逐步探索和掌握全民健身服务的特点和规律，稳步推进基本全民健身服务均等化目标的实现。
2.2 进一步明确各级政府在全民健身服务体系建设中的职责 新型城镇化，应该不同于过去的城镇化，更加注重市民的城镇化、贫富差距的缩小、公共服务体系的完善和政府职能的转变。从根本上讲，新型城镇化要求政府职能有根本性的转变，由目前大规模地介入经济领域，尤其是公共投资领域转为更多地提供社会服务。目前，我国各级政府在基本公共服务供给方面仍然严重滞后于经济发展。而只有真正贯彻政府职能的转变，才能改变目前政府在公共服务供给领域的职能错位、越位与缺失的现象，使新型城镇化摆脱以前只靠投资与基建“一条腿走路”的弊端，并真正使城镇化与提高消费、改进民生的经济发展战略目标相吻合。这样的城镇化，才是真正推动中国经济稳定增长的有效动力。在构建全民健身服务体系过程中，政府主导是根本，明确界定中央和地方各级政府全民健身服务的职责权限，强化政府供给全民健身服务的主体责任，这是防止有些地方政府忽视全民健身服务职责，充分调动各级政府履行全民健身服务职能的主动性、积极性和创造性的有效举措。但政府又不是万能的，在全民健身服务体系建设过程中，政府的作用是科学干预、合理引导，在市场机制充分发挥作用的基础上弥补市场的缺陷与不足。
2.3 创新全民健身服务理念和供给方式，形成全民健身服务多元供给主体体系 新型城镇化的“新”表现在新的发展理念和发展方式。当前已进入科学发展的新时代，要创新思维理念，以科学发展观为指导，坚持以人为本，通过创新工作方式来推动新型城镇化。就全民健身服务供给而言，应当加大全民健身服务方式的创新力度，适当引入市场化和社会化的运作方式，打破全民健身服务领域的垄断，提高全民健身服务的质量和效率，同时防止全民健身服务领域的腐败。基于此，可以考虑选择合同外包、特许经营、志愿服务等全民健身服务供给方式。
3 城镇化进程中益阳市全民健身服务体系建设现状与问题
3.1 全民健身场地设施不断增多 国家实施《全民健身计划纲要》，激发了益阳市广大群众参与全民健身运动的极大热情，而益阳市各级政府也加大了对体育场馆的投入力度，总投入超过了2亿元。占地近500亩的益阳奥林匹克公园，120套全民健身路径工程器材分布在市区人口集中的住宅小区和单位，秀峰公园建起全民健身广场，资阳区建成4片室外网球场和体育馆，桃江县新建了体育馆，安化县新建了羽毛球训练房等，这些新的场地设施为全市的全民健身运动起到了积极的推动作用。近年来，益阳市大力发展各项群众体育活动，区县（市）共有由个人投资建成的室内健身场所10多家，使市民可以非常方便地参与各类体育运动，充分享受现代生活的乐趣。同时，为发挥企业和社会界的作用，还筹备了益阳市体育总会、益阳市农民体育协会等13个全市性体育社团组织和近100个县（市）级社会团体，使群众性体育活动的影响面更广，使活动的开展从数量到质量、从自发到有组织、从临时到经常都出现了飞跃[5]。
3.2 全民健身活动丰富多彩 近年来，随着益阳市两型社会建设和创建国家卫生城市工程的不断推进，随着经济社会发展和人民生活水平的不断提高，益阳市委、市政府更为重视关乎民生的全民健身工作，积极组织开展内容丰富、形式多样、健康文明的系列体育健身活动，例如，广场舞、羽毛球、乒乓球、自驾游、老年门球、太极拳、垂钓等项目深受当地群众喜爱并得到广泛参与。 为了满足广大人民群众日益增长的体育需求，促进全民健身运动开展，进一步发挥体育的综合功能和社会效应，丰富社会大众的体育文化生活，自2009年以来，益阳市在每年8月8日“全民健身日”系列活动中，针对城镇居民举办了系列的、具有当地特色的全民健身活动和比赛。通常设置的项目有乒乓球、羽毛球、集体跳绳、登山、长跑、拔河、钓鱼、射击、扳手腕、双百分、健美操、棋类、太极拳等，都是当地群众广泛参与、运动基础较好的一些项目，而且，根据实际情况，每年还会对赛事项目进行调整。益阳市通过深入开展宣传和体育健身展示等活动，提高了市民全民健身的意识，在全社会形成了崇尚健康、参与健身、追求健康文明生活方式的良好环境和氛围。
3.3 全民健身服务供给模式改革滞后 当前，我国体育事业发展改革的主要矛盾是人民群众日益增长的体育需求与体育事业发展水平相对落后之间的矛盾，公共体育产品和服务的供给数量不够、质量不高，增量乏力还普遍存在。益阳市作为湖南省经济一般发达城市，这方面的问题更为突出。长期以来，政府理所当然地成为了全民健身服务供给的单一主体，社会体育组织参与全民健身服务体系建设的人群热情不够，多元公共治理结构在全民健身事业中尚未形成。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了“让市场在资源配置中起决定性作用”无疑对全民健身服务体系建设起到推动作用。国外大众体育发展经验表明[6]，广泛调动社会、个人参与全民健身服务体系建设可以有效地弥补政府在提供公共服务产品中的不足，实现政府职能与市场功能的优势互补。因此，在未来一段时期，益阳市政府体育行政部门应该更新观念、转变职能，加大力度扶植和培育各类体育社会组织参与全民健身服务体系建设，及全民健身事业的多元公共治理结构。
3.4 全民健身服务管理效率较低 通过实地调查得知，目前益阳市居住区体育设施的运营管理，主要有物业公司管理和街道办事处（社区委员会和居民委员会）管理2种模式。其中，已经建立物业管理公司的居住区，体育场地设施管理全部纳入物业管理范围，明确其维护职责，由体育部门督查；对于未建立物业管理公司的，则由街道办事处负责维护。
在城市社会中，物业公司既是居住区硬件设施的管理者，又是业主或居民的服务者，提供全方位的服务，是市场经济条件下城市居住区的各种服务的主要供给者；街道办事处在某种程度上代表政府提供由市场机制所不能提供的其他服务。理论上，物业管理和街道办事处管理关系是互补的，两者可以相互协调、密切合作共同使社会资源有效整合，促进社区的更好发展。然而在实践中，由于体制不顺、概念不清、机制不灵活等原因，使得两种管理之间产生了诸多矛盾与冲突。具体表现为：社区在监督物业管理上体现出“不管”和“多管”，以及物业公司对于社区管理机构的监督和工作指导的“消极对抗”。通过对益阳市城区社区居委会工作人员访谈得知，仅有26.3%的社区配备了专职体育管理人员，其余社区体育管理者身兼多职，工作内容庞杂，无心也无力管理好社区体育。在实践中，居民自发性组织活动，进行自主管理是主要组织形式。此种情况下，很难想象社区体育会健康正常地发展。
诚然，作为社会管理主体的街道办事处，是人民政府的基层组织，为本辖区人民服务有着义不容辞的责任，理应发挥“上为国家分忧，下为人民解愁”的作用，做到“行政”复位，其代表政府提供由市场机制所不能提供的一些公共服务。物业管理是市场经济的产物，体现的是市场机制，是应市场的需求而产生，其全方位综合服务的特点和提供高效、优质的劳务商品化的本质要求，使它与社区管理中“社区服务可以由市场来提供服务的应由市场来提供”这一方针极为吻合，因而也责无旁贷地成为市场经济条件下社区管理的主要支柱。因此，代表政府行使行政职能的街道办事处与物业管理公司之间应该是合作关系，共同为居住区居民提供全方位服务，调动各方面（家庭、单位、各种社会团体和体育机构）力量参与居住区体育建设与发展是社区体育行政工作重心之一。例如：在西方发达国家，20世纪80年代中期以来政府积极进行行政体制改革，动员社会力量参与社区体育设施的经营管理。1988年，英国政府颁布“强制竞争投标法”，要求地方政府将社区体育设施的公共服务以公开投标的方式进行经营和管理；1998年澳大利亚联邦政府体育与休闲部（Department of Sport and Recreation）颁布了“竞争投标与合同办法”，要求政府管理的社区体育设施全面采用竞争投标的办法让社会参与竞争，以提高服务质量。西方发达国家的做法值得我们参考与借鉴。
4 城镇化进程中益阳市全民健身服务体系建设对策
4.1 政府要深刻认识到建设全民健身服务体系是一项民生工程 在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的历史进程中，“健康生活”、“健康生命”、“健康城市”、“健康中国”成为广受社会和个人关注的重要课题，成为民生的重要方面。当然，体育在改善社会健康状况，增进国民健康素质方面发挥着举足轻重和不可替代的作用。建国以来，党中央领导集体多次针对“体育要以为人民服务为宗旨”发表论述和讲话。1952年，在中华全国体育总会成立时，毛泽东发表了“发展体育运动、增强人民体质”的著名题词；1953年他又指出“体育是关系6亿人民健康的大事”。1997年，江泽民同志为体育工作题词“全民健身，利国利民，功在当代，利在千秋”；2002年，他在接见全国体育工作会议代表时说：“要全心全意贯彻为人民服务的宗旨”。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“大力发展公共体育事业，加强公共体育设施建设，广泛开展全民健身运动，提升广大群众特别是青少年的体育健身意识和健康水平。”体育俨然成为了一项关乎民生的事业。体育是民生，就是明确“体育服务民众”的责任。《决定》指出：政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买[7]。由此可见，加大政府购买公共服务力度，为每一个社会成员提供公平分享经济社会发展带来的机会和成果是政府职能转变的重要体现。 益阳市全民健身服务体系建设不仅是益阳市公共体育服务体系建设的重要部分，而且是益阳市整个社会公共服务体系建设不可或缺的部分。政府作为全民健身服务体系建设的主体，政府的政策导向和观念决定了全民健身事业发展的好坏。为此，益阳市政府应加强“体育是民生”的宣传力度，应充分认识到全民健身服务体系建设是关乎民生的大事情，是新时期政府贯彻国家方针政策、履行公共服务职能、亲民、便民、利民的要求；上级政府应将全民健身服务体系建设情况纳入区县政府政绩考核指标体系，加大奖惩力度；发挥社会对全民健身体系建设的监督作用，形成全民健身服务体系建设的强大舆论氛围，以推动全民健身服务体系建设。
4.2 加强体育场地设施配建的法制建设，配套建设居民居住区体育健身设施 目前，从中央到地方已经颁布了一系列关于居住区配套建设体育设施的相关法规。例如，《中华人民共和国体育法》规定“城市在规划企业、学校、街道和居住区时，应当将体育设施纳入建设规划”；《公共文化体育设施条例》第十五条：“新建、改建、扩建居民住宅区，应当按照国家有关规定规划和建设相应的文化体育设施”；《城市社区体育设施建设用地指标》、《全民健身条例》等政策文件都有关于居住区配套建设体育设施的规定[8]。但是，由于在执行相关法规过程中缺乏协调，使得法规没有得到有效执行。显然，当前阶段执法比立法更为重要。加强居住区体育场地设施配建的法制建设，政府应行使职权加强执法，树立法治理念，逐步走上依法行政，法制管理的轨道。从过去强调“管制”向维护市场平等权利转变，使政府成为创造良好环境的主体；从“允许”性规定向 “禁止”性规定转变；从主要依靠行政性规章和文件向依据法律授权转变，即从“权力本位”向“责任本位”转变。
具体地讲，益阳市体育行政部门要加强引导，积极参与社区建设规划，把益阳市居住区体育场地设施建设纳入社区建设规划以及城市发展规划中。在益阳市新建小区规划中，要严格按照标准进行规划和建设，益阳市城乡规划局与国土资源局要加强同体育局等主管部门的沟通，确保社区体育设施符合法规要求。在开发项目动工建设前，及时将规划要求配套建设的体育设施情况告知行业主管单位，由行业主管单位督促开发单位按照规划的要求按期建成并交付使用，同时各行业主管单位应配合规划与国土资源局对配套设施违章改变功能的行为进行查处。在社区体育设施建设过程中，体育行政部门应对其规范性、安全性进行监督，并参与社区竣工验收，确保社区足额配套符合规范要求、使用安全的体育设施。同时，加强体育行政执法队伍建设，对社区体育设施配套建设进行执法监督，确保法规得到有效实施。只有这样才能真正做到“有法可依，有法必依”，实现依法行政、依法治体的目标，使社区体育设施配套建设走向法制化轨道。
4.3 完善落实相关引导政策，拓宽融资渠道，推动全民健身服务体系建设主体多元化 加强城市居住区体育设施配套建设，为社区居民开展各类体育活动创造有利条件，是体现党和政府关心老百姓健康，满足社区成员需求，促进社会风气好转的一项重要举措，是群众体育的根本出发点和落脚点，是政府应承担的法律责任。益阳市政府应将以“建好百姓身边设施、开展百姓身边活动和成立百姓身边组织”为标志的社区体育“三边工程”这一“民心工程”、“造福工程”抓实、抓好。具体地讲：1）作为城市居民住宅区体育开展的必要载体——体育设施建设，需要全方位宣传，引起高度重视，形成统一认识，使全社会真正认识社区体育服务的公益性质与基本功能；2）发展社区体育，要坚持公益性质，坚持政府主导，鼓励社会参与、多渠道发展，建立长效投入机制是关键，各街道要把体育事业经费纳入政府财政预算，做到专款专用；3）要实行多元化的投入机制。以街道办事处和社区投入为主，以上级财政拨款为辅，也可通过对口支援、联合共建、挂名、捐赠、赞助等措施进行建设。鼓励引导社会力量捐助，动员居住区单位和居民以各种方式捐赠体育器材、图书和影像资料等，形成由政府投一点、单位出一点、居民捐一点、社区创一点的经费保证体系。
4.4 制订落实居民居住区体育场地设施专项规划，加强体育场地设施的维护和管理 居民居住区体育场地设施以居住区居民为服务对象，为居住区居民提供健身、健美、交流、休闲等服务的物质载体，它具有灵活、便捷、贴近居民等特点。鉴于益阳市社区分布特点和社区体育场地设施配套建设现状，着眼于提高益阳市民的综合素质，对居民居住区体育设施的选址、建筑面积、种类、布局层次、配套服务项目、功能拓展等方面进行科学而严谨的规划，既要具有前瞻性和可扩展性，又要考虑投入成本和实用性；既要突出体现先进性、创新性，更要坚持“以人为本”的要求。针对不同的片区、不同的服务对象，制订不同的社区体育设施建设标准，并要特别重视社会弱势群体、幼儿、老年人对体育设施的需要。例如，益阳市高新区作为一个开发区，新入驻企业尤其是大型企业比较多，聚集了较多的职工，在企业内部配建一些适合本企业工作特点的运动项目设施，开展丰富多彩的职工体育活动，对提高工作效率和提升企业文化内涵都是大有裨益的。只有这样，才能建好、管好、用好居住区体育场地设施。
益阳市居民居住区体育设施的管理，应该作为一项日常性工作来抓。按属地管理原则，物业公司、街道、居委、业委会要加强沟通协调，强化对体育设施建设和使用的监督管理。一些体育设施如社区健身路径和全民健身点，如果使用不当，可能造成设施损坏，甚至产生安全隐患，体育设施的经营管理单位要向使用群众提供正确使用的技术指导或提示使用说明。同时，居住区配套体育设施建设的最终获益者是居住区居民，因此应调动最广大人民群众的积极性，依靠居住区志愿者的力量，逐步建立社区服务网络，协助政府部门和设施管理单位，加强对体育设施建设和使用的监督管理，提供使用设施的技术指导，使居住区居民能获得配套设施建设带来的最大程度的利益。
5 结 语
党的十八届三中全会通过的《决定》指出了“基本公共服务体系是中国特色社会主义社会管理体系的重要组成部分”、“必须加快建立政府主导、覆盖全民、可持续的公共服务体系。”深入贯彻实施 《决定》、《全民健身条例》、《全民健身计划（2011-2015年）》，深化推动各级政府履行基本公共体育服务职责，加快改革完善“政府主导、部门协同、全社会共同参与”的群众体育工作格局是今后一段时期各级政府体育部门的重点工作。湖南省益阳市全民健身服务体系建设在政策支持、场地设施和活动开展方面具备一定基础，但也存在全民健身服务供给模式单一、管理效率不高等难题。因此，益阳市在全民健身服务体系建设实践中必须明确政府的责任和职能定位，把全民健身服务体系建设作为一项民生工程来抓，转换观念、转变职能，加大投入，充分发挥体育社会组织的作用，继续实施全民健身路径工程、农民体育健身工程和“雪炭工程”，培育城镇居民的体育健身意识，提高全民健身科学化水平，以构建多元的、多层次、多样化的全民健身服务供给体系。
参考文献：
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[2] 肖林鹏.论全民健身服务体系的概念及其结构[J].西安体育学院学报，2008，25（4）：6-11.
[3] 夏贵霞.新型城镇化背景下湖南省公共体育服务体系建设研究[J].体育科技，2013，34（6）：80-83.
[4] 2012年全国体育发展战略研讨会圆满闭幕[EB/OL].http：//www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1227/3623503.html.
[5] 全民健身三湘行益阳篇：大众运动会打造城市新品牌[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/o/2010-08-11/143617949335s.shtml.
[6] 胡科.社会精英、民间组织、政府之于群众体育运行研究[D].上海：上海体育学院，2012.
[7] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL]. http：//finance.ifeng.com/a/20131115/11093995_0.shtml.
[8] 舒宗礼，夏贵霞，石岩，等.长沙体育场地设施建设研究[J].体育文化导刊，2011（10）：91-94.