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近年来，拖欠和克扣农民工工资已经达到了触目惊心的地步。来自全国总工会的调查显示：目前全国跨地区流动的农民工有约1亿人，全国进城打工的农民工被拖欠的工资估计在400亿元以上。拖欠农民工工资问题主要集中在建筑、餐饮、服装、制鞋等劳动密集型企业。其中建筑施工企业为拖欠“大户”，占整个农民工工资拖欠行业中的70%。
年末岁初，一场清理拖欠工程款和农民工工资的攻坚战在全国各地打响。有关高层人士说，这是一场“执政为民”的战役；这是事关1亿多中国农民工切身利益的重大行动；这是一个影响中国经济健康发展的重大举措。
“黑工”年末讨薪难
□文/倪洪江
欠薪问题的背后隐藏着一系列严重的问题——为什么会欠薪？对有关部门监管不力的责难屡见报端。而从另一方面来看，恶意拖欠也不在少数。然而，在记者更深入地调查之后发现，一个不大引人注意的现象渐渐浮现出来：大多数民工根本没有和雇主签有正式的劳动合同或其他用工协议。雇主（或承包人）不是没有钱，而是对没有签合同或协议的“黑工”不认账，因为你拿不出证据来。
项目经理跑了，向谁要钱去？
暮色将至，杭州城已亮起点点灯火。劳累了一天的唐大兵懒洋洋地靠在街道边的护栏上，望着如流星般迅疾滑过的车灯，用那近乎呆滞的目光打量这似曾熟悉而又陌生的杭州。
唐大兵是湖北竹山县官山镇的农民，2004年春节后在老乡的介绍下来到杭州，在余杭的临平镇上干起了搬运活。快过年了，到了回家和家人团聚的日子。这本是应当高兴的事情，但是他却焦虑不安起来。
令唐大兵心神不宁的原因是请他干活的老板——就是承包装修工程的项目经理跑了。一年辛辛苦苦的血汗钱霎时不见了踪影，你说愁人不愁人！
这几年，由于杭州房地产业的飞速发展，带动了建筑业、装修业及相关产业在当地迅猛发展。这就带来工人的需要量大增，民工的缺口年年加大。从而吸引了像唐大兵这样大量的外来农民工来杭就业。而这些人当中大多数是木工、泥工和漆工。在余杭的余杭大厦西边对面的一条小巷子里，熙熙攘攘地住了几百名进城务工的民工，拥挤在沿巷子几百米里的民房中。
和唐大兵一同做搬运的，还有他的老乡屈瑞林，河南信阳的农民工李明刚等。他们这次为一家装修公司干了半年的搬运活。这些活是老屈包下来的，一共三幢房子。他们花了近半年的时间才把房子装修用料全部搬上去，并把垃圾全部清理完。
却不料工程快结束时，承包工程的项目经理卷着钱跑了。不仅他们的四五千块工钱没有拿到，其他几名木工、漆工也是两手空空。
发现项目经理跑了以后，老屈赶紧去找装修公司。但这家装修公司并不买他的账，原因很简单，老屈他们与项目经理达成的都是口头协议，没有有力的证据可以证明他们为这家公司干了活。公司经理朱某对记者说，他们手下有几十个项目经理，平时只管把经费划给项目经理，由其负责完成工程。至于他是如何去完成的，公司不管。如果搬运工要钱，应该找严某要，而且要拿着严某的签字才行。
“我们与业主之间达成口头协议都不担心，因为如果业主不给钱，他的房子还在这里，他们是跑不掉的。”李明刚说。但问题是这一次由于整个过程层层分包，业主并没有和搬运工发生任何关系，根本就无法找业主算账。
“姓严的那个家伙刚开始还好好的，我以前同他打交道，他钱都付给了我们，我们就信任他了，没想到……”老屈后悔莫及。
据唐大兵介绍，他们找工作的方式就是每天到建筑工地上，看哪座楼盘要完工了，他们就拉着三轮车，拿着干活的家伙守在那里。很快就会有装修公司的人或者是业主来叫他们做活。
做活的程序基本上是这样的：先讨价还价一番，定个价后再动工，干完活后拿钱走人。这种双方口头上的交易在余杭几乎到处可见。
“黑工市场”埋下纠纷祸根
对于在用工中出现的种种欠薪纠纷，杭州就业服务局外来劳动力管理部主任陈敏认为，从源头而言，一些非法用工使得用工纠纷更加容易发生。不少外来农民工由于这样或那样的原因，没有进入正规劳动力市场，而是通过私下协议就业，这样就变成了“黑工”。她说：“杭州没有通过劳动力市场找到工作的，估计在三分之一左右，大概有八到十万人吧。”但究竟有多少，由于外来民工流动频繁，有关部门也无法拿出准确的数字。
记者发现，在杭州一些自发聚集、组织起来的“黑工市场”很是繁荣。
在中山中路上，三三两两的农民工围在路边，身边摆放着一些工具，聚在一起等着雇主来叫活干。这里并不是一个专门的劳动力市场，但是现在已经自发地形成了一个劳务市场，很多想要招工的工头或是业主都会去那里招工。
而在位于杭海路上的杭州市外来劳动力市场，则有一种有趣的现象：正规的市场里面门庭冷落，找工的和招工的寥寥无几。但是外面则是另一番景象，不少农民工或蹲或站聚集在市场门口，其中不少人还带着行李与工具，只要见到招工模样的人经过，他们就会一拥而上，卖力地介绍自己，一派热闹的景象。
一名自称来自河南的三十多岁男子告诉记者，他的老乡中有男有女，有老有少，有好几个工种，干杂活的也有。“只要你开口，我都可以叫来。我们每天轮流来这里转悠。”这位男子说。
萧山劳动力服务中心是杭州另一家较大的外来劳动力市场。在那里，记者也发现了类似的情况。
在这两家外来劳动力市场的门口，一些招工者干脆就在外面招工，与农民工们讨价还价。尽管门口贴了禁止在劳动力市场外招工的牌子，但并没有多大作用。
杭州劳动保障监察支队支队长席卫平说：“在这种‘黑工市场’的招工用工过程中，外来农民工与用人单位不签订任何的劳动合同、劳务协议的现象并不少见。”他举了个例子，一次他们去查一家公司拖欠外来务工者工资，结果对方拒不交出工资清单、考勤表等证明双方有事实劳动关系的证明，而务工者也拿不出证明他在该公司工作的证明，最后，监察支队只好以用人单位不签订劳动合同为由罚了该公司几千元，但外来务工者的十几万元工资仍无法拿到。
用工者刻意隐藏各种用工证明，外来民工法律意识和自我保护意识淡薄，常常导致民工讨薪时困难重重。
黑工市场为何会受欢迎
由于正规劳动力市场对用工单位的资质与用工信息都要核实，一大批不具备用工资质的包工头、地下黑工厂等被排除在外。另外，对双方招工用工成功后都要备案，为以后可能出现的纠纷提供了证明依据。因此出现欠薪纠纷或是纠纷导致无法解决的情况比较少。
但是,为什么由劳动部门主办的正规劳动力市场反倒不如自发形成的“黑工市场”受欢迎？这里面到底有些什么奥妙？
一位自称刚到杭州才三天的姑娘认为，劳动力市场手续多。比如说一般的正规劳动力市场都要三证才能进场，要验身份证、务工证、就业登记证，妇女还要出示计划生育证。而不少外来农民工并不能证件齐全，少了一项就进不去了。
收费也是一大障碍，一进市场最起码也得收登记费，成功了还得收成功费。“我自己找又不用花一分钱。有人来找就行，中就中，不中就拉倒。不中也没人强迫我。”一位木工对记者说。他曾请劳动力市场的职介所介绍过工作，也到用工单位跑了几回，介绍费缴了不说，路费也花掉不少，结果人家对他不中意，既浪费了时间又浪费了钱。
而更多的民工考虑的是工价。一位陕西来的小伙子比较了一下市场内外两个市场的工价，认为还是外面的要好一点。“里面市场给你找的工作不管吃喝，还要自己找房子住，一个月也才七八百，有的六百多，吃要一半，住要一半，那不一个月白干了？”小伙子说。在正规市场外面的自发市场里的不少人都抱着小伙这样的想法。他们的行李就放在一边，等着用工者来挑，谈好了拿着家什就可以走。
为了证明正规劳动力市场的作用，杭州外来劳动力管理部门向记者出示了他们于去年9月向外来农民工做过的一份调查。结果显示在208名调查的农民工中，对在劳动力市场里找工作感觉比较放心的占96.53%，认为单位招工比较可靠的占90%。
而在这次调查中也发现，农民工认为劳动力市场在服务态度上应该改善的占31.7%，在硬件上应该改善的占68.29%。这也说明，劳动力市场提高服务能力还很有必要。
“从明年1月1号起，登记证都要取消，凭身份证就可以直接进入杭州劳动力市场找工作了。”杭州就业服务局外来劳动力管理部门陈敏主任对记者说。但她也不否定，目前劳动力市场内职介所都是经营性的，收取5元的登记费，15元的成功费已是最低了。明年管理部门也有开办公共职介所，也就是不收费的职介所的打算。但要全部改为不收费，恐怕还有很长一段路要走。
但是在管理部门大力改善务工市场的同时，一些没有技能、年纪偏大或是身体弱的农民工在市场里还是找不到合适的工作，他们更多地指望在外面碰运气。种种原因，使得马路边的“黑工市场”仍在各地存在。由于法律意识的淡薄、劳资双方不对等关系及生活的压力，不少农民工尽管知道马路市场上常常是不签订任何用工协议，但他们对此似乎并不在意，而对将来可能会出现的欠薪问题，也想得过于简单。
“比如说我们为一些公司做事，我们说要打个欠条或什么的。他们就会说，怎么这么麻烦，我还会少你们的？你做就做，不做拉倒，外面的人多得很。”前面提到的搬运工老屈说。现在，由于讨不到工钱，他已经开始每天和唐大兵、李明刚到公司静坐。他说，拿不到工钱他们决不回家，不然没钱他们也没脸回老家过春节。
每一年劳动部门都要进行为农民工追薪的专项活动。浙江也开通了12333欠薪举报电话。但这些补救措施仍不能杜绝欠薪现象。面对这样的怪圈，杭州市委党校的高国舫教授认为，由于招工上的种种原因，使得农民工在选择签订协议与不签订协议上没有任何选择权利。另外，农民工自身法律保护意识也比较欠缺，导致欠薪纠纷不断发生。出了问题后，劳动部门如果按法律条文去帮助民工的话，由于常常证据不足，在各方（尤其是媒体）的关注下，更多的是靠情理上进行判断，强行要求用工者付薪给农民工。这样下去，只能治标不治本，未来的欠薪问题还是解决不了。从长远来看，只有法律环境真正改善了，制约双方的条件成熟了，用工双方劳动合同签约率的提高才能真正落实，欠薪问题才能进入一个更加有序、有据解决的环境。
“形象工程”欠薪多多
□文/柏习立
民工欠薪有企业欠薪和私营企业主的欠薪，还有不少是因政府投资工程而造成的欠薪。
2003年底，内蒙古自治区政府公布的消息说，该区拖欠工程款68.9亿元中，政府投资工程的项目款占1/3多。政府投资工程款拖欠为何这么严重？呼和浩特市市长柳秀分析指出：政府投资工程拖欠资金占较大比例反映了两个方面的问题：其一，一些政府或部门在急于获取政绩心理的驱使下以盲目贷款、施工单位垫资等多种方式，超前实施了一系列城市建设项目，从而导致“前一任政府或部门搞工程，后一任政府或部门忙还账”的现象；其二，一些包括政府在内的单位在没有作出科学规划的情况下，盲目上马或超标上马建设工程，致使工程建设款项缺口较大，只能欠账施工。内蒙古自治区副主席郝益东在2004年2月9日由该区12个盟市和自治区相关部门领导参加的清欠民工工资联席会议上强调：“有些地方政府或单位根本没有任何资金，即使全部欠债也要建设办公大楼等一些不太紧要的项目。这些问题长期恶性循环，也是拖欠民工工资问题的主要成因之一。”
湖南省政协委员、湖南大学工商管理学院教授，伦理与决策研究中心主任欧阳润平博士认为：政府投资工程的欠薪，与一些政府部门不实事求是地搞“形象工程”、“政绩工程”有关。政府应该对因政府拖欠工程款而造成的拖欠农民工工资问题承担主要责任。湖北省某工程集团邓总经理在2004年12月接受中央媒体记者采访时特别强调：“从事政府工程项目的施工单位拖欠农民工工资比较多，而且越到下一级政府，拖欠的现象越普遍。”据他介绍，政府拖欠他们集团总公司的工程款每年都在10亿元以上。
2004年12月3日，中共中央政治局委员，国务院副总理曾培炎主持召开的“全国建设领域清理解决拖欠工程款”专题会议指出：一些地方政府不切实际的“形象工程”、“政绩工程”，以及一些房地产项目资金来源不落实，是造成拖欠的重要原因。
应当如何加强规范管理，实行标本兼治，彻底解决民工欠薪这一非法行为呢？一些政府要员、专家、学者、有识之士，从各自不同的方面发表了自己的看法。
综合治理，齐抓共管。农民工是弱势群体，欠薪涉及社会、经济、政治许多方面，是一项复杂、面广量大的工作，也是一项外治不愈的顽疾。依靠哪一个部门单兵作战，根本无济于事。“三农”问题专家、重庆市农委主任王先例说，要根治民工欠薪的顽症，必须全社会共同努力，综合治理，才能达到预期效果。地方各级政府要严格执行党中央、国务院有关清欠的政策法规，充分认识民工欠薪问题的复杂性和艰巨性，摸清问题症结对症下药。劳动、农口，政法等部门要通力协作、各司其责，针对不同情况开展工作。
完善机制，建章立法。今年初，中共中央政治局委员、国务院副总理曾培炎向有关部门提出要求，解决民工欠薪问题的一个重要方法，必须建立防止欠款的长效机制，完善有关法律法规。他说，要通过严格的资本金制度，建立政府工程代建制，健全建筑市场准入制，加大对恶意拖欠企业的处罚力度。
2004年4月20日，安徽全国人大代表刘小亮告诉记者：“彻底解决民工欠薪问题，必须依靠立法。行政手段只能解决一时一地的问题，治本要靠法律手段。同时要做好劳务输出的组织工作，建立健全劳动合同保障制度，让民工在外务工有个安全感。”近日，《检察日报》在头版头条刊发《解决拖欠，呼吁立法》一文中亦指出：解决拖欠民工工资问题，不能只靠“一事一议”地去“救急”，也不能期望用一个什么“声势”去一揽子解决。解“拖欠”问题之急，在于制定一部关于民工工资的专门法规，用制度来保障民工的合法权益。2004年中央一号文件《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中也强调：“健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益。”
根据多数专家意见，改革现行城乡二元户籍制度，建立企业失信惩戒机制，强化企业内部监督管理等均是医治民工欠薪的良方。
依法治欠，严惩不贷。当民工们的合法权益受到侵犯的时候，勇敢地拿起法律武器不失为治疗欠薪的一种好方法。日前，央视报道说，500名在京的外地建筑民工，终于打赢了自己的官司，讨回了被拖欠三年总额为600万元的工钱。报道称，此举是全国首例将法律援助引入建筑行业处理拖欠工资的个案。近日，陕西省榆林市中级人民法院作出判决，对该市付谷县政府拖欠多年的720万元工程款依法强制执行，720万元欠款已全部送到原告方的农民工手中。2004年4月初，青海省每东地区中院接到2400名民工起诉隆达其桥有限公司拖欠14万元工资后立即审理，14万元的“血汗钱”如数发给了民工。
司法机关的主动介入，对拖欠企业起到较大的震慑作用。从2003年12月26日至今，安徽省司法厅、省律师协会共有1000多名执业律师加入为农民工追讨“血汗钱”的公益律师志愿团，全省志愿律师受案640件，涉及农民工12000多人，近20起大案已完全办结，800多万元欠薪已经发放到农民工的手中。最多一天追薪达60多万元。
令人欣慰的是，民工讨回血汗钱已经有了时间表，2004年5月初，建设部一位资深人士透露：建设部已会同国家发改委等16个部门制定了解决进城务工农民工资拖欠问题的具体时间。有关部门将于2004年10月底前基本解决2003年当年拖欠的农民工工资；2005年6月底前基本解决拖欠工程款问题。对2004年以后新开工的项目，要严格立项和审批，杜绝新的拖欠。同时，国务院有关部门将组成联合督察组，每半年对地方清欠工作情况进行一次检查验收。
通过几个月来的艰苦努力，全国清欠工作已取得了可喜的成效。据国家建设部初步估计，截至日前，全国拖欠农民工工资的清欠率为58%，其中2003年已偿付158.6亿元，清欠率为83.56%。现在清理的拖欠农民工工资，主要集中在2003年当年发生的欠款，以百亿元计的陈年拖欠，尚待下一步解决。
据悉，全国人大常委会已将《农民权益保障法》列上立法日程，并可望在不久的将来出台。
权益保障不该忽略他们
□文/乔庆梅
每年，数以亿计潮水般涌向城镇的农民工，已成为中国城市化过程中一道独特的风景线。农民工在为城市的发展流着自己的血和汗，却很少公开向城市要点什么，城里人和城市政府也很少主动考虑能为他们做点什么。他们是一个被边缘化的庞大群体，也是一个容易被忽略的弱势群体，高流动性、高风险性和为生存而奔波是他们的真实写照。
解决民工欠薪问题，是维护民工合法权益，更深层次的问题是农民工的社会保障问题，权益保障不能忽略这一处在城市边缘化的庞大的社会群体。
他们是城市边缘群体
“五最”工作:就业权和健康权缺失。作为城市边缘群体，农民工在劳动就业和社会生活中受到严重的歧视，他们所从事的工作多是在所谓的“次属动力市场”中最脏、最累、最差、最危险、城里人最不愿从事的“五最”工作，且收入微薄，同工难同酬。
与没有平等的就业权直接相连的是难以保障的健康权。层出不穷的工伤事故、规模惊人的职业病群体以及大量的劳资纠纷中，农民工往往是最大的受害者，如震惊全国的10·20河南大平煤矿瓦斯爆炸事故中，148名矿工葬身矿井；11·28陕西陈家山煤矿矿难中又有166名矿工丧生。而农民工因伤因病被开除和解雇的更是不胜枚举，进城务工在带给他们富裕之前又重新使他们陷入了因病致贫的困境之中。
失业和疾病：毫无保障的困境。缺乏稳定的劳动关系和高度的职业流动性使失业成为农民工的家常便饭。由于不从属于城市里的任何组织，农民工没有享受失业保障待遇的资格，失业后等待他们的只有饥饿和困窘。
中国人民大学调查显示，农民工在城市里失业之后，多数是靠自己过去的积蓄维持生活，其次是向老乡、朋友借钱度日；近1/3的人遇到过身上毫无分文的时候，但几乎没有人得到过原劳动单位或地方组织的帮助，也没有人得到过社会保障部门的救助。这样一个年轻而高活力的群体，如果失去生活的经济来源，又不被城市社会保障体系接纳，对城市社会稳定的威胁是可想而知的，如据浙江省城市外来人口的犯罪调查，在犯罪的外来农民工中，35％的人是由于失业、无工作而丧失生活来源。
患病无保障是农民工面临的更为严峻的问题。城镇医疗保障改革将农民工排除在外，农民工自己也没有意识或由于收入微薄没有能力投保商业保险，对于他们而言，享受无论来自社会保险的还是商业保险的医疗保障都是可望而不可及的。但是，不管我们承认不承认，2003年春肆虐北京的SARS病毒和农民工的高感染率已经告诉我们：受工作生活环境的影响，农民工遭受疾病侵袭的风险更大，他们抵御疾病的能力更脆弱，更需要社会的关注和保障。
子女教育：最感头疼的事。农民工子女的弱势地位使他们在享受教育中也处于弱势。问题的出现有其长期性和复杂性，其中原因既包括制度转轨引发的教育失范，又包括传统教育“城市中心”的二元价值取向，还有历史积淀形成的文化认同对农民的社会偏见和歧视进而造成对其子女的偏见和歧视。
受国家入学政策、入学条件的限制，农民工子女往往因名目繁多的过高的赞助费、借读费对公办学校望而却步，而条件简陋的农民工子弟学校由于没有合法的办学资格，缺乏必要的政策和资金支持，教育质量难以保证，加之受农民工自身经济文化素质和观念的影响，相当一部分农民工子女不但主动或被迫放弃了接受教育的权利，而且造成了人格和心理的严重扭曲，重新流落到社会，又沿着他们父辈的足迹，艰难地生存。
权益保障缺失的原因
导致农民工城市边缘化及其权益保障缺失的原因很复杂，它是我国传统的二元化制度和经济社会发展多种因素综合作用的结果。
制度排斥：城乡二元结构和户籍制度。从制度设计和制度建构的角度看，制度排斥是造成农民工待遇不公正不平等的根源，现行户籍制度对农民的排斥导致了农民工在流入地就业和社会保障方面受到排斥。
大量农村剩余劳动力的转移需求催生了民工潮这一中国特有的现象，而传统的户籍制度的束缚与劳动力自由流动的冲动所带来的流动人口与户籍制度的矛盾，使农民工在城市缺乏基本的身份认同，合法性得不到完全而合理的肯定，居于社会边缘，受到严重的歧视。农民的户口和工人的职业合而为一，使农民工成为城市人眼中的“低等人”，不但享受不到市民待遇，遭受人格侮辱也不足为奇，在很多企业里，侮辱、打骂、体罚甚至成了对农民工的管理手段。
因此，城乡二元社会结构和城乡社会隔离的户籍制度，以及由此衍生的各种政策壁垒，是当前影响农民工社会保障权实现的最大障碍。
城市本位。计划经济时代某些思维定式的延续及其对政策制订的直接影响也是造成农民工边缘化的重要原因。计划经济时代形成的以城市为中心的城市本位思想不能完全消除，政府的主要精力集中在优先解决城市居民的保障问题，重点加强城市居民社会保障的构建，忽略了农村及农民工的社会保障建设。
再之，理论界对农民工社会保障问题也未形成统一的看法，认为城市的社会保障负担已经很重，政府无力承担农民工社会保障的有之，认为土地可以作为农民工的最后保障、在城市生活不下去时还可以回农村从而不必将其纳入社会保障的有之，这样使农民工社会保障制度建立与否、如何建立没有定论。
城市居民对农民工存在着既抵制又离不开的矛盾心态，害怕农民工分享既得利益的心理在作怪，对建立农民工社会保障制度怀有抵触情绪。所以，对于是否给予、如何给予农民工市民待遇没有形成统一的认识是解决农民工社会保障问题观念上的障碍。
民工与雇主的博弈。农民工自身文化素质和经济收入都比较低，强烈的自卑心理和受雇意识使自我保护意识和维权能力较差，不敢或者没有意识到维护自己应有的权益；许多农民工对未来预期较低，对社会保障缺乏了解，抱有怀疑和犹豫的态度，参保积极性不高；缴纳社会保险费造成的当期收入的减少与其追求目前经济收入的强烈动机相违背，使其行为短期化，忽视了自身长期的保障权益。
同时，由于处于城市边缘和弱势地位，农民工是一个相对无序和散乱的群体，没有统一的工会或其他组织，表达和争取社会保障权益的能力不足，缺乏权益诉求和意愿表达的合适渠道和途径。从雇主方面来讲，劳动力买方市场和追求利润的动机，使绝大部分农民工雇主没有自觉保障农民工权益的意识，他们拒绝承担相应的缴费责任，参保的雇主也会通过减少雇用、降低工资、延长劳动时间或逃费的方式将其承担的缴费责任转嫁给农民工或社会。由此，农民工社会保障制度的建立可能会受到雇主和农民工双重主客观抵制。
现收现付与统账结合。我国社会保障制度正处在由现收现付向统账结合模式的转型期，一方面有规模巨大的隐性债务和转制成本需要偿付，另一方面有大量的失业下岗职工和城市贫困人口需要救助。基金来源和国家财政投入不足，地方财政难以到位，成为农民工社会保障制度建立的一大瓶颈。
另外，由于缺乏统一的法律，现行社会保障制度多以部门条例或地方规章的形式规范，立法层次较低，法律法规对农民工的权益保护不足，加之实行过程中的有法不依、执法不严，都成为建立农民工社会保障制度的制约因素。
农民工权益保护受到越来越多的重视
随着农民工问题的凸现，他们的劳动和保障权益逐渐成为社会关注的焦点，学界也纷纷著书立说表达对这一问题的关注。
他们或从保障农民工合法权益、促进社会公平和社会文明的角度出发，或以加强劳动力保护、建立统一劳动力市场为视点，或以消除城乡二元结构、促进城市化进程为目标，或以满足农民工的保障诉求、维护社会稳定为目的，阐述和论证建立农民工劳动和社会保障制度的必要性；或主张分层分类逐步建立农民工的工伤、医疗、失业和养老社会保障制度，或主张将职业稳定和经济负担能力强的农民工纳入城镇社会保障体系，或主张根据大部分农民工最终回乡的现实将其纳入农村社会保障体系以完善和健全农村社会保障制度。
随着呼声日渐高涨，农民工权益保护在受到越来越多的重视，中央和各地方政府纷纷出台相关政策，减少农民工进城的障碍，加强农民工就业和劳动保护。
2001年，国家计委、财政部联合发布了《关于全面清理整顿外来务工人员收费的通知》，制止针对农民工的乱收费现象；2003年1月国务院办公厅发布了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，规定各级政府要做好将农民工纳入工伤保险范围的工作，有条件的地区可以探索农民工参加医疗保险的方法。
北京市亦于2001年9月实施了《北京市农民工养老保险暂行办法》，规定北京市各行政区域内的各类用人单位和与之形成劳动关系的农民工应当依法参加养老保险，依法缴纳养老保险费；2003年，又相继出台实施了《北京市外地农民工工伤保险暂行办法》和《外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》，将外来农民工纳入工伤和医疗保险体系。2002年4月北京市发布了《转发市教委关于流动人口中适龄儿童少年实施义务教育暂行办法》，2003年9月国务院发布了《关于进一步做好进城务工农民子女义务教育工作的意见》，降低农民工子女借读费，将其纳入公办教育体系。
虽然就整体而言，面向农民工的社会保障制度建设仍显异常苍白，一些地区出台的相关保障措施实施效果并不太理想，农民工劳动和社会保障权益的实现仍然任重而道远，但毕竟制度建设已经开始。它的完善和健全还需要全社会的共同努力，农民工的社会保障权益也需要全社会的维护。
年末岁初，一场清理拖欠工程款和农民工工资的攻坚战在全国各地打响。有关高层人士说，这是一场“执政为民”的战役；这是事关1亿多中国农民工切身利益的重大行动；这是一个影响中国经济健康发展的重大举措。
“黑工”年末讨薪难
□文/倪洪江
欠薪问题的背后隐藏着一系列严重的问题——为什么会欠薪？对有关部门监管不力的责难屡见报端。而从另一方面来看，恶意拖欠也不在少数。然而，在记者更深入地调查之后发现，一个不大引人注意的现象渐渐浮现出来：大多数民工根本没有和雇主签有正式的劳动合同或其他用工协议。雇主（或承包人）不是没有钱，而是对没有签合同或协议的“黑工”不认账，因为你拿不出证据来。
项目经理跑了，向谁要钱去？
暮色将至，杭州城已亮起点点灯火。劳累了一天的唐大兵懒洋洋地靠在街道边的护栏上，望着如流星般迅疾滑过的车灯，用那近乎呆滞的目光打量这似曾熟悉而又陌生的杭州。
唐大兵是湖北竹山县官山镇的农民，2004年春节后在老乡的介绍下来到杭州，在余杭的临平镇上干起了搬运活。快过年了，到了回家和家人团聚的日子。这本是应当高兴的事情，但是他却焦虑不安起来。
令唐大兵心神不宁的原因是请他干活的老板——就是承包装修工程的项目经理跑了。一年辛辛苦苦的血汗钱霎时不见了踪影，你说愁人不愁人！
这几年，由于杭州房地产业的飞速发展，带动了建筑业、装修业及相关产业在当地迅猛发展。这就带来工人的需要量大增，民工的缺口年年加大。从而吸引了像唐大兵这样大量的外来农民工来杭就业。而这些人当中大多数是木工、泥工和漆工。在余杭的余杭大厦西边对面的一条小巷子里，熙熙攘攘地住了几百名进城务工的民工，拥挤在沿巷子几百米里的民房中。
和唐大兵一同做搬运的，还有他的老乡屈瑞林，河南信阳的农民工李明刚等。他们这次为一家装修公司干了半年的搬运活。这些活是老屈包下来的，一共三幢房子。他们花了近半年的时间才把房子装修用料全部搬上去，并把垃圾全部清理完。
却不料工程快结束时，承包工程的项目经理卷着钱跑了。不仅他们的四五千块工钱没有拿到，其他几名木工、漆工也是两手空空。
发现项目经理跑了以后，老屈赶紧去找装修公司。但这家装修公司并不买他的账，原因很简单，老屈他们与项目经理达成的都是口头协议，没有有力的证据可以证明他们为这家公司干了活。公司经理朱某对记者说，他们手下有几十个项目经理，平时只管把经费划给项目经理，由其负责完成工程。至于他是如何去完成的，公司不管。如果搬运工要钱，应该找严某要，而且要拿着严某的签字才行。
“我们与业主之间达成口头协议都不担心，因为如果业主不给钱，他的房子还在这里，他们是跑不掉的。”李明刚说。但问题是这一次由于整个过程层层分包，业主并没有和搬运工发生任何关系，根本就无法找业主算账。
“姓严的那个家伙刚开始还好好的，我以前同他打交道，他钱都付给了我们，我们就信任他了，没想到……”老屈后悔莫及。
据唐大兵介绍，他们找工作的方式就是每天到建筑工地上，看哪座楼盘要完工了，他们就拉着三轮车，拿着干活的家伙守在那里。很快就会有装修公司的人或者是业主来叫他们做活。
做活的程序基本上是这样的：先讨价还价一番，定个价后再动工，干完活后拿钱走人。这种双方口头上的交易在余杭几乎到处可见。
“黑工市场”埋下纠纷祸根
对于在用工中出现的种种欠薪纠纷，杭州就业服务局外来劳动力管理部主任陈敏认为，从源头而言，一些非法用工使得用工纠纷更加容易发生。不少外来农民工由于这样或那样的原因，没有进入正规劳动力市场，而是通过私下协议就业，这样就变成了“黑工”。她说：“杭州没有通过劳动力市场找到工作的，估计在三分之一左右，大概有八到十万人吧。”但究竟有多少，由于外来民工流动频繁，有关部门也无法拿出准确的数字。
记者发现，在杭州一些自发聚集、组织起来的“黑工市场”很是繁荣。
在中山中路上，三三两两的农民工围在路边，身边摆放着一些工具，聚在一起等着雇主来叫活干。这里并不是一个专门的劳动力市场，但是现在已经自发地形成了一个劳务市场，很多想要招工的工头或是业主都会去那里招工。
而在位于杭海路上的杭州市外来劳动力市场，则有一种有趣的现象：正规的市场里面门庭冷落，找工的和招工的寥寥无几。但是外面则是另一番景象，不少农民工或蹲或站聚集在市场门口，其中不少人还带着行李与工具，只要见到招工模样的人经过，他们就会一拥而上，卖力地介绍自己，一派热闹的景象。
一名自称来自河南的三十多岁男子告诉记者，他的老乡中有男有女，有老有少，有好几个工种，干杂活的也有。“只要你开口，我都可以叫来。我们每天轮流来这里转悠。”这位男子说。
萧山劳动力服务中心是杭州另一家较大的外来劳动力市场。在那里，记者也发现了类似的情况。
在这两家外来劳动力市场的门口，一些招工者干脆就在外面招工，与农民工们讨价还价。尽管门口贴了禁止在劳动力市场外招工的牌子，但并没有多大作用。
杭州劳动保障监察支队支队长席卫平说：“在这种‘黑工市场’的招工用工过程中，外来农民工与用人单位不签订任何的劳动合同、劳务协议的现象并不少见。”他举了个例子，一次他们去查一家公司拖欠外来务工者工资，结果对方拒不交出工资清单、考勤表等证明双方有事实劳动关系的证明，而务工者也拿不出证明他在该公司工作的证明，最后，监察支队只好以用人单位不签订劳动合同为由罚了该公司几千元，但外来务工者的十几万元工资仍无法拿到。
用工者刻意隐藏各种用工证明，外来民工法律意识和自我保护意识淡薄，常常导致民工讨薪时困难重重。
黑工市场为何会受欢迎
由于正规劳动力市场对用工单位的资质与用工信息都要核实，一大批不具备用工资质的包工头、地下黑工厂等被排除在外。另外，对双方招工用工成功后都要备案，为以后可能出现的纠纷提供了证明依据。因此出现欠薪纠纷或是纠纷导致无法解决的情况比较少。
但是,为什么由劳动部门主办的正规劳动力市场反倒不如自发形成的“黑工市场”受欢迎？这里面到底有些什么奥妙？
一位自称刚到杭州才三天的姑娘认为，劳动力市场手续多。比如说一般的正规劳动力市场都要三证才能进场，要验身份证、务工证、就业登记证，妇女还要出示计划生育证。而不少外来农民工并不能证件齐全，少了一项就进不去了。
收费也是一大障碍，一进市场最起码也得收登记费，成功了还得收成功费。“我自己找又不用花一分钱。有人来找就行，中就中，不中就拉倒。不中也没人强迫我。”一位木工对记者说。他曾请劳动力市场的职介所介绍过工作，也到用工单位跑了几回，介绍费缴了不说，路费也花掉不少，结果人家对他不中意，既浪费了时间又浪费了钱。
而更多的民工考虑的是工价。一位陕西来的小伙子比较了一下市场内外两个市场的工价，认为还是外面的要好一点。“里面市场给你找的工作不管吃喝，还要自己找房子住，一个月也才七八百，有的六百多，吃要一半，住要一半，那不一个月白干了？”小伙子说。在正规市场外面的自发市场里的不少人都抱着小伙这样的想法。他们的行李就放在一边，等着用工者来挑，谈好了拿着家什就可以走。
为了证明正规劳动力市场的作用，杭州外来劳动力管理部门向记者出示了他们于去年9月向外来农民工做过的一份调查。结果显示在208名调查的农民工中，对在劳动力市场里找工作感觉比较放心的占96.53%，认为单位招工比较可靠的占90%。
而在这次调查中也发现，农民工认为劳动力市场在服务态度上应该改善的占31.7%，在硬件上应该改善的占68.29%。这也说明，劳动力市场提高服务能力还很有必要。
“从明年1月1号起，登记证都要取消，凭身份证就可以直接进入杭州劳动力市场找工作了。”杭州就业服务局外来劳动力管理部门陈敏主任对记者说。但她也不否定，目前劳动力市场内职介所都是经营性的，收取5元的登记费，15元的成功费已是最低了。明年管理部门也有开办公共职介所，也就是不收费的职介所的打算。但要全部改为不收费，恐怕还有很长一段路要走。
但是在管理部门大力改善务工市场的同时，一些没有技能、年纪偏大或是身体弱的农民工在市场里还是找不到合适的工作，他们更多地指望在外面碰运气。种种原因，使得马路边的“黑工市场”仍在各地存在。由于法律意识的淡薄、劳资双方不对等关系及生活的压力，不少农民工尽管知道马路市场上常常是不签订任何用工协议，但他们对此似乎并不在意，而对将来可能会出现的欠薪问题，也想得过于简单。
“比如说我们为一些公司做事，我们说要打个欠条或什么的。他们就会说，怎么这么麻烦，我还会少你们的？你做就做，不做拉倒，外面的人多得很。”前面提到的搬运工老屈说。现在，由于讨不到工钱，他已经开始每天和唐大兵、李明刚到公司静坐。他说，拿不到工钱他们决不回家，不然没钱他们也没脸回老家过春节。
每一年劳动部门都要进行为农民工追薪的专项活动。浙江也开通了12333欠薪举报电话。但这些补救措施仍不能杜绝欠薪现象。面对这样的怪圈，杭州市委党校的高国舫教授认为，由于招工上的种种原因，使得农民工在选择签订协议与不签订协议上没有任何选择权利。另外，农民工自身法律保护意识也比较欠缺，导致欠薪纠纷不断发生。出了问题后，劳动部门如果按法律条文去帮助民工的话，由于常常证据不足，在各方（尤其是媒体）的关注下，更多的是靠情理上进行判断，强行要求用工者付薪给农民工。这样下去，只能治标不治本，未来的欠薪问题还是解决不了。从长远来看，只有法律环境真正改善了，制约双方的条件成熟了，用工双方劳动合同签约率的提高才能真正落实，欠薪问题才能进入一个更加有序、有据解决的环境。
“形象工程”欠薪多多
□文/柏习立
民工欠薪有企业欠薪和私营企业主的欠薪，还有不少是因政府投资工程而造成的欠薪。
2003年底，内蒙古自治区政府公布的消息说，该区拖欠工程款68.9亿元中，政府投资工程的项目款占1/3多。政府投资工程款拖欠为何这么严重？呼和浩特市市长柳秀分析指出：政府投资工程拖欠资金占较大比例反映了两个方面的问题：其一，一些政府或部门在急于获取政绩心理的驱使下以盲目贷款、施工单位垫资等多种方式，超前实施了一系列城市建设项目，从而导致“前一任政府或部门搞工程，后一任政府或部门忙还账”的现象；其二，一些包括政府在内的单位在没有作出科学规划的情况下，盲目上马或超标上马建设工程，致使工程建设款项缺口较大，只能欠账施工。内蒙古自治区副主席郝益东在2004年2月9日由该区12个盟市和自治区相关部门领导参加的清欠民工工资联席会议上强调：“有些地方政府或单位根本没有任何资金，即使全部欠债也要建设办公大楼等一些不太紧要的项目。这些问题长期恶性循环，也是拖欠民工工资问题的主要成因之一。”
湖南省政协委员、湖南大学工商管理学院教授，伦理与决策研究中心主任欧阳润平博士认为：政府投资工程的欠薪，与一些政府部门不实事求是地搞“形象工程”、“政绩工程”有关。政府应该对因政府拖欠工程款而造成的拖欠农民工工资问题承担主要责任。湖北省某工程集团邓总经理在2004年12月接受中央媒体记者采访时特别强调：“从事政府工程项目的施工单位拖欠农民工工资比较多，而且越到下一级政府，拖欠的现象越普遍。”据他介绍，政府拖欠他们集团总公司的工程款每年都在10亿元以上。
2004年12月3日，中共中央政治局委员，国务院副总理曾培炎主持召开的“全国建设领域清理解决拖欠工程款”专题会议指出：一些地方政府不切实际的“形象工程”、“政绩工程”，以及一些房地产项目资金来源不落实，是造成拖欠的重要原因。
应当如何加强规范管理，实行标本兼治，彻底解决民工欠薪这一非法行为呢？一些政府要员、专家、学者、有识之士，从各自不同的方面发表了自己的看法。
综合治理，齐抓共管。农民工是弱势群体，欠薪涉及社会、经济、政治许多方面，是一项复杂、面广量大的工作，也是一项外治不愈的顽疾。依靠哪一个部门单兵作战，根本无济于事。“三农”问题专家、重庆市农委主任王先例说，要根治民工欠薪的顽症，必须全社会共同努力，综合治理，才能达到预期效果。地方各级政府要严格执行党中央、国务院有关清欠的政策法规，充分认识民工欠薪问题的复杂性和艰巨性，摸清问题症结对症下药。劳动、农口，政法等部门要通力协作、各司其责，针对不同情况开展工作。
完善机制，建章立法。今年初，中共中央政治局委员、国务院副总理曾培炎向有关部门提出要求，解决民工欠薪问题的一个重要方法，必须建立防止欠款的长效机制，完善有关法律法规。他说，要通过严格的资本金制度，建立政府工程代建制，健全建筑市场准入制，加大对恶意拖欠企业的处罚力度。
2004年4月20日，安徽全国人大代表刘小亮告诉记者：“彻底解决民工欠薪问题，必须依靠立法。行政手段只能解决一时一地的问题，治本要靠法律手段。同时要做好劳务输出的组织工作，建立健全劳动合同保障制度，让民工在外务工有个安全感。”近日，《检察日报》在头版头条刊发《解决拖欠，呼吁立法》一文中亦指出：解决拖欠民工工资问题，不能只靠“一事一议”地去“救急”，也不能期望用一个什么“声势”去一揽子解决。解“拖欠”问题之急，在于制定一部关于民工工资的专门法规，用制度来保障民工的合法权益。2004年中央一号文件《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中也强调：“健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益。”
根据多数专家意见，改革现行城乡二元户籍制度，建立企业失信惩戒机制，强化企业内部监督管理等均是医治民工欠薪的良方。
依法治欠，严惩不贷。当民工们的合法权益受到侵犯的时候，勇敢地拿起法律武器不失为治疗欠薪的一种好方法。日前，央视报道说，500名在京的外地建筑民工，终于打赢了自己的官司，讨回了被拖欠三年总额为600万元的工钱。报道称，此举是全国首例将法律援助引入建筑行业处理拖欠工资的个案。近日，陕西省榆林市中级人民法院作出判决，对该市付谷县政府拖欠多年的720万元工程款依法强制执行，720万元欠款已全部送到原告方的农民工手中。2004年4月初，青海省每东地区中院接到2400名民工起诉隆达其桥有限公司拖欠14万元工资后立即审理，14万元的“血汗钱”如数发给了民工。
司法机关的主动介入，对拖欠企业起到较大的震慑作用。从2003年12月26日至今，安徽省司法厅、省律师协会共有1000多名执业律师加入为农民工追讨“血汗钱”的公益律师志愿团，全省志愿律师受案640件，涉及农民工12000多人，近20起大案已完全办结，800多万元欠薪已经发放到农民工的手中。最多一天追薪达60多万元。
令人欣慰的是，民工讨回血汗钱已经有了时间表，2004年5月初，建设部一位资深人士透露：建设部已会同国家发改委等16个部门制定了解决进城务工农民工资拖欠问题的具体时间。有关部门将于2004年10月底前基本解决2003年当年拖欠的农民工工资；2005年6月底前基本解决拖欠工程款问题。对2004年以后新开工的项目，要严格立项和审批，杜绝新的拖欠。同时，国务院有关部门将组成联合督察组，每半年对地方清欠工作情况进行一次检查验收。
通过几个月来的艰苦努力，全国清欠工作已取得了可喜的成效。据国家建设部初步估计，截至日前，全国拖欠农民工工资的清欠率为58%，其中2003年已偿付158.6亿元，清欠率为83.56%。现在清理的拖欠农民工工资，主要集中在2003年当年发生的欠款，以百亿元计的陈年拖欠，尚待下一步解决。
据悉，全国人大常委会已将《农民权益保障法》列上立法日程，并可望在不久的将来出台。
权益保障不该忽略他们
□文/乔庆梅
每年，数以亿计潮水般涌向城镇的农民工，已成为中国城市化过程中一道独特的风景线。农民工在为城市的发展流着自己的血和汗，却很少公开向城市要点什么，城里人和城市政府也很少主动考虑能为他们做点什么。他们是一个被边缘化的庞大群体，也是一个容易被忽略的弱势群体，高流动性、高风险性和为生存而奔波是他们的真实写照。
解决民工欠薪问题，是维护民工合法权益，更深层次的问题是农民工的社会保障问题，权益保障不能忽略这一处在城市边缘化的庞大的社会群体。
他们是城市边缘群体
“五最”工作:就业权和健康权缺失。作为城市边缘群体，农民工在劳动就业和社会生活中受到严重的歧视，他们所从事的工作多是在所谓的“次属动力市场”中最脏、最累、最差、最危险、城里人最不愿从事的“五最”工作，且收入微薄，同工难同酬。
与没有平等的就业权直接相连的是难以保障的健康权。层出不穷的工伤事故、规模惊人的职业病群体以及大量的劳资纠纷中，农民工往往是最大的受害者，如震惊全国的10·20河南大平煤矿瓦斯爆炸事故中，148名矿工葬身矿井；11·28陕西陈家山煤矿矿难中又有166名矿工丧生。而农民工因伤因病被开除和解雇的更是不胜枚举，进城务工在带给他们富裕之前又重新使他们陷入了因病致贫的困境之中。
失业和疾病：毫无保障的困境。缺乏稳定的劳动关系和高度的职业流动性使失业成为农民工的家常便饭。由于不从属于城市里的任何组织，农民工没有享受失业保障待遇的资格，失业后等待他们的只有饥饿和困窘。
中国人民大学调查显示，农民工在城市里失业之后，多数是靠自己过去的积蓄维持生活，其次是向老乡、朋友借钱度日；近1/3的人遇到过身上毫无分文的时候，但几乎没有人得到过原劳动单位或地方组织的帮助，也没有人得到过社会保障部门的救助。这样一个年轻而高活力的群体，如果失去生活的经济来源，又不被城市社会保障体系接纳，对城市社会稳定的威胁是可想而知的，如据浙江省城市外来人口的犯罪调查，在犯罪的外来农民工中，35％的人是由于失业、无工作而丧失生活来源。
患病无保障是农民工面临的更为严峻的问题。城镇医疗保障改革将农民工排除在外，农民工自己也没有意识或由于收入微薄没有能力投保商业保险，对于他们而言，享受无论来自社会保险的还是商业保险的医疗保障都是可望而不可及的。但是，不管我们承认不承认，2003年春肆虐北京的SARS病毒和农民工的高感染率已经告诉我们：受工作生活环境的影响，农民工遭受疾病侵袭的风险更大，他们抵御疾病的能力更脆弱，更需要社会的关注和保障。
子女教育：最感头疼的事。农民工子女的弱势地位使他们在享受教育中也处于弱势。问题的出现有其长期性和复杂性，其中原因既包括制度转轨引发的教育失范，又包括传统教育“城市中心”的二元价值取向，还有历史积淀形成的文化认同对农民的社会偏见和歧视进而造成对其子女的偏见和歧视。
受国家入学政策、入学条件的限制，农民工子女往往因名目繁多的过高的赞助费、借读费对公办学校望而却步，而条件简陋的农民工子弟学校由于没有合法的办学资格，缺乏必要的政策和资金支持，教育质量难以保证，加之受农民工自身经济文化素质和观念的影响，相当一部分农民工子女不但主动或被迫放弃了接受教育的权利，而且造成了人格和心理的严重扭曲，重新流落到社会，又沿着他们父辈的足迹，艰难地生存。
权益保障缺失的原因
导致农民工城市边缘化及其权益保障缺失的原因很复杂，它是我国传统的二元化制度和经济社会发展多种因素综合作用的结果。
制度排斥：城乡二元结构和户籍制度。从制度设计和制度建构的角度看，制度排斥是造成农民工待遇不公正不平等的根源，现行户籍制度对农民的排斥导致了农民工在流入地就业和社会保障方面受到排斥。
大量农村剩余劳动力的转移需求催生了民工潮这一中国特有的现象，而传统的户籍制度的束缚与劳动力自由流动的冲动所带来的流动人口与户籍制度的矛盾，使农民工在城市缺乏基本的身份认同，合法性得不到完全而合理的肯定，居于社会边缘，受到严重的歧视。农民的户口和工人的职业合而为一，使农民工成为城市人眼中的“低等人”，不但享受不到市民待遇，遭受人格侮辱也不足为奇，在很多企业里，侮辱、打骂、体罚甚至成了对农民工的管理手段。
因此，城乡二元社会结构和城乡社会隔离的户籍制度，以及由此衍生的各种政策壁垒，是当前影响农民工社会保障权实现的最大障碍。
城市本位。计划经济时代某些思维定式的延续及其对政策制订的直接影响也是造成农民工边缘化的重要原因。计划经济时代形成的以城市为中心的城市本位思想不能完全消除，政府的主要精力集中在优先解决城市居民的保障问题，重点加强城市居民社会保障的构建，忽略了农村及农民工的社会保障建设。
再之，理论界对农民工社会保障问题也未形成统一的看法，认为城市的社会保障负担已经很重，政府无力承担农民工社会保障的有之，认为土地可以作为农民工的最后保障、在城市生活不下去时还可以回农村从而不必将其纳入社会保障的有之，这样使农民工社会保障制度建立与否、如何建立没有定论。
城市居民对农民工存在着既抵制又离不开的矛盾心态，害怕农民工分享既得利益的心理在作怪，对建立农民工社会保障制度怀有抵触情绪。所以，对于是否给予、如何给予农民工市民待遇没有形成统一的认识是解决农民工社会保障问题观念上的障碍。
民工与雇主的博弈。农民工自身文化素质和经济收入都比较低，强烈的自卑心理和受雇意识使自我保护意识和维权能力较差，不敢或者没有意识到维护自己应有的权益；许多农民工对未来预期较低，对社会保障缺乏了解，抱有怀疑和犹豫的态度，参保积极性不高；缴纳社会保险费造成的当期收入的减少与其追求目前经济收入的强烈动机相违背，使其行为短期化，忽视了自身长期的保障权益。
同时，由于处于城市边缘和弱势地位，农民工是一个相对无序和散乱的群体，没有统一的工会或其他组织，表达和争取社会保障权益的能力不足，缺乏权益诉求和意愿表达的合适渠道和途径。从雇主方面来讲，劳动力买方市场和追求利润的动机，使绝大部分农民工雇主没有自觉保障农民工权益的意识，他们拒绝承担相应的缴费责任，参保的雇主也会通过减少雇用、降低工资、延长劳动时间或逃费的方式将其承担的缴费责任转嫁给农民工或社会。由此，农民工社会保障制度的建立可能会受到雇主和农民工双重主客观抵制。
现收现付与统账结合。我国社会保障制度正处在由现收现付向统账结合模式的转型期，一方面有规模巨大的隐性债务和转制成本需要偿付，另一方面有大量的失业下岗职工和城市贫困人口需要救助。基金来源和国家财政投入不足，地方财政难以到位，成为农民工社会保障制度建立的一大瓶颈。
另外，由于缺乏统一的法律，现行社会保障制度多以部门条例或地方规章的形式规范，立法层次较低，法律法规对农民工的权益保护不足，加之实行过程中的有法不依、执法不严，都成为建立农民工社会保障制度的制约因素。
农民工权益保护受到越来越多的重视
随着农民工问题的凸现，他们的劳动和保障权益逐渐成为社会关注的焦点，学界也纷纷著书立说表达对这一问题的关注。
他们或从保障农民工合法权益、促进社会公平和社会文明的角度出发，或以加强劳动力保护、建立统一劳动力市场为视点，或以消除城乡二元结构、促进城市化进程为目标，或以满足农民工的保障诉求、维护社会稳定为目的，阐述和论证建立农民工劳动和社会保障制度的必要性；或主张分层分类逐步建立农民工的工伤、医疗、失业和养老社会保障制度，或主张将职业稳定和经济负担能力强的农民工纳入城镇社会保障体系，或主张根据大部分农民工最终回乡的现实将其纳入农村社会保障体系以完善和健全农村社会保障制度。
随着呼声日渐高涨，农民工权益保护在受到越来越多的重视，中央和各地方政府纷纷出台相关政策，减少农民工进城的障碍，加强农民工就业和劳动保护。
2001年，国家计委、财政部联合发布了《关于全面清理整顿外来务工人员收费的通知》，制止针对农民工的乱收费现象；2003年1月国务院办公厅发布了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，规定各级政府要做好将农民工纳入工伤保险范围的工作，有条件的地区可以探索农民工参加医疗保险的方法。
北京市亦于2001年9月实施了《北京市农民工养老保险暂行办法》，规定北京市各行政区域内的各类用人单位和与之形成劳动关系的农民工应当依法参加养老保险，依法缴纳养老保险费；2003年，又相继出台实施了《北京市外地农民工工伤保险暂行办法》和《外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》，将外来农民工纳入工伤和医疗保险体系。2002年4月北京市发布了《转发市教委关于流动人口中适龄儿童少年实施义务教育暂行办法》，2003年9月国务院发布了《关于进一步做好进城务工农民子女义务教育工作的意见》，降低农民工子女借读费，将其纳入公办教育体系。
虽然就整体而言，面向农民工的社会保障制度建设仍显异常苍白，一些地区出台的相关保障措施实施效果并不太理想，农民工劳动和社会保障权益的实现仍然任重而道远，但毕竟制度建设已经开始。它的完善和健全还需要全社会的共同努力，农民工的社会保障权益也需要全社会的维护。