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摘要：大部制是多数发达国家现行的行政管理体制，也是我国政府机构改革的前进方向和重要组成部分。现阶段，我国的行政体制改革通过强调政企分开、职能合并、重组扩权等举措进行有针对性的改革，使得相关部委的权责更加明确。在建立服务型政府的大背景下，大部制改革的重点则落在了对政府权力结构、绩效考核标准和政府工作流程再造等方面上来。了解国内外“大部制”改革的历史与现状，把握我国行政体制改革时代特点，对于认清当前改革的重点与难点至关重要。
关键词：大部制；改革；时代特征
中图分类号：G511 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）011-00-03
大部制改革是政府面临着部门利益垄断化、责任模糊化等一系列管理问题做出的自我调适。具體是指政府通过行政体制改革，进行合理的行政资源配置，把部门中职能相近、业务范围重叠的事项进行重组，以达到改善公共服务质量、降低行政成本、提高行政效率的目标。大多数西方发达国家都进行过大部制改革，也为我国行政体制改革提供了一些参考经验。而我国“大部制”改革进程，也基本符合社会发展实际情况，有着鲜明的时代特征和中国特色。
一、国内外大部制改革的基本路径
（一）国外大部制改革历程
国外的“大部制”改革主要集中于上世纪80年代，一些发达国家如英国面对行政效率低下，行政部门臃肿等问题，在经历了多年不成功的撤销——增加——再撤销的循环式机构改革后，终于在80年代摸索出适合本国的行政体制规模。截止2013年，主要发达国家的政府职能部门平均为14.5个。其中，英国与澳大利亚各为18个，俄罗斯17个，法国16个，美国15个，德国14个，日本12个，瑞典10个，瑞士8个，均少于我国现行25个部门（除国务院办公厅）的行政部门编制。
可以看出，发达国家行政组织形式大都采用“大部制”，但仅从数量上管窥国外“大部制”精髓是不够的，“大部制”是社会经济发展到一定阶段的制度产物，并不是单纯的“为改革而改革”。同时，西方社会进行的行政体制改革有着新公共管理运动的背景，面对当时政府运作时产生的一系列新问题，新公共管理提倡对政府组织进行改革并对政府工作流程进行再造，也因此使得政府行政权力进一步分化，这实际上弱化了政府的行政权力和能力。在这种情况下进行大部制改革，是要把弱化的行政能力再次提高或加强，把过于分散的行政权力再次集中到一个合适范围，使当时西方政府不良运作的情况得到扭转。所以，国外的“大部制”并不是数量上的加减法，而是要在政府部门职能上做出调整。欧洲国家一般通过建立大量的管理局、执行局等政府决策执行机构的办法，改变了原有从部到司再到处的层级组织结构，其他国家如美国产生了以部一一管理局——处（部）——执行局等新型的组织结构形式，并且还创新建立其他协作机构加以补充，进一步完善职能，提高行政效能，避免了传统体制的弊端。
（二）我国大部制改革历程
我国的行政部门最多曾达到创纪录的100个（1982年），之后广泛意义上的“大部制”改革经历了起起落落的几个阶段，但严格意义上来讲，明确以国家身份倡导“大部制”改革始于2007年。十七大报告在部署未来行政管理体制改革时明确指出：“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”，形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。一年之隔的十一届全国人大一次会议上又批准了改革新方案，调整变动机构15个，将职能相近的政府部门、业务范围趋同的事项合并，组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部，国务院组成部门（除办公厅外）减为27个。
新一轮的机构改革于2013年3月10日启动，出台的《国务院机构改革和职能转变方案》提供了解决新老问题的思路。存在63年的铁道部并入交通部，另成立铁路公司，完成了交通运输立体运网的构建，合并了一些职能类同部门，整合了优势资源。同时，能源局、海洋局的增容扩权也成为一大亮点，虽然大文化部、发改委改革没有提上日程，但这次改革按照十八届二中全会精神：“以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制，为全面建成小康社会提供制度保障”进行部署，得到各界的支持与肯定。国务院组成部门的缩减，强调了改革要紧紧围绕着政企分开、合并重叠职能、机构重组扩权这三个方面进行，揭示了我国政府“大部制”改革的时代特点。
二、我国大部制改革的时代特点
（一）强调政企分开 拒绝垄断
2013年的机构调整，明确释放出中央政府推行政府与企业各司其职的制度自信和割舍行业性垄断的决心，盛传已久的“拆分”铁道部成为现实。除了铁道部原有的铁路发展规划和行政职能划归交通运输部外，又成立国家铁路局和中国铁路公司。前者仍划归交通运输部管理，承担制定技术标准、监督安全生产及工程质量等职责。后者承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥、经营铁路客货运输业务、负责铁路建设、承担铁路安全生产主体责任等。
此项改革使得交通部名至实归，推动我国立体化交通运输的发展。重要的是，倡导多年的政企分开迈出了最为坚实的一步。铁道部改革是要引入民间资本真正进入这个行业，打破存在63年的铁路垄断。从前几年铁道部内部改革实际效果来看，也有一些民间资本进入，但由于缺乏监管，不是不了了之就是存在权钱交易的现象，国家已经对违法行为进行查处。这次“大部制”改革成立了中国铁路公司，看似好像“一个超级国企即将形成，我们又多一个垄断式国企。”但实际上是在“铁老大”内部引入竞争机制，这样可以逐步形成一个多元化的投资格局，合理配置运力，调动多方面的运输积极性，形成多方位的运营格局，避免“垄断”现象发生。这也是对十几年来我国政府一直倡导“政企分开”的强有力回应！
（二）合并职能 明晰权责 与铁道部拆分相对应的是一些部门被整合，这样能更有效地在一个部门之下管理相关领域的公共事业。这部分的具体改革措施是：组建国家卫生和计划生育委员会，将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会；组建国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等，不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室；组建国家新闻出版广播电影电视总局，不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署。
可以看出，这部分的改革大都惠及民生，深得群众的支持。食品安全随着经济社会的高速发展，多年来出现了“毒奶粉”、“地沟油”等一些问题，危害民众的生活，其中很大的一部分就是监管不力，权责分散的后果。这次改革结束了“九龙治水”的多头监管，可以集中优势力量把食品从产地到饭桌的整个流程管理控制起来。其他如对新闻广播电影电视领域的整合也是本着有效管理、有效监督的原则进行的，可以遏制部门之间推诿责任、互相扯皮的现象。同时也把相关领域的项目审批权收归同一部门管理，这对于经常奔波两处的互联网游戏产业、动漫产业来说，无疑是最鼓舞人心的利好消息，也预示着我国政府管理创新进入了实际操作的新阶段。
（三）重组扩容 整合资源
现阶段机构改革在合并收缩一些部门的同时，还对一些重要部门进行了重组扩容，这也符合我国社会经济发展的时代特点。重新组建国家能源局，不再保留国家电力监管委员会。将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理，将以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。
可以说，能源局、海洋局的扩权，与当前复杂的海洋情况直接相连，国际局势风云变化，东海、南海争端不断，作为能源进口大国的中国面临了更为严重的挑战。一些不愿意接受中国正在崛起事实的国家为中国在国际社会和平崛起增添了许多障碍，海洋权益的保护也牵动华夏儿女的心。对能源局、海洋局的重组扩容就是在这种背景之下进行的，适合当前能源保障和海洋维权的紧迫形式，实现了职能管理上的一次创新。这种改革能有的放矢的使国家机构履行好本领域内的管理职能，彰显国家意志，维护国家权益。
综合来看，改革既不是无源之水，也不能闭门造车，面对国内外日趋复杂的政治、经济、军事局势，我国的行政体制改革充分考虑我国国情，通过政企分开、职能合并、重组扩权等举措进行有针对性的改革，使得相关部委的权责更加明确。同时，我们也要注意到，我国的“大部制”改革不能是简单的机构重组、合并、撤销，大部制的这个“大”也不是单纯的扩大、加大，机构改革不是加减法。“大部制”的核心理念是强调政府职能的转变，要更加注重对社会管理的实际效力，以现阶段来说，改革重点就应该落到政府组织的结构性变革之上来。
三、当前大部制改革的重点
（一）变革政府部门的权力构成
十八大三中全会强调行政改革要“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。”是在很大程度上把改革的重点落在变革政府部门的权力构成上。从将近六年推行大部制改革的实际情况来看，在相关领域的确避免了一些职能交叉、多头管理的局面，提高了政府行政效率，降低了行政成本。但是，随着改革的深入，暴露了一些老问题，也出现一些新问题。最突出的就是前面提到的行政部门决策权、执行权、监督权的交叉与重叠。例如，一些部门之间缺乏沟通机制，做出的决策往往缺乏信息基础，这就给实际执行带来很大难度，而执行权责不明也使决策不容易达到预期效果，甚至会激化社会矛盾。此外，对部门权力的监督权无法正常行使，也会使得部门利益扩大化，形成新的部门利益链条。在这种情况下，对于不同的行政部门来说，三种权力在什么情况下可以集中，在什么情况下可以不集中是一定要下功夫研究考虑的。
如果以历史发展的眼光看待我国社会现实以及所处国际环境，在现阶段中央政府还必须在宏观上保持有力统一，维护稳定发展的大局。现实的国情在政治体制上很难照搬美式“三权分立”制度，并且“三权分立”也不能完全解决对政府权力的限制，但在行政管理和社会治理上则可以借鉴发达国家经验，按照十八大的部署，“在政府部门决策权、执行权、监督权的制约与协调上努力实现突破”。具体来说，政府决策权涉及的事权分类就可以重新调整，在制定决策伊始就应该把相关部门内外的辅助信息纳入决策制定考虑范围之内。在今天“大数据”环境下，以信息技术手段协调各部门职能，综合决策并不是一件难事。在注重决策权的整体性同时，还应注重执行权的专业性和监督权的公正性，可以尝试在部门外单独设立执行或监督组织以达到更好的行政效果，例如引入一些NGO组织对政府评估监督，这已经在我国的行政改革中收到很好的成效。
再有，大部制改革一方面要优化部门之间权力结构，强化政府统一行使有效职能，统筹经济、文化、公共服务等方面的资源配置；另一方面还要优化部门与社会之间的权力结构，明晰自己的合理权力范围，在諸多领域向市场、社会放权，主动推行政府职能转变，增强市场的调节功能，激发社会活力。要注意到社会分工越来越精细的今天，政府治理的难点已经不是怎样建立政府的权威和怎样强化治下的服从性，而是面对开放、流动、多元化发展的社会，怎样适应新局势的变化，认清发展与稳定的关系，切实解决民生问题。从2008年和2013年的机构改革中我们可以强烈的感受到，最突出的主题就是要建立更加高效的政府和更全面的惠及民生。同样，这也将会是2014年“两会”的重要议题之一。
（二）变革政府部门的绩效考核内容与方式
在相当长的历史时期内，我国政府的绩效考核内容和指标设定中设置了过多的与经济发展指标相关的内容，比如GDP增长率、地方财政增长率、实际利用外资比等，对于公共利益的评价偏少，对公共服务满意度关注不够，对政府提供公共服务的质量和数量增长方面的评价也不足。这些情况在一定程度上阻碍了政府职能转变，片面追求经济增长也给我国社会可持续发展带来危险。为了排除累积的风险，十八大三中全会指出“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。”“要完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”这实际上已经对政府部门绩效考评的内容和方式变革做出了要求。 严格意义上讲，这种变革更像是一种治理思维的变革。需要“现代化”的“国家治理”，在今天已不仅仅满足于解决中国当下的各种问题，还包括希望其能解决明天的中国可能会出现的一些问题，也就是要脱离只当“救火队”的角色。在建设服务型政府的大背景之下，能否满足当下及未来可预见的公共服务需求也应纳入到政府部门的绩效考评系统中，在权重比例上可以根据实际情况逐年增大。同时，也应避免把地方政府的绩效评估结果作为品评干部的唯一方式，因为政府运作是一个复杂系统工程，应以科学的态度对待，如果只注重“任期”政绩产出成果而不综合分析这种政绩的产生机制和条件，是很难对干部管理水平做出合理判断的，这也会导致“政绩高于地方发展”的怪现象出现。须知，要保证国家、社会的可持续发展，不能只盯着靠资源消耗、人口红利堆积起来的“临时”GDP，应该认清发展的目的，以长远眼光建设“美丽中国”。
此外，在评估方式上还应构建多元评估体系，发挥政府主导、社会参与的优势，积极探索如“第三方评估”等评估机制，避免设置单一评估体系的弊端。对各级政府部门的评价指标在大原则上统一的同时，也要注意区分各级政府的不同，避免一刀切。如相对于中央政府的宏观性来说，省市一级的政府更应注重领悟改革精神，制定适合自己地区的评价体系，对于旅游经济发达地区和工业经济发达地区在环境压力指数和引进外资额度等方面就不能要求用同一标准衡量，但对于这两种地区人民对公共服务提供的满意程度就可以有所比较。因为政府绩效考核评价的目的，不是为了记录政府做了什么工作，更不是为了证明评价体系有多么的科学，而是要发现政府治理行为的不足之处，自励自省。在充分考虑地域差、人力资源差等综合性因素的前提下，应该建立现代奖惩竞争机制，使得政府部门始终保持活力，打破只上不下，只进不出的体制僵局。
（三）变革政府部门的工作流程
“流程再造”理论在我国已流行多年，需要学界注意的是，西方政府工作流程再造理论是建立在西方行政改革实践基础之上的。最早在政府中应用该理论的是美国政府，其面临当时官僚制结构所带来的低效率政府和僵化执行的弊病，参照先进的企业管理制度对传统官僚行政体制进行变革。如果考虑到我国经济发展和社会发展水平，在以前甚至包括现在的相当长历史时期内，我国都不具备像西方政府那种工作流程再造的可操作性。并且，西方“再造”理论对我国大部制改革的重要意义不在于把政府“再造”成什么样子，而在与需要什么条件可以进行流程“再造”。也就是说，我们引进和应用的应是“再造理论”的精神，具体操作步骤还需要看我国的实际情况。
十八大三中全会提出要“优化政府机构设置、职能配置、工作流程”。是建立在我国政府积极倡导服务型社会基础之上的，政府工作流程再造的重点就应该落在满足人民群众的公共服务需求和完善健全的公共服务体系上来。这种再造不是对原有工作的修补，也不是依托互联网新技术单纯减少合并工作环节，而是在以“平等、多元、开放、协作”为特征的互联社会中对管理模式进行重新设计，将传统的“串联式服务”逐渐转向现代的“并联式服务”，分析、整合原有的政府工作，把注重“职能”的权威型政府“再造”为注重“流程”的服务型政府，降低行政管理成本，提高行政效率，在政府组织各部门之间建立有效联系和良性互动。
需强调的是，不能抱着“一蹴而就”的心态看待政府工作流程再造，因为这将是一个动态的发展变化过程。首先会涉及到合理界定政府行政工作边界的问题，哪些工作政府应该干，哪些不应该，都要有一定之规，实际就是对于政府权力要做出一些必要的限制；其次，还涉及业务流程的规范与标准制定的问题，应按照行政内在逻辑对工作流程进行设计，否则就会失之毫厘而谬之千里，达不到行政目的；再次，还要考虑使用何种手段进行政府工作流程再造的问题，例如对信息手段的利用要考虑“数字鸿沟”对“再造”效果的影响以及可操作性；最后，在我国法制观念普及程度相对落后的情况下，新“流程”是否在法理上站得住脚，以及能不能依法保护“再造”后的行政工作流程不受社会其他因素干扰，成为需要时间考虑的问题。
总之，我国“大部制”改革刚刚起步，还有很长的一段路要走。这条路既不能照搬西方经验，也不能抱着原有条框裹足不前，應该从我国实际情况出发，制定符合国情的时间表。再有，我国的政府机构改革是要伴随着我国社会发展的实际需要而进行，并不是为了改革而改革。国家层面的“大部制”是从国家全局考虑而制定的，具体到地方政府实行改革时应该考虑本地操作性，落实好改革精神。最后，还应该利用发达国家已有的成果，总结经验教训，努力使我国政府的社会治理及公共服务水平更上一个新台阶，满足全国人民群众日益增长的各种公共服务需求。
参考文献：
[1]沈荣华.国外大部制梳理与借鉴[J].中国行政管理，2012（8）：88-92.
[2]曾维和.国外大部制改革的推进方略及借鉴[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2008（6）：89-92.
[3]李文钊，毛寿龙.中国政府改革：基本逻辑与发展趋势[J].管理世界，2010（8）：44-59.
[4]张宗贺.继续推进大部制改革的问题及对策[J].长春理工大学学报（社会科学版），2014（1）：13-14.
作者简介：齐丽斯，博士，助理研究员，从事政府管理创新、网络治理研究。
关键词：大部制；改革；时代特征
中图分类号：G511 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）011-00-03
大部制改革是政府面临着部门利益垄断化、责任模糊化等一系列管理问题做出的自我调适。具體是指政府通过行政体制改革，进行合理的行政资源配置，把部门中职能相近、业务范围重叠的事项进行重组，以达到改善公共服务质量、降低行政成本、提高行政效率的目标。大多数西方发达国家都进行过大部制改革，也为我国行政体制改革提供了一些参考经验。而我国“大部制”改革进程，也基本符合社会发展实际情况，有着鲜明的时代特征和中国特色。
一、国内外大部制改革的基本路径
（一）国外大部制改革历程
国外的“大部制”改革主要集中于上世纪80年代，一些发达国家如英国面对行政效率低下，行政部门臃肿等问题，在经历了多年不成功的撤销——增加——再撤销的循环式机构改革后，终于在80年代摸索出适合本国的行政体制规模。截止2013年，主要发达国家的政府职能部门平均为14.5个。其中，英国与澳大利亚各为18个，俄罗斯17个，法国16个，美国15个，德国14个，日本12个，瑞典10个，瑞士8个，均少于我国现行25个部门（除国务院办公厅）的行政部门编制。
可以看出，发达国家行政组织形式大都采用“大部制”，但仅从数量上管窥国外“大部制”精髓是不够的，“大部制”是社会经济发展到一定阶段的制度产物，并不是单纯的“为改革而改革”。同时，西方社会进行的行政体制改革有着新公共管理运动的背景，面对当时政府运作时产生的一系列新问题，新公共管理提倡对政府组织进行改革并对政府工作流程进行再造，也因此使得政府行政权力进一步分化，这实际上弱化了政府的行政权力和能力。在这种情况下进行大部制改革，是要把弱化的行政能力再次提高或加强，把过于分散的行政权力再次集中到一个合适范围，使当时西方政府不良运作的情况得到扭转。所以，国外的“大部制”并不是数量上的加减法，而是要在政府部门职能上做出调整。欧洲国家一般通过建立大量的管理局、执行局等政府决策执行机构的办法，改变了原有从部到司再到处的层级组织结构，其他国家如美国产生了以部一一管理局——处（部）——执行局等新型的组织结构形式，并且还创新建立其他协作机构加以补充，进一步完善职能，提高行政效能，避免了传统体制的弊端。
（二）我国大部制改革历程
我国的行政部门最多曾达到创纪录的100个（1982年），之后广泛意义上的“大部制”改革经历了起起落落的几个阶段，但严格意义上来讲，明确以国家身份倡导“大部制”改革始于2007年。十七大报告在部署未来行政管理体制改革时明确指出：“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”，形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。一年之隔的十一届全国人大一次会议上又批准了改革新方案，调整变动机构15个，将职能相近的政府部门、业务范围趋同的事项合并，组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部，国务院组成部门（除办公厅外）减为27个。
新一轮的机构改革于2013年3月10日启动，出台的《国务院机构改革和职能转变方案》提供了解决新老问题的思路。存在63年的铁道部并入交通部，另成立铁路公司，完成了交通运输立体运网的构建，合并了一些职能类同部门，整合了优势资源。同时，能源局、海洋局的增容扩权也成为一大亮点，虽然大文化部、发改委改革没有提上日程，但这次改革按照十八届二中全会精神：“以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制，为全面建成小康社会提供制度保障”进行部署，得到各界的支持与肯定。国务院组成部门的缩减，强调了改革要紧紧围绕着政企分开、合并重叠职能、机构重组扩权这三个方面进行，揭示了我国政府“大部制”改革的时代特点。
二、我国大部制改革的时代特点
（一）强调政企分开 拒绝垄断
2013年的机构调整，明确释放出中央政府推行政府与企业各司其职的制度自信和割舍行业性垄断的决心，盛传已久的“拆分”铁道部成为现实。除了铁道部原有的铁路发展规划和行政职能划归交通运输部外，又成立国家铁路局和中国铁路公司。前者仍划归交通运输部管理，承担制定技术标准、监督安全生产及工程质量等职责。后者承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥、经营铁路客货运输业务、负责铁路建设、承担铁路安全生产主体责任等。
此项改革使得交通部名至实归，推动我国立体化交通运输的发展。重要的是，倡导多年的政企分开迈出了最为坚实的一步。铁道部改革是要引入民间资本真正进入这个行业，打破存在63年的铁路垄断。从前几年铁道部内部改革实际效果来看，也有一些民间资本进入，但由于缺乏监管，不是不了了之就是存在权钱交易的现象，国家已经对违法行为进行查处。这次“大部制”改革成立了中国铁路公司，看似好像“一个超级国企即将形成，我们又多一个垄断式国企。”但实际上是在“铁老大”内部引入竞争机制，这样可以逐步形成一个多元化的投资格局，合理配置运力，调动多方面的运输积极性，形成多方位的运营格局，避免“垄断”现象发生。这也是对十几年来我国政府一直倡导“政企分开”的强有力回应！
（二）合并职能 明晰权责 与铁道部拆分相对应的是一些部门被整合，这样能更有效地在一个部门之下管理相关领域的公共事业。这部分的具体改革措施是：组建国家卫生和计划生育委员会，将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会；组建国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等，不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室；组建国家新闻出版广播电影电视总局，不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署。
可以看出，这部分的改革大都惠及民生，深得群众的支持。食品安全随着经济社会的高速发展，多年来出现了“毒奶粉”、“地沟油”等一些问题，危害民众的生活，其中很大的一部分就是监管不力，权责分散的后果。这次改革结束了“九龙治水”的多头监管，可以集中优势力量把食品从产地到饭桌的整个流程管理控制起来。其他如对新闻广播电影电视领域的整合也是本着有效管理、有效监督的原则进行的，可以遏制部门之间推诿责任、互相扯皮的现象。同时也把相关领域的项目审批权收归同一部门管理，这对于经常奔波两处的互联网游戏产业、动漫产业来说，无疑是最鼓舞人心的利好消息，也预示着我国政府管理创新进入了实际操作的新阶段。
（三）重组扩容 整合资源
现阶段机构改革在合并收缩一些部门的同时，还对一些重要部门进行了重组扩容，这也符合我国社会经济发展的时代特点。重新组建国家能源局，不再保留国家电力监管委员会。将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理，将以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。
可以说，能源局、海洋局的扩权，与当前复杂的海洋情况直接相连，国际局势风云变化，东海、南海争端不断，作为能源进口大国的中国面临了更为严重的挑战。一些不愿意接受中国正在崛起事实的国家为中国在国际社会和平崛起增添了许多障碍，海洋权益的保护也牵动华夏儿女的心。对能源局、海洋局的重组扩容就是在这种背景之下进行的，适合当前能源保障和海洋维权的紧迫形式，实现了职能管理上的一次创新。这种改革能有的放矢的使国家机构履行好本领域内的管理职能，彰显国家意志，维护国家权益。
综合来看，改革既不是无源之水，也不能闭门造车，面对国内外日趋复杂的政治、经济、军事局势，我国的行政体制改革充分考虑我国国情，通过政企分开、职能合并、重组扩权等举措进行有针对性的改革，使得相关部委的权责更加明确。同时，我们也要注意到，我国的“大部制”改革不能是简单的机构重组、合并、撤销，大部制的这个“大”也不是单纯的扩大、加大，机构改革不是加减法。“大部制”的核心理念是强调政府职能的转变，要更加注重对社会管理的实际效力，以现阶段来说，改革重点就应该落到政府组织的结构性变革之上来。
三、当前大部制改革的重点
（一）变革政府部门的权力构成
十八大三中全会强调行政改革要“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。”是在很大程度上把改革的重点落在变革政府部门的权力构成上。从将近六年推行大部制改革的实际情况来看，在相关领域的确避免了一些职能交叉、多头管理的局面，提高了政府行政效率，降低了行政成本。但是，随着改革的深入，暴露了一些老问题，也出现一些新问题。最突出的就是前面提到的行政部门决策权、执行权、监督权的交叉与重叠。例如，一些部门之间缺乏沟通机制，做出的决策往往缺乏信息基础，这就给实际执行带来很大难度，而执行权责不明也使决策不容易达到预期效果，甚至会激化社会矛盾。此外，对部门权力的监督权无法正常行使，也会使得部门利益扩大化，形成新的部门利益链条。在这种情况下，对于不同的行政部门来说，三种权力在什么情况下可以集中，在什么情况下可以不集中是一定要下功夫研究考虑的。
如果以历史发展的眼光看待我国社会现实以及所处国际环境，在现阶段中央政府还必须在宏观上保持有力统一，维护稳定发展的大局。现实的国情在政治体制上很难照搬美式“三权分立”制度，并且“三权分立”也不能完全解决对政府权力的限制，但在行政管理和社会治理上则可以借鉴发达国家经验，按照十八大的部署，“在政府部门决策权、执行权、监督权的制约与协调上努力实现突破”。具体来说，政府决策权涉及的事权分类就可以重新调整，在制定决策伊始就应该把相关部门内外的辅助信息纳入决策制定考虑范围之内。在今天“大数据”环境下，以信息技术手段协调各部门职能，综合决策并不是一件难事。在注重决策权的整体性同时，还应注重执行权的专业性和监督权的公正性，可以尝试在部门外单独设立执行或监督组织以达到更好的行政效果，例如引入一些NGO组织对政府评估监督，这已经在我国的行政改革中收到很好的成效。
再有，大部制改革一方面要优化部门之间权力结构，强化政府统一行使有效职能，统筹经济、文化、公共服务等方面的资源配置；另一方面还要优化部门与社会之间的权力结构，明晰自己的合理权力范围，在諸多领域向市场、社会放权，主动推行政府职能转变，增强市场的调节功能，激发社会活力。要注意到社会分工越来越精细的今天，政府治理的难点已经不是怎样建立政府的权威和怎样强化治下的服从性，而是面对开放、流动、多元化发展的社会，怎样适应新局势的变化，认清发展与稳定的关系，切实解决民生问题。从2008年和2013年的机构改革中我们可以强烈的感受到，最突出的主题就是要建立更加高效的政府和更全面的惠及民生。同样，这也将会是2014年“两会”的重要议题之一。
（二）变革政府部门的绩效考核内容与方式
在相当长的历史时期内，我国政府的绩效考核内容和指标设定中设置了过多的与经济发展指标相关的内容，比如GDP增长率、地方财政增长率、实际利用外资比等，对于公共利益的评价偏少，对公共服务满意度关注不够，对政府提供公共服务的质量和数量增长方面的评价也不足。这些情况在一定程度上阻碍了政府职能转变，片面追求经济增长也给我国社会可持续发展带来危险。为了排除累积的风险，十八大三中全会指出“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。”“要完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”这实际上已经对政府部门绩效考评的内容和方式变革做出了要求。 严格意义上讲，这种变革更像是一种治理思维的变革。需要“现代化”的“国家治理”，在今天已不仅仅满足于解决中国当下的各种问题，还包括希望其能解决明天的中国可能会出现的一些问题，也就是要脱离只当“救火队”的角色。在建设服务型政府的大背景之下，能否满足当下及未来可预见的公共服务需求也应纳入到政府部门的绩效考评系统中，在权重比例上可以根据实际情况逐年增大。同时，也应避免把地方政府的绩效评估结果作为品评干部的唯一方式，因为政府运作是一个复杂系统工程，应以科学的态度对待，如果只注重“任期”政绩产出成果而不综合分析这种政绩的产生机制和条件，是很难对干部管理水平做出合理判断的，这也会导致“政绩高于地方发展”的怪现象出现。须知，要保证国家、社会的可持续发展，不能只盯着靠资源消耗、人口红利堆积起来的“临时”GDP，应该认清发展的目的，以长远眼光建设“美丽中国”。
此外，在评估方式上还应构建多元评估体系，发挥政府主导、社会参与的优势，积极探索如“第三方评估”等评估机制，避免设置单一评估体系的弊端。对各级政府部门的评价指标在大原则上统一的同时，也要注意区分各级政府的不同，避免一刀切。如相对于中央政府的宏观性来说，省市一级的政府更应注重领悟改革精神，制定适合自己地区的评价体系，对于旅游经济发达地区和工业经济发达地区在环境压力指数和引进外资额度等方面就不能要求用同一标准衡量，但对于这两种地区人民对公共服务提供的满意程度就可以有所比较。因为政府绩效考核评价的目的，不是为了记录政府做了什么工作，更不是为了证明评价体系有多么的科学，而是要发现政府治理行为的不足之处，自励自省。在充分考虑地域差、人力资源差等综合性因素的前提下，应该建立现代奖惩竞争机制，使得政府部门始终保持活力，打破只上不下，只进不出的体制僵局。
（三）变革政府部门的工作流程
“流程再造”理论在我国已流行多年，需要学界注意的是，西方政府工作流程再造理论是建立在西方行政改革实践基础之上的。最早在政府中应用该理论的是美国政府，其面临当时官僚制结构所带来的低效率政府和僵化执行的弊病，参照先进的企业管理制度对传统官僚行政体制进行变革。如果考虑到我国经济发展和社会发展水平，在以前甚至包括现在的相当长历史时期内，我国都不具备像西方政府那种工作流程再造的可操作性。并且，西方“再造”理论对我国大部制改革的重要意义不在于把政府“再造”成什么样子，而在与需要什么条件可以进行流程“再造”。也就是说，我们引进和应用的应是“再造理论”的精神，具体操作步骤还需要看我国的实际情况。
十八大三中全会提出要“优化政府机构设置、职能配置、工作流程”。是建立在我国政府积极倡导服务型社会基础之上的，政府工作流程再造的重点就应该落在满足人民群众的公共服务需求和完善健全的公共服务体系上来。这种再造不是对原有工作的修补，也不是依托互联网新技术单纯减少合并工作环节，而是在以“平等、多元、开放、协作”为特征的互联社会中对管理模式进行重新设计，将传统的“串联式服务”逐渐转向现代的“并联式服务”，分析、整合原有的政府工作，把注重“职能”的权威型政府“再造”为注重“流程”的服务型政府，降低行政管理成本，提高行政效率，在政府组织各部门之间建立有效联系和良性互动。
需强调的是，不能抱着“一蹴而就”的心态看待政府工作流程再造，因为这将是一个动态的发展变化过程。首先会涉及到合理界定政府行政工作边界的问题，哪些工作政府应该干，哪些不应该，都要有一定之规，实际就是对于政府权力要做出一些必要的限制；其次，还涉及业务流程的规范与标准制定的问题，应按照行政内在逻辑对工作流程进行设计，否则就会失之毫厘而谬之千里，达不到行政目的；再次，还要考虑使用何种手段进行政府工作流程再造的问题，例如对信息手段的利用要考虑“数字鸿沟”对“再造”效果的影响以及可操作性；最后，在我国法制观念普及程度相对落后的情况下，新“流程”是否在法理上站得住脚，以及能不能依法保护“再造”后的行政工作流程不受社会其他因素干扰，成为需要时间考虑的问题。
总之，我国“大部制”改革刚刚起步，还有很长的一段路要走。这条路既不能照搬西方经验，也不能抱着原有条框裹足不前，應该从我国实际情况出发，制定符合国情的时间表。再有，我国的政府机构改革是要伴随着我国社会发展的实际需要而进行，并不是为了改革而改革。国家层面的“大部制”是从国家全局考虑而制定的，具体到地方政府实行改革时应该考虑本地操作性，落实好改革精神。最后，还应该利用发达国家已有的成果，总结经验教训，努力使我国政府的社会治理及公共服务水平更上一个新台阶，满足全国人民群众日益增长的各种公共服务需求。
参考文献：
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[4]张宗贺.继续推进大部制改革的问题及对策[J].长春理工大学学报（社会科学版），2014（1）：13-14.
作者简介：齐丽斯，博士，助理研究员，从事政府管理创新、网络治理研究。