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张军扩：国务院发展研究中心副主任、研究员，享受国务院特殊津贴专家，北京市人民政府顾问，1998年度孙冶方经济学奖获得者。
最近一个时期关于新常态的讨论非常热烈。核心的问题还是需要弄清楚发展所处的阶段以及这个阶段的特征，对我们现在所讲的新常态到底怎么理解，把握中长期的问题，比起我们对很短时期的变化，对我们分析把握经济形势更加重要。2013年国务院发展研究中心专门对增长阶段的转换问题做了一个课题研究，现在结合我们的判断谈一些看法。
一、中国经济增长阶段正在转换
国际金融危机以来，随着中国经济增速的回落，中国经济增长的前景和增长潜力一直是社会各界议论的话题。经过一个时期的讨论，现在中国，不管是学术界还是在政府的决策层，基本上已经形成了一个共识：这一次增长速度的回落，不仅是国内和国际短期因素冲击的结果，而且是中国经济基本面发生变化，增长阶段正在转换，潜在增长速度有所下降的结果。因此，正常情况之下，我们再想回到过去接近两位数的高增长，基本条件已不存在。但是对于高速增长阶段结束之后，中国经济增长的潜力究竟是多少？下一步经济增长的前景究竟如何？却还存在不同的看法。有研究者认为，高速增长之后中国还具有中高速增长的潜力;而另一些研究者则认为，中国经济增长潜力可能会降至中低速，甚至低速。即使认为仍然具有中高速增长潜力的人中，中高速增长潜力对于政府的宏观调控政策意味着什么，这类争论还很激烈。
2013年国务院发展研究中心有一个重大课题做这个研究，并做出非常重要的判断。研究的基本结论：一方面，再回到过去的高增长不可能;但是另一方面，基于对相关国际经验和中国发展实际的分析，我们认为现阶段中国基本面的变化并不意味着中国后发优势的消失和追赶型增长进程的终结，而是意味着中国后发优势性质、结构和程度的变化，意味着中国追赶型增长进程中的阶段转换，而不是中国追赶型增长结束的阶段转换。因此，现阶段的阶段转换还不会使中国的潜在增速滑落至低速水平。综合各种因素分析，国务院发展研究中心课题组认为：在今后大约10到15年的时间里，中国经济仍然具有实现6%～8%的中高速增长的潜力，有的讲7%左右。这个研究还比较复杂，一两句话也讲不清楚，不过课题组最近出了一本书——《追赶接力——从数量扩张到质量提升》对此有详细系统的阐述。
二、深化改革释放增长潜力
充分认识到中国仍然具有中长期中高速增长潜力的同时，还必须充分地认识到，由后发优势所决定的潜在增速只是就中长期增长的可能性而言的，并不等于现实的增速，它的实现还需要适宜的体制、政策、环境和正确的发展战略等其他因素的配合。换句话说，潜在增速只是实现中高速增长的必要条件，而不是充分条件。根据我国当前的情况，不论是从供给条件、需求条件还是创新优势等方面，我国的比较优势和发展潜力都是巨大的，但这些比较优势和发展潜力目前受到体制弊端的制约，还难以充分发挥出来。能否通过改革的深化来充分释放增长的潜力，是我们今后一个时期面临的巨大挑战。
要素供给成本的挑战。我国劳动力成本远低于美国，只有美国的20%左右，但由于政府管制過多，竞争不充分，致使我国在资金成本、能源成本、物流成本等方面远高于美国，如果计算综合成本，中国反而高于美国。这是导致近年来不少美国企业回归，甚至不少中国企业选择到美国设立分厂的重要原因。所以，能否通过改革的深化来释放我国在要素供给方面的比较优势和增长的潜力，是我们面临的重大挑战。
现阶段我国仍然具有巨大的投资需求空间，这一点非常重要。大家现在讲对我们的潜在增速不太看好，主要是房地产、基础设施投资这一块增长的潜力比较有限。课题组认为，我国的投资潜力非常大。比如，只要将现在城市的地下管网改造一遍，需要多大规模的投资？只要将现在的农民住房按最基本的抗震标准改造一遍需要多大规模的投资？只要使我们广大的农村具备基本的基础设施，包括基本的硬化道路、垃圾处理、污水处理，我们的农村基础设施几乎是空白，农民生活水平提高之后，要想做一些事情都很难，比如说他想安一个太阳能热水器，上下水就很难。要使我们的大气污染、水资源污染等等得到基本的控制、治理需要多大规模的投资等等。
问题在于，与先前的投资相比，这些领域投资的突出特点，大都具有一定的公益性质，都不是可以直接商业化的投资。但是从我们国家的经济结构来看，我们有这样的能力。这些方面的建设，中国的产能是大量过剩的，水泥、钢材这些都是大量过剩的，我们这方面存在巨大的需求，而且我们有这样的生产能力。核心的问题在于如何通过财政、金融、制度的创新，引导金融支持实体经济非常重要。建立适应新形势下可持续的投融资体制，从而充分释放国内投资需求的空间，是我们面临的重大改革挑战。
从根本上来讲，增长阶段转变是要靠创新的。而从客观条件上来讲，我国人才资源十分丰富，科研、教育基础扎实。只有通过巨大的创新驱动发展的潜力，才能实现增长阶段的顺利转换。但长期以来，由于教育体制、人才体制、科研立项、经费管理等等方面的弊端，严重制约了创新驱动发展的潜力的发挥，这些问题不解决，增长阶段转换难以实现平稳过渡。
三、增长转换充满诸多风险挑战
国际经验还表明，追赶进程中由高速增长向中高速增长阶段的转换，不仅充满了各种挑战，也充满了各种风险。
首先是金融风险将会凸显。高速增长阶段，由于潜在需求旺盛，资产价格持续上涨，粗放增长模式下的一些矛盾和风险容易被掩盖，容易被吸收。而在进入增长速度转换期，伴随着增速下行和结构调整，原有的风险化解机制难以继续生效，而市场主体的行为也很难及时做出调整，这时，原来被掩盖的矛盾和风险就会显露出来。比如，原来可以盈利的制造业企业，可能会因为成本的上升或者需求的不足出现亏损;长期积累的房地产泡沫可能因为需求的收缩而破灭，长期以来地方政府善于运作的土地财政模式也可能会因为房地产市场的变化而难以维系。这些问题最终都会归结为金融风险问题。调控得好，可以把风险控制在比较小的范围之内，并通过一定时期的调整过程逐步化解，而一旦调控措施失当，局部风险就有可能演化为系统性风险，从而对整体经济的稳定造成冲击。 其次是各种社会矛盾和社会风险也会凸显。国际经验表明，当经济达到中等收入水平之后，不仅经济问题会更加复杂，政府、社会问题也会更加突出。这是因为发展初期，社会面临的主要矛盾是解决温饱问题，而增长是解决矛盾的主要途径。而当人们的温饱问题基本解决之后，就会对公平、正义提出更高的要求，相应的政治诉求也会不断提升，而且过去长期存在的但并不太突出的收入差距问题、腐败问题、环境问题、食品安全问题、社会信用缺失等问题都有可能成为引发社会不稳定的诱因。而一旦社会稳定局面不能得到有效的维持，追赶进程就会中断。
再次是落入增长陷阱的风险。成功实现增长阶段转换的关键是发展方式的根本转变，是培育起新的竞争优势和增长动力，从而保障经济能够在新的平台上实现较长时期的中高速增长。但是，这一点知易行难，现在大家已经切身的体会到了，增长阶段转换过程需要同时面对“转方式”和“控风险”两大任务，而这两大任务短期内往往相互纽结，甚至相互矛盾。加大“转方式”的力度需要深化改革，强化市场约束，促进优胜劣汰。长期以往，有利于保持增长的活力，控制风险，但短期内则会加大矛盾和风险，况且短期内还要面临化解历史积累的矛盾和风险的任务。而如果短期内把“控风险和保稳定”放在首位，则势必会在推改革、促转型方面迈不开步子，时间一长，矛盾和风险会更大，甚至积重难返，最终陷入增长下滑和风险加剧的恶性循环，落入增长陷阱。因此，宏观政策必须在“保稳定、控风险”和“促改革、转方式”之间取得平衡。
四、创新体制机制保障增长平稳转换
从高速增长向中高速增长的转变，从过去的常态到新常态的转变，不仅仅意味着增长速度的变化，同时意味着增长动力和增长方式的重大转变。中高速增长并不能在延续旧的增长模式下自动实现，而是需要我们通过改革的深化和政策的调整去争取，需要政府、企业、社会各方面共同为此做出努力。如果不能真正建立起适应发展阶段变化、有利于实现增长方式转变的体制和政策環境，那么不仅中高速的增长潜力不会变为现实，经济也有可能很快滑落至低速徘徊，甚至落入所谓的中等收入陷阱。
当前，我们处于“三期叠加”的时期，是矛盾比较集中的时期，旧的发展模式已经难以维系，而新的发展模式尚未形成。同时还需要防范和化解长期积累的风险和矛盾，在这种情况之下，短期内，比如说两到三年，经济实际增速可能会比较低，可能会处于中长期中高速增长区间的下限可能更低，我们认为在风险可控的情况下，这是正常的。我们既不能因为看到我们国家具有长期中高速增长的潜力，而在政策调控上希望每年都实现中高速增长，这是不合实际的。同时也不能因为短期实际增速较低而对中长期的增长潜力做出误判，从而在战略安排上丧失发展机遇。宏观政策的着力点就是要在保持经济基本稳定、风险总体可控的前提下不失时机地推进中共十八届三中全会确定的各项改革，尽快构建起有利于增长阶段平稳转换、能够支撑中长期增长的体制基础。
最近一个时期关于新常态的讨论非常热烈。核心的问题还是需要弄清楚发展所处的阶段以及这个阶段的特征，对我们现在所讲的新常态到底怎么理解，把握中长期的问题，比起我们对很短时期的变化，对我们分析把握经济形势更加重要。2013年国务院发展研究中心专门对增长阶段的转换问题做了一个课题研究，现在结合我们的判断谈一些看法。
一、中国经济增长阶段正在转换
国际金融危机以来，随着中国经济增速的回落，中国经济增长的前景和增长潜力一直是社会各界议论的话题。经过一个时期的讨论，现在中国，不管是学术界还是在政府的决策层，基本上已经形成了一个共识：这一次增长速度的回落，不仅是国内和国际短期因素冲击的结果，而且是中国经济基本面发生变化，增长阶段正在转换，潜在增长速度有所下降的结果。因此，正常情况之下，我们再想回到过去接近两位数的高增长，基本条件已不存在。但是对于高速增长阶段结束之后，中国经济增长的潜力究竟是多少？下一步经济增长的前景究竟如何？却还存在不同的看法。有研究者认为，高速增长之后中国还具有中高速增长的潜力;而另一些研究者则认为，中国经济增长潜力可能会降至中低速，甚至低速。即使认为仍然具有中高速增长潜力的人中，中高速增长潜力对于政府的宏观调控政策意味着什么，这类争论还很激烈。
2013年国务院发展研究中心有一个重大课题做这个研究，并做出非常重要的判断。研究的基本结论：一方面，再回到过去的高增长不可能;但是另一方面，基于对相关国际经验和中国发展实际的分析，我们认为现阶段中国基本面的变化并不意味着中国后发优势的消失和追赶型增长进程的终结，而是意味着中国后发优势性质、结构和程度的变化，意味着中国追赶型增长进程中的阶段转换，而不是中国追赶型增长结束的阶段转换。因此，现阶段的阶段转换还不会使中国的潜在增速滑落至低速水平。综合各种因素分析，国务院发展研究中心课题组认为：在今后大约10到15年的时间里，中国经济仍然具有实现6%～8%的中高速增长的潜力，有的讲7%左右。这个研究还比较复杂，一两句话也讲不清楚，不过课题组最近出了一本书——《追赶接力——从数量扩张到质量提升》对此有详细系统的阐述。
二、深化改革释放增长潜力
充分认识到中国仍然具有中长期中高速增长潜力的同时，还必须充分地认识到，由后发优势所决定的潜在增速只是就中长期增长的可能性而言的，并不等于现实的增速，它的实现还需要适宜的体制、政策、环境和正确的发展战略等其他因素的配合。换句话说，潜在增速只是实现中高速增长的必要条件，而不是充分条件。根据我国当前的情况，不论是从供给条件、需求条件还是创新优势等方面，我国的比较优势和发展潜力都是巨大的，但这些比较优势和发展潜力目前受到体制弊端的制约，还难以充分发挥出来。能否通过改革的深化来充分释放增长的潜力，是我们今后一个时期面临的巨大挑战。
要素供给成本的挑战。我国劳动力成本远低于美国，只有美国的20%左右，但由于政府管制過多，竞争不充分，致使我国在资金成本、能源成本、物流成本等方面远高于美国，如果计算综合成本，中国反而高于美国。这是导致近年来不少美国企业回归，甚至不少中国企业选择到美国设立分厂的重要原因。所以，能否通过改革的深化来释放我国在要素供给方面的比较优势和增长的潜力，是我们面临的重大挑战。
现阶段我国仍然具有巨大的投资需求空间，这一点非常重要。大家现在讲对我们的潜在增速不太看好，主要是房地产、基础设施投资这一块增长的潜力比较有限。课题组认为，我国的投资潜力非常大。比如，只要将现在城市的地下管网改造一遍，需要多大规模的投资？只要将现在的农民住房按最基本的抗震标准改造一遍需要多大规模的投资？只要使我们广大的农村具备基本的基础设施，包括基本的硬化道路、垃圾处理、污水处理，我们的农村基础设施几乎是空白，农民生活水平提高之后，要想做一些事情都很难，比如说他想安一个太阳能热水器，上下水就很难。要使我们的大气污染、水资源污染等等得到基本的控制、治理需要多大规模的投资等等。
问题在于，与先前的投资相比，这些领域投资的突出特点，大都具有一定的公益性质，都不是可以直接商业化的投资。但是从我们国家的经济结构来看，我们有这样的能力。这些方面的建设，中国的产能是大量过剩的，水泥、钢材这些都是大量过剩的，我们这方面存在巨大的需求，而且我们有这样的生产能力。核心的问题在于如何通过财政、金融、制度的创新，引导金融支持实体经济非常重要。建立适应新形势下可持续的投融资体制，从而充分释放国内投资需求的空间，是我们面临的重大改革挑战。
从根本上来讲，增长阶段转变是要靠创新的。而从客观条件上来讲，我国人才资源十分丰富，科研、教育基础扎实。只有通过巨大的创新驱动发展的潜力，才能实现增长阶段的顺利转换。但长期以来，由于教育体制、人才体制、科研立项、经费管理等等方面的弊端，严重制约了创新驱动发展的潜力的发挥，这些问题不解决，增长阶段转换难以实现平稳过渡。
三、增长转换充满诸多风险挑战
国际经验还表明，追赶进程中由高速增长向中高速增长阶段的转换，不仅充满了各种挑战，也充满了各种风险。
首先是金融风险将会凸显。高速增长阶段，由于潜在需求旺盛，资产价格持续上涨，粗放增长模式下的一些矛盾和风险容易被掩盖，容易被吸收。而在进入增长速度转换期，伴随着增速下行和结构调整，原有的风险化解机制难以继续生效，而市场主体的行为也很难及时做出调整，这时，原来被掩盖的矛盾和风险就会显露出来。比如，原来可以盈利的制造业企业，可能会因为成本的上升或者需求的不足出现亏损;长期积累的房地产泡沫可能因为需求的收缩而破灭，长期以来地方政府善于运作的土地财政模式也可能会因为房地产市场的变化而难以维系。这些问题最终都会归结为金融风险问题。调控得好，可以把风险控制在比较小的范围之内，并通过一定时期的调整过程逐步化解，而一旦调控措施失当，局部风险就有可能演化为系统性风险，从而对整体经济的稳定造成冲击。 其次是各种社会矛盾和社会风险也会凸显。国际经验表明，当经济达到中等收入水平之后，不仅经济问题会更加复杂，政府、社会问题也会更加突出。这是因为发展初期，社会面临的主要矛盾是解决温饱问题，而增长是解决矛盾的主要途径。而当人们的温饱问题基本解决之后，就会对公平、正义提出更高的要求，相应的政治诉求也会不断提升，而且过去长期存在的但并不太突出的收入差距问题、腐败问题、环境问题、食品安全问题、社会信用缺失等问题都有可能成为引发社会不稳定的诱因。而一旦社会稳定局面不能得到有效的维持，追赶进程就会中断。
再次是落入增长陷阱的风险。成功实现增长阶段转换的关键是发展方式的根本转变，是培育起新的竞争优势和增长动力，从而保障经济能够在新的平台上实现较长时期的中高速增长。但是，这一点知易行难，现在大家已经切身的体会到了，增长阶段转换过程需要同时面对“转方式”和“控风险”两大任务，而这两大任务短期内往往相互纽结，甚至相互矛盾。加大“转方式”的力度需要深化改革，强化市场约束，促进优胜劣汰。长期以往，有利于保持增长的活力，控制风险，但短期内则会加大矛盾和风险，况且短期内还要面临化解历史积累的矛盾和风险的任务。而如果短期内把“控风险和保稳定”放在首位，则势必会在推改革、促转型方面迈不开步子，时间一长，矛盾和风险会更大，甚至积重难返，最终陷入增长下滑和风险加剧的恶性循环，落入增长陷阱。因此，宏观政策必须在“保稳定、控风险”和“促改革、转方式”之间取得平衡。
四、创新体制机制保障增长平稳转换
从高速增长向中高速增长的转变，从过去的常态到新常态的转变，不仅仅意味着增长速度的变化，同时意味着增长动力和增长方式的重大转变。中高速增长并不能在延续旧的增长模式下自动实现，而是需要我们通过改革的深化和政策的调整去争取，需要政府、企业、社会各方面共同为此做出努力。如果不能真正建立起适应发展阶段变化、有利于实现增长方式转变的体制和政策環境，那么不仅中高速的增长潜力不会变为现实，经济也有可能很快滑落至低速徘徊，甚至落入所谓的中等收入陷阱。
当前，我们处于“三期叠加”的时期，是矛盾比较集中的时期，旧的发展模式已经难以维系，而新的发展模式尚未形成。同时还需要防范和化解长期积累的风险和矛盾，在这种情况之下，短期内，比如说两到三年，经济实际增速可能会比较低，可能会处于中长期中高速增长区间的下限可能更低，我们认为在风险可控的情况下，这是正常的。我们既不能因为看到我们国家具有长期中高速增长的潜力，而在政策调控上希望每年都实现中高速增长，这是不合实际的。同时也不能因为短期实际增速较低而对中长期的增长潜力做出误判，从而在战略安排上丧失发展机遇。宏观政策的着力点就是要在保持经济基本稳定、风险总体可控的前提下不失时机地推进中共十八届三中全会确定的各项改革，尽快构建起有利于增长阶段平稳转换、能够支撑中长期增长的体制基础。