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摘要：随着社会经济的不断发展，国家对税费改革、农村城镇化和新农村建设的不断推进，农村地区农业从业人员正显著减少，由此而导致农村学龄人口减少，大部分边远山区农村中小学的生源在逐年减少，产生了大量的小、微型学校。这种情况更加剧了教育资源分配的紧张程度。因此，国家出台了旨在提高教育资源利用率、追求教育公平、规范教育管理和提高教育质量的农村中小学布局调整的政策，希望改善目前农村地区教育资源比较分散、教育质量低下的状况。自2001年起到2015年，经过为期15年的调整，农村地区的教育资源得到了整合，优势得以充分发挥，边远地区的孩子们也能享受到与其他孩子同等的优质教育。尽管取得了以上优势，但在调整过程中仍出现了诸多矛盾和困难，如就近入学与生源不足的矛盾，导致大多数寄宿制学校服务半径过大，从而加重了家长的负担；国家对寄宿制学校的标准要求与当地实际的矛盾；家长不理解、村民不支持和投入严重不足等，是当前急需解决的。
关键词：中小学布局结构调整；教育资源调配；困境
20世纪90年代以来，由于计划生育政策的强力推行，农村学龄人口逐年减少。为了提高教育质量和办学效益，规范教育管理，从90年代中后期开始，特别是2000年以来，我国农村中小学开始了新一轮学校布局的大调整，并取得了较好的成效。但与此同时，布局调整的进程也受到一些现实困难的阻碍。
一、农村中小学布局调整政策的出台背景和演变
我国从20世纪70年代开始实施计划生育政策，到90年代中后期，农村人口出生率下降。同时，由于改革开放所带来的城市经济发展，大量的农村富余劳动人口向城镇流动，导致农村中小学生源减少，很多地方的适龄学龄人口已经不足以支撑一个学校的正常运转，出现了大量的“微型”学校。在针对贵州省大方县所调查的学校当中，截止到2015年为止，小学全校人数不足300人的占60%，其中学生人数在50名以下的学校就有23所，特别是星宿苗族彝族仡佬族乡麻岭小学只有3名学生，2名男生1名女生，由一个教师教所有的科目。由此可见，由于人口流动导致的生源减少客观上显现了进行学校布局调整的必要性。
2001年，农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的教育管理体制，实现了农村义务教育山由“以民为主”到“以政府为主”的转变。但由于税费改革后取消了教育集资和教育费附加，而国家的投入机制并没有相应地建立起来，资金投入出现“空档”，导致农村义务教育投入普遍减少，基本办学条件得不到保证，特别是农村中小学的硬件设施改造面临困境。因此，政府希望通过农村中小学布局调整集中办学，提高资源利用效率，减轻财政压力。
按照国家对中小学布局调整的发展历程，可分为三个阶段：2001-2005年为启动并迅速铺开和发展的第一个阶段。2006-2012年为问题反思和查缺补漏阶段。2013至今为保证质量和保障公平阶段。
针对城镇化进程中农村学龄人口不断减少和农村税费改革后的实际睛况，2001年5月，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》（以下简称《决定》）。随着《决定》的推行，新一轮大规模的农村中小学布局调整在全国范围内按照既定的目标、规划，循序渐进地展开。经过从2001年到2005年5年时间的大规模调整之后，全国小学数量由55.36余万所减少到36.62余万所，从2000年到2005年总共减少了187409所，平均每年减少3.12万所，被合并调整的小学数量比例高达33.85%，布局调整的速度和幅度都很大。从表l就能清楚地看到这个阶段的变化。
但是随着农村中小学布局调整的进行，一些问题也暴露出来，如中小学寄宿生比例高、住宿拥挤；城镇班额过大；学校的社会功能减弱等新问题。这些问题引起了相关部门的重视，2006年，教育部发布了《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》，该通知从总体上肯定了农村中小学布局调整取得的成绩，但用更大篇幅指出了布局调整后所出现的一些新情况、新问题，并指出调整要统筹安排，教育部门要同当地其他部门统一规划，稳妥实施。自此，农村中小学布局调整进入理性反思和整理阶段，布局调整的步伐有所放缓，撤并学校显得更为慎重和理智。
二、农村中小学布局调整的困境
农村中小学布局调整主要是地方政府的行为，地方政府强调布局调整追求的是效益和质量的提高，以便获得社会的认可，但这并不意味着布局调整会自动得到当地社区的认可，获得当地村民的支持。事实上，政府、村民、学校、家长往往有着自己独立的利益出发点，他们的意见可能一致，也可能不一致。因此，在学校布局调整过程中，难免会遇到阻力和困难。
国家审计署于2013年所发布的第2号公告中针对1185个县农村中小学布局调整情况专项审计调查结果表明，各地基本能够按照小学就近入学、初中相对集中的原则，规划和调整学校布局，但部分地区也出现了片面地将办学规模和学校数量作为调整的主要依据，搞简单“撤并”或“一刀切”，一定程度上影响相关政策的实施效果。
当前西部地区中小学校撤并的主要困境表现为以下三个方面。
（一）村干部、村民不支持
多年来，“城市教育政府办”“农村教育农民辦”，尤其是村级小学都是农民自己掏腰包办起来的，国家的投入非常有限。“普九”期间，村干部带领村民集资办学，他们为建校饱受艰辛，甚至至今为此负债。如今要撤掉学校，村干部和村民心理都难以接受。如贵州省大方县猫场镇联合村的丫口小学按要求要被撤并到3公里以外的中心小学，为此200多村民先后两次到镇政府上访。大方县星宿苗族彝族仡佬族乡河山小学教学点就是当地的老百姓和村干部强烈要求下保留的，只要求教育部门派教师，其他经费都是村里自己解决。但随着布局调整的稳步推进，来自这方面的阻力会慢慢变弱，因为布局调整后教育质量的提高以及政府的宣传使得村干部和村民渐渐理解了布局结构调整是大势所趋，是教育现代化和提高教育质量的需要。 （二）家长不理解，担心孩子上学的安全和经济负担加重
布局结构调整后，学生上学路途遥远，存在很大的安全隐患。有的学生距学校20～30里甚至更远，不得不住校，给学生家长造成了很大的压力。据了解，学生每学期的住宿费初中60元，小学30元，每顿的伙食费平均是3元，其中中午的一餐是免费午餐，不用支付费用，由此计算，一个学生平均每月的生活费是200元左右，再加上交通费，家长得为孩子的住校而每学期额外支出2000元左右，这对一个普通农民家庭来说，是一个相当沉重的负担。其次还有心理方面的压力。孩子上学远，在外吃饭，家长们会担心他们路上是否安全，伙食是否卫生，有家长会接送小孩，给孩子送饭，这就无形中给家长增加了额外负担。
（三）教育投入不足，寄宿制学校建设不完善
如果说解决学生上学远问题的最好办法是办寄宿制学校，那农村学校投入不足，寄宿制建设不完善则是目前布局调整中最大的困难。布局调整后，大量的学生涌人中心学校，中心学校的校舍、教学设施、师资却没有及时得到扩充。在接受调查的学校中绝大多数都有学生住宿，并且涉及到所有年级。但是学生宿舍建设没有专项经费，有很多学校是将一些老旧的教师住宅或者其他闲置的房子改造为学生宿舍，上下两层床，一个铺位大约是2～3人，多数宿舍住上了30～40人。学生洗澡和上厕所问题都不能很好地解决，有的宿舍窗户玻璃不完整，围墙经不起雨打坍塌了。除了宿舍的建设外，图书资料、电脑、电视等丰富学生课余生活的配套设施也极为罕见。在所调查的学校里，寄宿制学校的保育员或管理员大多由教师兼职，有些是由分流的教师担任，也有少数学校请过专职的保育员，工资是由学校发放，但由于资金不足，后来又辞退了。所以，教师的负担加重，有些学校一个教师平均每周30节课，压力很大，但却没有相应的报酬。在访谈过程中，当问及希望得到政府什么样的政策支持时，被调查者首先反映都是要加大投入，增加保育员编制。
三、针对西部农村中小学布局调整的政策建议
农村中小学布局调整遭遇阻力和困难，既有村民和家长思想认识上的问题，但更重要的是政府在布局调整过程中投入不足和理解偏颇的问题。
（一）避免主观的“一刀切”，建立合适的托底保障机制
《2001国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确指出：“应因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”然而，一些地方政府没能深入地领会中央的精神，对布局调整的理解片面化，将布局调整简单地理解为“撤并校”，一味地追求经济效益，将一些不该拆的学校和教学点也“一刀切”式的撤掉，导致了学生求学的困难。所以地方政府在规划布局调整时，应深入调查，因地制宜，本着提高教育质量和方便学生入学的宗旨，选择定点学校，逐步调整。
（二）增加对西部贫困地区的财政投入
西部贫困地区布局调整最大的困难便是投入不足。农村中小学合理布局实质上是一种教育资源的整合，即学校人、财、物等教育投资表现形式的整合。资源的整合是有成本的。关闭一所学校要付出沉淀成本；学校的合并要支付增容扩建成本；为减少阻力而付出的协调成本；实施调整而产生的实施成本；善后问题处理而产生的善后成本，新建、改建学校与配套设施的建设和完善则要追加新投资……没有一定的教育投资做后盾，合理布局调整就因缺乏物质前提而成天方夜谭。目前政府投入经费不足已严重影响了布局调整的进程。所以，为保证布局调整的顺利实施和方便学生入学以及减轻家长负担，政府应安排布局调整的专项资金，中央和省级政府应加大对贫困地区的转移支付，完善布局调整配套设施的建设，尤其是寄宿制学校的建设，为学生提供舒适的宿舍、卫生且营养丰富的饮食，搞好与寄宿相配套的食堂、澡堂、厕所的建设，将保育员纳入人事编制，为学生往返学校提供低价安全的校车接送，以减轻家长的负担。
（三）政府应加强和非政府组织的合作和交流
教育的进步是国家民生发展的重要标志，良好的教育不仅影响下一代的终身发展，而且对社会进步和发展起到重要的推动作用。从公共物品的视角看，教育具有公共物品的属性，属于准公共物品。作为一种公共物品，政府在教育服务的供给中有着不可推卸的责任，但并不意味着政府完全包办教育。尤其在我国经济欠发达的西部地区，公共财政尚不足以完全供给西部教育服务的背景下，非政府组织对西部教育的发展起到了很好的补充。非政府组织的投入可以提高教育资源的使用效率，也可以满足西部儿童的教育需求。笔者在对大方县牛场乡果宝小学进行探访调查和访谈中，笔者了解到果宝小学与NGO有着全面的互动和联系，使学校获得了大量的NGO的投入，使学校得以更加全面的发展。NGO的出现起到了很好的补充，为学校提供资金建設教学楼、校舍等，改善了学校的教学环境，也为推动教育的发展提供了新的思路。教育NGO在我国处于刚起步阶段，在民政局登记注册的NGO以年均10%～15%的速度递增，但与国外教育NGO相比，在资助形式和规模上都有很大追赶空间。在中国NGO发展的现阶段，NGO与学校互动还存在很多问题，NGO对学校的捐助存在偶然性、分散性、复杂性和不可持续性，并且有些项目还存在严重缺陷，这些问题导致教育资金使用效率低。根据果宝小学和国外NGO的经验分析，从政府、NGO自身和媒体三方面进行完善，找到教育NGO发展的对策，更好的配合政府的教育改革，为我国教育的发展起到有力补充。
关键词：中小学布局结构调整；教育资源调配；困境
20世纪90年代以来，由于计划生育政策的强力推行，农村学龄人口逐年减少。为了提高教育质量和办学效益，规范教育管理，从90年代中后期开始，特别是2000年以来，我国农村中小学开始了新一轮学校布局的大调整，并取得了较好的成效。但与此同时，布局调整的进程也受到一些现实困难的阻碍。
一、农村中小学布局调整政策的出台背景和演变
我国从20世纪70年代开始实施计划生育政策，到90年代中后期，农村人口出生率下降。同时，由于改革开放所带来的城市经济发展，大量的农村富余劳动人口向城镇流动，导致农村中小学生源减少，很多地方的适龄学龄人口已经不足以支撑一个学校的正常运转，出现了大量的“微型”学校。在针对贵州省大方县所调查的学校当中，截止到2015年为止，小学全校人数不足300人的占60%，其中学生人数在50名以下的学校就有23所，特别是星宿苗族彝族仡佬族乡麻岭小学只有3名学生，2名男生1名女生，由一个教师教所有的科目。由此可见，由于人口流动导致的生源减少客观上显现了进行学校布局调整的必要性。
2001年，农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的教育管理体制，实现了农村义务教育山由“以民为主”到“以政府为主”的转变。但由于税费改革后取消了教育集资和教育费附加，而国家的投入机制并没有相应地建立起来，资金投入出现“空档”，导致农村义务教育投入普遍减少，基本办学条件得不到保证，特别是农村中小学的硬件设施改造面临困境。因此，政府希望通过农村中小学布局调整集中办学，提高资源利用效率，减轻财政压力。
按照国家对中小学布局调整的发展历程，可分为三个阶段：2001-2005年为启动并迅速铺开和发展的第一个阶段。2006-2012年为问题反思和查缺补漏阶段。2013至今为保证质量和保障公平阶段。
针对城镇化进程中农村学龄人口不断减少和农村税费改革后的实际睛况，2001年5月，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》（以下简称《决定》）。随着《决定》的推行，新一轮大规模的农村中小学布局调整在全国范围内按照既定的目标、规划，循序渐进地展开。经过从2001年到2005年5年时间的大规模调整之后，全国小学数量由55.36余万所减少到36.62余万所，从2000年到2005年总共减少了187409所，平均每年减少3.12万所，被合并调整的小学数量比例高达33.85%，布局调整的速度和幅度都很大。从表l就能清楚地看到这个阶段的变化。
但是随着农村中小学布局调整的进行，一些问题也暴露出来，如中小学寄宿生比例高、住宿拥挤；城镇班额过大；学校的社会功能减弱等新问题。这些问题引起了相关部门的重视，2006年，教育部发布了《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》，该通知从总体上肯定了农村中小学布局调整取得的成绩，但用更大篇幅指出了布局调整后所出现的一些新情况、新问题，并指出调整要统筹安排，教育部门要同当地其他部门统一规划，稳妥实施。自此，农村中小学布局调整进入理性反思和整理阶段，布局调整的步伐有所放缓，撤并学校显得更为慎重和理智。
二、农村中小学布局调整的困境
农村中小学布局调整主要是地方政府的行为，地方政府强调布局调整追求的是效益和质量的提高，以便获得社会的认可，但这并不意味着布局调整会自动得到当地社区的认可，获得当地村民的支持。事实上，政府、村民、学校、家长往往有着自己独立的利益出发点，他们的意见可能一致，也可能不一致。因此，在学校布局调整过程中，难免会遇到阻力和困难。
国家审计署于2013年所发布的第2号公告中针对1185个县农村中小学布局调整情况专项审计调查结果表明，各地基本能够按照小学就近入学、初中相对集中的原则，规划和调整学校布局，但部分地区也出现了片面地将办学规模和学校数量作为调整的主要依据，搞简单“撤并”或“一刀切”，一定程度上影响相关政策的实施效果。
当前西部地区中小学校撤并的主要困境表现为以下三个方面。
（一）村干部、村民不支持
多年来，“城市教育政府办”“农村教育农民辦”，尤其是村级小学都是农民自己掏腰包办起来的，国家的投入非常有限。“普九”期间，村干部带领村民集资办学，他们为建校饱受艰辛，甚至至今为此负债。如今要撤掉学校，村干部和村民心理都难以接受。如贵州省大方县猫场镇联合村的丫口小学按要求要被撤并到3公里以外的中心小学，为此200多村民先后两次到镇政府上访。大方县星宿苗族彝族仡佬族乡河山小学教学点就是当地的老百姓和村干部强烈要求下保留的，只要求教育部门派教师，其他经费都是村里自己解决。但随着布局调整的稳步推进，来自这方面的阻力会慢慢变弱，因为布局调整后教育质量的提高以及政府的宣传使得村干部和村民渐渐理解了布局结构调整是大势所趋，是教育现代化和提高教育质量的需要。 （二）家长不理解，担心孩子上学的安全和经济负担加重
布局结构调整后，学生上学路途遥远，存在很大的安全隐患。有的学生距学校20～30里甚至更远，不得不住校，给学生家长造成了很大的压力。据了解，学生每学期的住宿费初中60元，小学30元，每顿的伙食费平均是3元，其中中午的一餐是免费午餐，不用支付费用，由此计算，一个学生平均每月的生活费是200元左右，再加上交通费，家长得为孩子的住校而每学期额外支出2000元左右，这对一个普通农民家庭来说，是一个相当沉重的负担。其次还有心理方面的压力。孩子上学远，在外吃饭，家长们会担心他们路上是否安全，伙食是否卫生，有家长会接送小孩，给孩子送饭，这就无形中给家长增加了额外负担。
（三）教育投入不足，寄宿制学校建设不完善
如果说解决学生上学远问题的最好办法是办寄宿制学校，那农村学校投入不足，寄宿制建设不完善则是目前布局调整中最大的困难。布局调整后，大量的学生涌人中心学校，中心学校的校舍、教学设施、师资却没有及时得到扩充。在接受调查的学校中绝大多数都有学生住宿，并且涉及到所有年级。但是学生宿舍建设没有专项经费，有很多学校是将一些老旧的教师住宅或者其他闲置的房子改造为学生宿舍，上下两层床，一个铺位大约是2～3人，多数宿舍住上了30～40人。学生洗澡和上厕所问题都不能很好地解决，有的宿舍窗户玻璃不完整，围墙经不起雨打坍塌了。除了宿舍的建设外，图书资料、电脑、电视等丰富学生课余生活的配套设施也极为罕见。在所调查的学校里，寄宿制学校的保育员或管理员大多由教师兼职，有些是由分流的教师担任，也有少数学校请过专职的保育员，工资是由学校发放，但由于资金不足，后来又辞退了。所以，教师的负担加重，有些学校一个教师平均每周30节课，压力很大，但却没有相应的报酬。在访谈过程中，当问及希望得到政府什么样的政策支持时，被调查者首先反映都是要加大投入，增加保育员编制。
三、针对西部农村中小学布局调整的政策建议
农村中小学布局调整遭遇阻力和困难，既有村民和家长思想认识上的问题，但更重要的是政府在布局调整过程中投入不足和理解偏颇的问题。
（一）避免主观的“一刀切”，建立合适的托底保障机制
《2001国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确指出：“应因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”然而，一些地方政府没能深入地领会中央的精神，对布局调整的理解片面化，将布局调整简单地理解为“撤并校”，一味地追求经济效益，将一些不该拆的学校和教学点也“一刀切”式的撤掉，导致了学生求学的困难。所以地方政府在规划布局调整时，应深入调查，因地制宜，本着提高教育质量和方便学生入学的宗旨，选择定点学校，逐步调整。
（二）增加对西部贫困地区的财政投入
西部贫困地区布局调整最大的困难便是投入不足。农村中小学合理布局实质上是一种教育资源的整合，即学校人、财、物等教育投资表现形式的整合。资源的整合是有成本的。关闭一所学校要付出沉淀成本；学校的合并要支付增容扩建成本；为减少阻力而付出的协调成本；实施调整而产生的实施成本；善后问题处理而产生的善后成本，新建、改建学校与配套设施的建设和完善则要追加新投资……没有一定的教育投资做后盾，合理布局调整就因缺乏物质前提而成天方夜谭。目前政府投入经费不足已严重影响了布局调整的进程。所以，为保证布局调整的顺利实施和方便学生入学以及减轻家长负担，政府应安排布局调整的专项资金，中央和省级政府应加大对贫困地区的转移支付，完善布局调整配套设施的建设，尤其是寄宿制学校的建设，为学生提供舒适的宿舍、卫生且营养丰富的饮食，搞好与寄宿相配套的食堂、澡堂、厕所的建设，将保育员纳入人事编制，为学生往返学校提供低价安全的校车接送，以减轻家长的负担。
（三）政府应加强和非政府组织的合作和交流
教育的进步是国家民生发展的重要标志，良好的教育不仅影响下一代的终身发展，而且对社会进步和发展起到重要的推动作用。从公共物品的视角看，教育具有公共物品的属性，属于准公共物品。作为一种公共物品，政府在教育服务的供给中有着不可推卸的责任，但并不意味着政府完全包办教育。尤其在我国经济欠发达的西部地区，公共财政尚不足以完全供给西部教育服务的背景下，非政府组织对西部教育的发展起到了很好的补充。非政府组织的投入可以提高教育资源的使用效率，也可以满足西部儿童的教育需求。笔者在对大方县牛场乡果宝小学进行探访调查和访谈中，笔者了解到果宝小学与NGO有着全面的互动和联系，使学校获得了大量的NGO的投入，使学校得以更加全面的发展。NGO的出现起到了很好的补充，为学校提供资金建設教学楼、校舍等，改善了学校的教学环境，也为推动教育的发展提供了新的思路。教育NGO在我国处于刚起步阶段，在民政局登记注册的NGO以年均10%～15%的速度递增，但与国外教育NGO相比，在资助形式和规模上都有很大追赶空间。在中国NGO发展的现阶段，NGO与学校互动还存在很多问题，NGO对学校的捐助存在偶然性、分散性、复杂性和不可持续性，并且有些项目还存在严重缺陷，这些问题导致教育资金使用效率低。根据果宝小学和国外NGO的经验分析，从政府、NGO自身和媒体三方面进行完善，找到教育NGO发展的对策，更好的配合政府的教育改革，为我国教育的发展起到有力补充。