[摘 要]本文针对公众参与环境影响评价制度进行探讨，提出制度中存在的一些问题，并对如何完善环境影响评价制度提出浅要的认识。
　　[关键词]公众参与 ；环境影响评价
　　中图分类号：X820.3 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）31-0281-01
　　近些年来，我国的公众参与环境影响评价制度取得了较大的发展，无论是在立法还是在实践上，都有了长足的进步。可以说公众参与对政府的环境决策产生了很大的影响，也取得了一些效果。但是回顾这些事件我们不难发现，我国的公众参与环境影响评价制度还是存在着诸多的不足，有很多公众参与要演变成为环境群体性事件，才使得政府不得已进行妥协，这种“倒逼”式的民意胜利，不论是对公众还是对于社会、地方政府，都是一种距离圆心最远，代价最大的互动。
　　1.公众参与环境影响评价制度存在的问题。
　　1.1 公众参与的方式受限
　　纵观近几年发生的环境群体性事件，很大程度上是由于公众参与方式受限制所引起的，因为自身诉求得不到表达的平台和有效的方式，最终逼迫民众以“散步”这种愤怒的方式将其演变为公众群体性事件而迫使政府妥协，既浪费了社会资源，又不利于社会的和谐稳定。
　　对于最能充分表达公众意见的形式——听证会，公众根本无权启动。我国法律规定听证会的参会代表要由建设单位遴选，理论上，公众与开发建设单位应处于对立立场，相互辩论和对峙，但在我国的立法安排上，却由其中原本就强势的一方掌握程序的启动权、组织权甚至参会代表的遴选权力。并且我国听证会的听证笔录又不具有案卷排他性效力，至此为止，已经从根本上背离了听证制度的本意，其后的任何程序已然毫无意义，公众的听证权被变相的剥夺了。
　　1.2 公众知情权保障不足
　　公众的知情权是公众参与环境决策程序的前提，只有让公众充分了解、掌握相关的环境信息，才能有针对性的对得到的信息分析、整理，进而提出有价值的意见，保证公众参与的质量。但由于在整个环境影响评价过程中，公众在信息的获取方面天然处于弱势，因此需要依靠建设单位和环境主管机关以特定的方式将有关信息公布。
　　在我国相关的法律法规中，环境影响评价文件不属于政府和企业主动公开的环境信息，这使得公众无从获取最直接的环境信息。若公众向政府申请公开环境影响评价文件，在实践中通常会被以“该文件涉及企业商业秘密”为由拒绝。
　　1.3 政府在公众参与中的价值定位有待改变
　　在整个公众参与环境影响评价制度中，政府一直处在一种超然的主导地位，对参与公众的范围、人数、公众参与方式的选择以及是否接受公众意见上，政府机关有任意性的选择权。但这种富有弹性的操作和掌控，带来了一个很危险的漏洞：当政府机关把经济发展作为优先考虑目标或者建设项目能够给地方政府带来巨大利益的时候，行政机关在环境审批时往往会简化甚至忽略公众参与程序。实践中，很多项目是未经环境影响评价程序就开始动工，当造成既定事实之后，再去补办环评程序，公众参与当然的因既定事实的产生而无效。即使环评程序如期进行，政府也常常通过自身的权力对公众参与程序进行“有选择性的操控”，致使公众参与流于形式，根本无法达到真正目的，而我国法律对行政机关及其公务员违反环境影响评价程序又缺乏硬性的约束，导致“精英官僚”模式大行其道，公众的参与权或多或少的被忽视了。
　　然而，随着近些年来公众环境意识的逐渐觉醒，政府和公众之间的矛盾冲突越来越明显，如果公众察觉自己被排除在了环境影响评价程序之外，矛盾立刻就会爆发进而形成公众危机。研究最近的几次环境群体性事件不难发现，其中很大一部分是由于当地政府阻碍公众的参与权利而引发的。因此，在当前时期，我国政府在公众参与环境影响评价中的价值定位亟待转变。
　　2.如何完善公众参与环境影响评价制度
　　2.1 规范公众参与的方式
　　根据我国《环境影响评价法》以及《暂行办法》中的规定，我国公众参与环境影响评价的主要方式有：调查公众意见，咨询专家意见，座谈会，论证会，听证会等不同的方式。在这点上，同国外发达国家的立法相比，我国公众参与的形式在数量上并不少，立法者在这方面给予了较高的关注。
　　对于公众参与方式的选择，是需要根据规划或建设的目的不同内容和特点以及环境影响评价程序的不同阶段进行灵活安排运用。不同的参与方式有其各自不同的特点和针对性，在双向沟通程度、公众参与范围、处理问题的能力上有着不同的专长。例如，在一些专业性较强的规划或建设项目中，如圆明园湖底防渗漏工程，就可能更多的依赖于咨询专家意见这种方式；而在立项阶段，调查问卷、座谈会、说明会等方式可能会被广泛的采用。
　　2.2 完善环境信息公开制度，确保公众的环境知情权
　　对公众参与环境影响评价制度实施造成最大阻碍的就是公众信息的缺乏和严重不对称，信息获取不及时或不充分将使得公众无法成为真正有效的参与者。有效的参与者应该是对项目有充分的了解，并对可能与决策者进行的交流做了充分准备的参与者。
　　因此，只有健全完善环境信息公开制度，才能保障公众参与的有效性。环境信息公开制度应该是一项包括明确的公开主体、公开方式、公开期限以及公开原则在内的一整套程序性规则。在对我国环境信息公开制度的完善上，应该依照上述几个方面进行制度设计。在公开原则上，应该坚持以公开为原则，不公开为例外，对于不公开的情形应当作出明确的规定，避免以模糊的“保护商业秘密，个人隐私”为名规避信息公开义务。对什么是商业秘密，个人隐私，应当作出具体情形和条件的列举和描述。
　　2.3 重新定位政府在公众参与中的角色
　　首先要从法律上加强政府在环境影响评价程序中权利义务的明确限制，从法律上制约其权力的滥用。比如对环境影响评价的补办上，必须加以严格限制，禁止出现“先上车，后补票”从而规避公众参与程序的做法；同时增加对行政机关及其公务员违反环境影响评价程序的明确处罚标准，避免只规定不处罚的情形发生。
　　除却法律层面之外，最重要的一点就是政府机关需要从根本上对其在公众参与中的角色进行重新定位，绝对的“主导者”角色显然已经无法适应现阶段的社会发展需要和环境保护需要。在民主理念和现代“行政国”的紧张关系中，应当通过吸纳更重利益主体对行政过程的有效参与，为行政过程及其结果提供合法性资源。
　　由此，政府在公众参与环境影响评价中的作用应该从“主导者”转变为一种“合作者”的姿态。主动与公众多沟通，充分的听取公众的意见，建立沟通平台和渠道，如设立政府环境论坛，在政府网站上开设环保邮箱，并保证及时的对公众的讨论和疑问进行回复，平等理性的与异议者进行交流，而不是对公众参与怀着一种敷衍的态度被动的“走程序”。只有这样，才能使抱怨转化为理解，使发泄式的谩骂转化为有建设性的意见。政府只有从主观上对自身在公众参与中的角色有了准确的定位，才能使得政府与公众走向协商与合作，才能化解当前严重的环境公共危机，实现环境决策的全民参与。