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摘 要 日本因人口密度很高，相当重视国土规划，也已建立完整的规划及管理体制，本文介绍了日本国土规划与管理政策的目标和日本国土规划与管理体系。日本的经验对我国的经验启示是：国土规划管理政策目标的明确性；国土规划体系层级分明化；国土规划的合法性。
关键词 日本 国土规划 内容 启示
中图分类号：F301 文献标识码：A
国土规划是指对国土资源的开发、利用、整治和保护所进行的综合性战略部署，也是对国土重大建设活动的综合空间布局。根据各国的发展水平和政治、行政体制的不同，国土规划的具体称谓、侧重点及管理体系也不同。日本因人口密度很高，相当重视国土规划，也已建立完整的规划及管理体制，通过日本国土规划管理体制的经验研究，可以为我国制定国土规划管理体制提供积极的借鉴意义。
一、日本国土规划管理体制基本情况
（一）日本国土规划与管理政策的目标。
随着经济的快速成长、产业结构变化，日本人口、产业快速往都市集中，形成都市土地问题，都市周边农地、林地泛滥开发，使都市无秩序发展，加上全国性土地投机、地价暴涨。为解决上述有关土地问题，日本政府决定将国土综合开发与土地交易管制结合，于1974 年制订《国土利用计划法》，在其第二条规定“国土乃现在与未来国民之有限资源，以及生活生产各项活动之共同基础，国土利用应以公共福祉为优先，保育自然环境，并考虑地域之自然、社会、经济及文化条件，以谋求确保健康、文明的生活环境及国土均衡发展”。由于都市改革，土地利用及金融上的管制放宽，使得全国地价急剧暴涨，日本于1987 年修正国土利用计划法，并于1989年12月制定“土地基本法”，提出日本国土管理基本理念及土地政策的基本目标。
（1）土地应以公共福祉为优先；
（2）应依规划合理计划土地利用；
（3）抑制投机性土地交易；
（4）应就土地增值利益做适当调整。
其中“土地基本法”第三条明确规定，土地应配合其所在地区之自然、社会、经济及文化等条件而为适当利用；并为谋求适当且合理的土地利用，应遵循国土规划。
（二）日本国土规划与管理体系。
现行日本国土规划体系，由国土综合开发计划与国土利用计划两个体系所构成，而且，这两体系同时并立。
日本国土综合开发计划就其种类而言，可分为：（1）全国综合开发计划；（2）都府县综合开发计划；（3）地方综合开发计划；（4）特定地域综合开发计划。
在1974 年审议通过的日本国土利用计划法，提出有关国土利用的行政方针，以指示将来实现的国土利用状况，其种类有三：（1）规定关于全国区域土地利用基本事项的“全国计划”，（2）规定各都道府县区域内土地利用必要事项的“都道府县计划”，（3）规定各市町村区域内土地利用必要事项的“市町村计划”。
如表2所示，日本国土利用计划体系可分为：
1、全国计划。
由内阁总理大臣制定全国计划草案，征求内阁会议的裁决。全国计划规定的事项主要有：有关国土利用的基本构想，配合国土利用目的的区域规划目标，以及各区域的概要，为达成前项所列事项所需措施的概要。
2、都道府县计划。
依照政令的规定，对各都道府县辖区内有关国土利用的必要事项，制定都道府县计划。其制定必须以全国计划为基础。
3、市町村计划。
依照政令的规定，对各市町村辖区内有关国土利用的必要事项，制定市町村计划。在制定市町村计划时，如已制定都道府县计划者应以都道府县计划为基础，同时必须符合地方自治法所制定的基本构想。
二、日本国土规划管理体制对我国的启示
（一）开展国土规划的内在原因分析。
尽管各个国家有各自的国土空间特征，经济和社会发展过程和发展现状也尽不同，国土规划无论是在规划编制方式还是在规划内容上都有很大不同，但通过对比研究日本国土规划的沿革，可以发现，日本与我国在开展国土规划的内在原因、国土规划所要着力解决的问题和目标等都有着内在的一致性。
随着日本居民聚居空间不断扩张，生态空间大量减少，空间浪费现象严重；水、土地、矿产等资源过渡消耗，生物多样性消失、生态环境的不断恶化；部分地区人口、经济过于集中，交通拥挤、环境污染、生活质量下降，而同时却存在着部分地区居民生活质量低、居民失业率较高、治安条件差等社会问题严重，区域差距不断扩大；区域之间缺少协调和合作，整体效益较低等等。日本编制空间规划的最直接最根本的目标就要解决各种日益严峻的问题。经验表明，编制和实施国土规划对于各种问题的解决都發挥了不可替代的作用，其目的就是通过公共政策和法律等手段，实现自然、经济、社会和生态的动态协调和局部平衡，达到经济、社会和政治生态的和谐和可持续发展。
（二）国土规划管理政策目标的明确性。
各国国土规划目标的形成多以解决当时社会、自然、经济的问题，并以勾勒未来国家的空间秩序的蓝图，期望能配合国家的发展政策，提供人民“健康、安全的生活及工作环境，促进全民福祉”。如日本经过60年的国土开发规划，规划的目标已经随着时代背景的改变而发生了很大的变化。在经历了近60年的国土开发之后，日本已经进入后工业化时代和后城市化时代，其国土产业布局已经基本形成，目前日本新的国土规划目标已经不再是大规模的开发，而是由开发转型为维持和管理，从谋求产业发展、宜居生活到谋求如何将有限的国土资源可持续发展，从谋求一极一轴、一极四轴，到谋求广域地方圈自立协作发展的国土结构。同时，随着泡沫经济的崩溃和金融危机的爆发，日本国家经济已经将近20年衰退，国家没有大量资金来继续主导大规模的国土开发，其开发主体也从国家主导、地方主导，变成了多样化的主体参与国土开发，提出要依靠“新型行政主体”。 （三）国土规划体系层级分明性。
国土规划体系中上级计划应为下级计划的指导计划，下级计划承上衔接上级计划的目标，落实于国土空间秩序的建立。
日本国土规划体系看似复杂，国土利用计划体系与全国综合开发计划体系的关系复杂，规划范围似有重叠，难以厘清。除此之外，尚有各区域及大都市圈的开发促进计划（如：首都圈整备计划、近畿圈整备计划、东北开发促进计划、大阪湾临海地域建设计划等）与国土综合开发计划重叠订定。但实际上由上而下可分成全国、区域、地方三层次，虽未拟定全国性土地规划，但制订空间秩序法，揭示空间规划的目标与基本原则，供次级规划有所依循，而空间规划及县市或乡镇的建设引导规划，分别订定邦规划法，建筑法典，并制定了区域计划，建设引导计划，因此，各上下级计划间，可以督导协调，相互配合。
（四）国土规划的合法性。
规划执行的依据，必是使计划合法化，规划推行时要具有约束下级的效力。综观各国在三层级的规划体系下，有的另外制订法律，有的提出指导纲要计划，都明确了下级规划的性质、内容、协调关系等内容。如在日本首先要搞国土立法，按法做规划，没有法，无法编制規划。从1949年到1998年先后颁发了《国土综合开发法》、《国土利用规划法》、《国土调查法》、《土地基本法》等涉及国土规划的法律法规约79个，形成了一套完整的国土规划法律体系。由于及时制定了相应的法律，确保了国土开发整治工作的不断完善、深入，使其发挥了应有作用。□
（作者：大连市现代城市与国土规划研究中心，学士，初级职称，研究方向：土地规划、城市规划）
参考文献：
[1]Armstrong， Thomas D， Jacobs， Harvey M. 2010.Centralized growth management policy and local land-use decision making-Learning from Tokyo’s experience. Journal of Soil and Water Conservation. 1（4）..285-288.
[2]Bollens， Scott A. 2012. State Growth Management： Intergovernmental Frameworks and Policy Objectives. Journal of the American Planning Association. 58.454-66.
[3]吴殿廷等.2006.日本的国土规划与城乡建设发展.地理学报.07.77-79
关键词 日本 国土规划 内容 启示
中图分类号：F301 文献标识码：A
国土规划是指对国土资源的开发、利用、整治和保护所进行的综合性战略部署，也是对国土重大建设活动的综合空间布局。根据各国的发展水平和政治、行政体制的不同，国土规划的具体称谓、侧重点及管理体系也不同。日本因人口密度很高，相当重视国土规划，也已建立完整的规划及管理体制，通过日本国土规划管理体制的经验研究，可以为我国制定国土规划管理体制提供积极的借鉴意义。
一、日本国土规划管理体制基本情况
（一）日本国土规划与管理政策的目标。
随着经济的快速成长、产业结构变化，日本人口、产业快速往都市集中，形成都市土地问题，都市周边农地、林地泛滥开发，使都市无秩序发展，加上全国性土地投机、地价暴涨。为解决上述有关土地问题，日本政府决定将国土综合开发与土地交易管制结合，于1974 年制订《国土利用计划法》，在其第二条规定“国土乃现在与未来国民之有限资源，以及生活生产各项活动之共同基础，国土利用应以公共福祉为优先，保育自然环境，并考虑地域之自然、社会、经济及文化条件，以谋求确保健康、文明的生活环境及国土均衡发展”。由于都市改革，土地利用及金融上的管制放宽，使得全国地价急剧暴涨，日本于1987 年修正国土利用计划法，并于1989年12月制定“土地基本法”，提出日本国土管理基本理念及土地政策的基本目标。
（1）土地应以公共福祉为优先；
（2）应依规划合理计划土地利用；
（3）抑制投机性土地交易；
（4）应就土地增值利益做适当调整。
其中“土地基本法”第三条明确规定，土地应配合其所在地区之自然、社会、经济及文化等条件而为适当利用；并为谋求适当且合理的土地利用，应遵循国土规划。
（二）日本国土规划与管理体系。
现行日本国土规划体系，由国土综合开发计划与国土利用计划两个体系所构成，而且，这两体系同时并立。
日本国土综合开发计划就其种类而言，可分为：（1）全国综合开发计划；（2）都府县综合开发计划；（3）地方综合开发计划；（4）特定地域综合开发计划。
在1974 年审议通过的日本国土利用计划法，提出有关国土利用的行政方针，以指示将来实现的国土利用状况，其种类有三：（1）规定关于全国区域土地利用基本事项的“全国计划”，（2）规定各都道府县区域内土地利用必要事项的“都道府县计划”，（3）规定各市町村区域内土地利用必要事项的“市町村计划”。
如表2所示，日本国土利用计划体系可分为：
1、全国计划。
由内阁总理大臣制定全国计划草案，征求内阁会议的裁决。全国计划规定的事项主要有：有关国土利用的基本构想，配合国土利用目的的区域规划目标，以及各区域的概要，为达成前项所列事项所需措施的概要。
2、都道府县计划。
依照政令的规定，对各都道府县辖区内有关国土利用的必要事项，制定都道府县计划。其制定必须以全国计划为基础。
3、市町村计划。
依照政令的规定，对各市町村辖区内有关国土利用的必要事项，制定市町村计划。在制定市町村计划时，如已制定都道府县计划者应以都道府县计划为基础，同时必须符合地方自治法所制定的基本构想。
二、日本国土规划管理体制对我国的启示
（一）开展国土规划的内在原因分析。
尽管各个国家有各自的国土空间特征，经济和社会发展过程和发展现状也尽不同，国土规划无论是在规划编制方式还是在规划内容上都有很大不同，但通过对比研究日本国土规划的沿革，可以发现，日本与我国在开展国土规划的内在原因、国土规划所要着力解决的问题和目标等都有着内在的一致性。
随着日本居民聚居空间不断扩张，生态空间大量减少，空间浪费现象严重；水、土地、矿产等资源过渡消耗，生物多样性消失、生态环境的不断恶化；部分地区人口、经济过于集中，交通拥挤、环境污染、生活质量下降，而同时却存在着部分地区居民生活质量低、居民失业率较高、治安条件差等社会问题严重，区域差距不断扩大；区域之间缺少协调和合作，整体效益较低等等。日本编制空间规划的最直接最根本的目标就要解决各种日益严峻的问题。经验表明，编制和实施国土规划对于各种问题的解决都發挥了不可替代的作用，其目的就是通过公共政策和法律等手段，实现自然、经济、社会和生态的动态协调和局部平衡，达到经济、社会和政治生态的和谐和可持续发展。
（二）国土规划管理政策目标的明确性。
各国国土规划目标的形成多以解决当时社会、自然、经济的问题，并以勾勒未来国家的空间秩序的蓝图，期望能配合国家的发展政策，提供人民“健康、安全的生活及工作环境，促进全民福祉”。如日本经过60年的国土开发规划，规划的目标已经随着时代背景的改变而发生了很大的变化。在经历了近60年的国土开发之后，日本已经进入后工业化时代和后城市化时代，其国土产业布局已经基本形成，目前日本新的国土规划目标已经不再是大规模的开发，而是由开发转型为维持和管理，从谋求产业发展、宜居生活到谋求如何将有限的国土资源可持续发展，从谋求一极一轴、一极四轴，到谋求广域地方圈自立协作发展的国土结构。同时，随着泡沫经济的崩溃和金融危机的爆发，日本国家经济已经将近20年衰退，国家没有大量资金来继续主导大规模的国土开发，其开发主体也从国家主导、地方主导，变成了多样化的主体参与国土开发，提出要依靠“新型行政主体”。 （三）国土规划体系层级分明性。
国土规划体系中上级计划应为下级计划的指导计划，下级计划承上衔接上级计划的目标，落实于国土空间秩序的建立。
日本国土规划体系看似复杂，国土利用计划体系与全国综合开发计划体系的关系复杂，规划范围似有重叠，难以厘清。除此之外，尚有各区域及大都市圈的开发促进计划（如：首都圈整备计划、近畿圈整备计划、东北开发促进计划、大阪湾临海地域建设计划等）与国土综合开发计划重叠订定。但实际上由上而下可分成全国、区域、地方三层次，虽未拟定全国性土地规划，但制订空间秩序法，揭示空间规划的目标与基本原则，供次级规划有所依循，而空间规划及县市或乡镇的建设引导规划，分别订定邦规划法，建筑法典，并制定了区域计划，建设引导计划，因此，各上下级计划间，可以督导协调，相互配合。
（四）国土规划的合法性。
规划执行的依据，必是使计划合法化，规划推行时要具有约束下级的效力。综观各国在三层级的规划体系下，有的另外制订法律，有的提出指导纲要计划，都明确了下级规划的性质、内容、协调关系等内容。如在日本首先要搞国土立法，按法做规划，没有法，无法编制規划。从1949年到1998年先后颁发了《国土综合开发法》、《国土利用规划法》、《国土调查法》、《土地基本法》等涉及国土规划的法律法规约79个，形成了一套完整的国土规划法律体系。由于及时制定了相应的法律，确保了国土开发整治工作的不断完善、深入，使其发挥了应有作用。□
（作者：大连市现代城市与国土规划研究中心，学士，初级职称，研究方向：土地规划、城市规划）
参考文献：
[1]Armstrong， Thomas D， Jacobs， Harvey M. 2010.Centralized growth management policy and local land-use decision making-Learning from Tokyo’s experience. Journal of Soil and Water Conservation. 1（4）..285-288.
[2]Bollens， Scott A. 2012. State Growth Management： Intergovernmental Frameworks and Policy Objectives. Journal of the American Planning Association. 58.454-66.
[3]吴殿廷等.2006.日本的国土规划与城乡建设发展.地理学报.07.77-79