论文部分内容阅读
经过多年的发展，我国农村剩余劳动力的转移已经跨越了以职业转换为主的历史阶段，进入职业和身份变更并重、全面融入城市生活新的历史时期。在以人为本的执政理念指引下，国家促进人口流动、加快农民工融入城市的相关政策措施正在对农民工市民化产生积极推动作用。特别是2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》颁布实施以来，农民工工作受到各部门各地方的高度重视，突出解决了转移培训、权益维护、社会保险、子女入学等农民工最关心、最直接、最现实的利益问题。但是，受国家长期以经济建设为中心的政策导向下的社会发展水平总体滞后、城乡二元经济结构、城乡分割的社会管理体制、公共服务相关政策法规不健全及农民工组织化程度低和自主利益诉求机制的缺失等因素的综合影响，农民工公共服务的总体水平仍然比较低。
一、制约农民工公共服务水平提高的历史和现实因素
（一）农民工公共服务的总体供给不足
各级地方政府针对农民工公共服务的供给意愿和供给能力不足，供不应求问题突出，在农民工集中流入的东南沿海地区的新兴城市中更为突出。主要表现在：就业培训的覆盖面仍然比较低，所占比重小；义务教育尚未实现全覆盖；社会保险的参保率低，失业、救助等城市居民社会保障政策尚未延伸到农民工群体；住房问题尚没有纳入城市住房保障的总体框架等。
（二）农民工公共服务的结构不合理
目前，农民工公共服务体系仍然存在着明显的重物质生活、轻精神生活的倾向。关注的重点主要是子女教育、就业服务，住房和社会保障问题的支持力度不够，对社会文化生活、社会管理的参与权、政治权利的实现等方面还鲜有实质性的进展，子女教育、医疗卫生和就业培训等方面的服务资源配置也存在不同程度的结构性失衡问题。此外，从公共服务覆盖的农民工群体结构特征来看，也存在着明显的结构性失衡问题，收入水平越高的农民工享受到的公共服务越多，而真正收入水平较低的人群能享受到的城市公共服务则十分有限。
（三）农民工公共服务体系建设的投入不足
满足农民工的公共服务需求，就需要对额外增加的公共服务供给，加大财政投入力度，农民工主要输入地为满足农民工公共服务需求而逐年上涨的财政支出对于当地财政压力非常巨大。当前国家针对农民工公共服务财政转移支付不能满足需要，中央和地方的分担机制尚未形成，实际的投入责任大多落在了地方（公共服务方面）、企业和个人（社会保障方面）肩上。农民工市民化投入的政府间分担机制尚未形成，作为农民工主要流入地的东部沿海发达地区政府投入意愿不足，是造成农民工公共服务体系建设投入不足的重要原因。
（四）农民工公共服务的地区间和城市间差异显著
中西部落后地区受投入意愿和政府财力的双重影响，公共服务投入不足的问题尤其突出，地区公共服务的水平总体上落后于沿海发达地区。2008年兰州市城镇就业农民工中享有医保者仅占其总人数约10%左右，农民工参加医保的不足6%。
二、农民工公共服务体系建设的总体思路
（一）促进农民工和城市居民基本公共服务均等化
如何克服城市居民与农民工之间事实上存在的“生存差距”，让农民工获得与城市原居民同等的公共服务，已成为农民工市民化的核心问题。从我国目前的基本国情来看，农民工实现社会身份转换的的重点并不在于农村户口向城镇户口的转变，而是在于通过制度创新和政策设计，打破依附于我国城镇户籍上的福利或公共服务政策障碍，纠正公共服务供给中的市场失灵和政府失灵，使农民工无论其为何种户口而得以享有与城市居民平等的待遇，也就是使城市原居民享有的公共服务覆盖于农民工。未来要加快农民工市民化的进程，必须在继续向建立城乡统一的户口登记制度改革方向努力的同时，重点综合考虑资源分配的可能性、农民工进城定居的需要，使农民工获得与城镇居民同等的公共服务。
（二）推进农民工与城市居民公共服务一体化
农民工与城市居民公共服务的均等化和一体化是一个问题的两个方面，前者的重点在于服务能力和水平的提高，而后者则重点强调在身份确认上消除对城市农民工作为普通市民的歧视性色彩，做到公共服务供给的公平化和管理制度与政策同一化，其目标是要最终实现农民工和城市居民在公共服务领域的无差别待遇。
（三）实现对农民工公共服务有效供给
对农民工公共服务的有效供给，一方面,要在公共服务实践中倡导“农民工满意”的理念，及时回应农民工的公共服务正当需求，作为代表广义市民的城市政府，其所作所为必须代表包括农民工的广义市民的利益，这意味着政府选择什么服务内容首先要对广义市民对城市公共服务的需求有客观的了解，以广义市民的公共服务需求为导向。另一方面，必须注重供给能力的建设，通过加大投入、总量供给的增加和优化资源配置相结合，提高农民工公共服务资源的使用效率。
（四）缩小地区间和城市间农民工公共服务差距
按照区域协调发展的基本要求，顺应当前农民工就地转移和回流步伐加快的趋势，未来应该加快中西部地区城市公共服务、特别是农民工公共服务能力的建设，努力缩小地区间农民工公共服务的差距。与此同时，应该认识到，农民工选择中小城市特别是县城作为落脚点、并最终实现由农民身份向城市居民身份的转变具有现实的可能性，也已经为大量事实所证明，为此，要站在完善城镇体系、加快城镇化发展和统筹城乡的战略高度，加快中小城市特别是县城基础设施建设、建立健全的社会保障体系、提高社会管理水平，提高对农民工吸纳能力。
三、农民工公共服务体系建设的重点
（一）健全就业服务体系
加强对农民工的就业培训，提升农民工的人力资本文化素质和技能水平是影响农民工进城务工和城市社会融入的关键因素，在很大程度上决定着农民工向市民转化的成功率。随着我国产业结构的调整和工业化步伐的加快，城市对农民工的素质要求会越来越高，加大人力资本投资力度以提高农民工的整体素质是大势所趋。因此，通过加大对农民工职业技术教育的投资力度、建立起制度化和规范化的职业教育培训机制、发展与改革农村教育的方式、加强对社会就业培训机构的监督与管理以及推进就业服务机构建设等，加强对农民工的就业培训，应当成为当前的紧迫任务。
（二）加强对农民工的住房保障
有学者认为，农民工城市化的难点是住房问题。作为城市中的低收入群体，农民工在城市中购买住房存在着巨大困难，而现行的城市低收入人群住房保障政策又将农民工排除在外，加之其它一些限制性政策的执行，大大增加了农民工的居住成本。为此，必须正视我国城市化过程中大量农村人口向城市流动迁移的现实，正视未来10—20年内我国将有更多的农村劳动力和人口脱离农业和农村向城市转移的趋势，从以人为本的角度，高度重视农民工住房保障问题。可考虑在消除制度性障碍的基础上，尽快将农民工纳入城市住房保障范畴，并尽可能在经济适用房、廉租房等的建设与分配方面给予农民工特殊优惠的政策。
（三）推动农民工和城市居民子女义务教育的公平化
未来，在教育制度的设计方面应坚决取缔和制止对农民工子女入学收取的“借读费”等不合理收费项目，让农民工子女获得与城市孩子一样的受教育权利，以确保义务教育阶段的完全免费性；加大对民办农民工子弟学校的扶持力度，并对其进行规范管理，加强师资力量建设，以提高民办学校和民工子弟学校的管理水平和教学质量；还要加大农村义务教育的投入，加强农村寄宿制学校的建设。
（四）建立覆盖农民工的城镇社会保障体系
针对农民工社会保障严重缺失的实际，国家和地方政府应尽快将农民工纳入统筹城乡的社会保障框架体系中，当前应加紧建立和完善农民工迫切需要的工伤、医疗和失业保险制度，并通过农村土地流转与农民工社保挂钩等一些过渡性的制度安排，逐步推进城市社会保障体系覆盖到全体农民工。
（五）加快对农民工的公共卫生和政治文化服务
提高城市公共卫生服务能力，重点加强对农民工群体健康检查和重大流行性疾病的监测。统一城乡计划生育政策，解决农民不愿放弃二胎指标的问题。营造良好的文化生活环境，使其能够参加城市的政治、文化生活，培养良好的道德情操和生活习惯，消除心理障碍，使其真正融入城市。
四、完善农民工公共服务的相关对策
（一）转变观念，强化对农民工的服务意识
要切实转变观念，确立农民工的城市居民意识，要深刻认识到农民工与城市居民一样具有平等的工作与生活等方面的权利，同时，政府要加快职能转变，破除流动农民的公共服务由农村政府及其相关组织提供的旧观念，消除歧视性思想，强化服务意识，建立城乡统一的管理与服务模式。
（二）加快城乡管理体制和制度改革
进一步加快户籍制度改革，建立以职业和居住地作为划分人口类型的新户籍管理制度，努力消除农民工的身份限制。鉴于我国人口多的国情，户口放开需要分步实施，可考虑先放松中小城市的户口管理，然后逐步放开大城市对农民工户口的限制，争取把在当地务工1年以上具有相对稳定收入的农民工分期分批地转为市民。在此基础上，逐步建立城乡统一的劳动就业、义务教育、公共卫生、财政税收、金融、社会保障等体制和制度，促进生产要素在城乡之间合理流动和优化配置，使常年外出务工的农村劳动力最终成为产业工人，融入当地生活，从而最终达到缩小城乡差距、全面实现小康社会的目的。在户籍制度改革尚未取得实质性进展的过渡时期内，应以公共服务制度和政策与户籍制度的剥离作为改革的主要方向。
（三）加大农民工公共服务能力建设投入
政府主导和社会化参与相结合，增加对农民工公共服务的有效供给。改进和完善财政转移支付制度，适当加大对接纳外来务工人员较多地区的财政补助力度，同时有效调动地方各级政府改善辖区内公共服务的积极性，更好的发挥政府在服务引导、服务规范、服务治理、公益服务等方面的主体性作用。在此基础上，要积极调动企业、非盈利性机构、城市志愿者组织参与农民工公共服务能力建设，逐步放宽国外投资者在城市公共服务领域的投资限制，以弥补政府投入的不足。
（四）提高农民工组织化程度，提高维权和自我服务能力
要依靠多种形式的社会组织，提高农民工组织化程度，维护农民工的合法权益。突出工会组织的作用，当前应进一步强化工会职能，把农民工组织起来，提高农民工的组织化程度。其他的社会组织形式，包括民间组织也应积极探索，使农民工有更多的选择空间。通过政府的引导，帮助农民工建立自己的服务组织，以弥补公共部门公共服务的不足。
（五）加强农民工公共服务的法制保障
针对农民工制定完善的法律法规，从目前的情况看，包含了对现行法规政策的清理，要坚决消除对农民工就业的不合理限制和歧视性政策，补充和完善保护其“国民待遇”和合法权益的条款，同时，要尽快出台针对农民工权益维护统一的法律、法规。针对农民工目前依法维权能力较弱的情况，要动员各有关方面，开展对农民工的法律援助，帮助其维护合法权益。要提高法律法规的强制性、制裁性，加大对违反劳动法律法规的执法和处罚力度，提高违法成本，让违反劳动法律法规的行为人付出代价。
（曹忠祥，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副研究员、博士）
一、制约农民工公共服务水平提高的历史和现实因素
（一）农民工公共服务的总体供给不足
各级地方政府针对农民工公共服务的供给意愿和供给能力不足，供不应求问题突出，在农民工集中流入的东南沿海地区的新兴城市中更为突出。主要表现在：就业培训的覆盖面仍然比较低，所占比重小；义务教育尚未实现全覆盖；社会保险的参保率低，失业、救助等城市居民社会保障政策尚未延伸到农民工群体；住房问题尚没有纳入城市住房保障的总体框架等。
（二）农民工公共服务的结构不合理
目前，农民工公共服务体系仍然存在着明显的重物质生活、轻精神生活的倾向。关注的重点主要是子女教育、就业服务，住房和社会保障问题的支持力度不够，对社会文化生活、社会管理的参与权、政治权利的实现等方面还鲜有实质性的进展，子女教育、医疗卫生和就业培训等方面的服务资源配置也存在不同程度的结构性失衡问题。此外，从公共服务覆盖的农民工群体结构特征来看，也存在着明显的结构性失衡问题，收入水平越高的农民工享受到的公共服务越多，而真正收入水平较低的人群能享受到的城市公共服务则十分有限。
（三）农民工公共服务体系建设的投入不足
满足农民工的公共服务需求，就需要对额外增加的公共服务供给，加大财政投入力度，农民工主要输入地为满足农民工公共服务需求而逐年上涨的财政支出对于当地财政压力非常巨大。当前国家针对农民工公共服务财政转移支付不能满足需要，中央和地方的分担机制尚未形成，实际的投入责任大多落在了地方（公共服务方面）、企业和个人（社会保障方面）肩上。农民工市民化投入的政府间分担机制尚未形成，作为农民工主要流入地的东部沿海发达地区政府投入意愿不足，是造成农民工公共服务体系建设投入不足的重要原因。
（四）农民工公共服务的地区间和城市间差异显著
中西部落后地区受投入意愿和政府财力的双重影响，公共服务投入不足的问题尤其突出，地区公共服务的水平总体上落后于沿海发达地区。2008年兰州市城镇就业农民工中享有医保者仅占其总人数约10%左右，农民工参加医保的不足6%。
二、农民工公共服务体系建设的总体思路
（一）促进农民工和城市居民基本公共服务均等化
如何克服城市居民与农民工之间事实上存在的“生存差距”，让农民工获得与城市原居民同等的公共服务，已成为农民工市民化的核心问题。从我国目前的基本国情来看，农民工实现社会身份转换的的重点并不在于农村户口向城镇户口的转变，而是在于通过制度创新和政策设计，打破依附于我国城镇户籍上的福利或公共服务政策障碍，纠正公共服务供给中的市场失灵和政府失灵，使农民工无论其为何种户口而得以享有与城市居民平等的待遇，也就是使城市原居民享有的公共服务覆盖于农民工。未来要加快农民工市民化的进程，必须在继续向建立城乡统一的户口登记制度改革方向努力的同时，重点综合考虑资源分配的可能性、农民工进城定居的需要，使农民工获得与城镇居民同等的公共服务。
（二）推进农民工与城市居民公共服务一体化
农民工与城市居民公共服务的均等化和一体化是一个问题的两个方面，前者的重点在于服务能力和水平的提高，而后者则重点强调在身份确认上消除对城市农民工作为普通市民的歧视性色彩，做到公共服务供给的公平化和管理制度与政策同一化，其目标是要最终实现农民工和城市居民在公共服务领域的无差别待遇。
（三）实现对农民工公共服务有效供给
对农民工公共服务的有效供给，一方面,要在公共服务实践中倡导“农民工满意”的理念，及时回应农民工的公共服务正当需求，作为代表广义市民的城市政府，其所作所为必须代表包括农民工的广义市民的利益，这意味着政府选择什么服务内容首先要对广义市民对城市公共服务的需求有客观的了解，以广义市民的公共服务需求为导向。另一方面，必须注重供给能力的建设，通过加大投入、总量供给的增加和优化资源配置相结合，提高农民工公共服务资源的使用效率。
（四）缩小地区间和城市间农民工公共服务差距
按照区域协调发展的基本要求，顺应当前农民工就地转移和回流步伐加快的趋势，未来应该加快中西部地区城市公共服务、特别是农民工公共服务能力的建设，努力缩小地区间农民工公共服务的差距。与此同时，应该认识到，农民工选择中小城市特别是县城作为落脚点、并最终实现由农民身份向城市居民身份的转变具有现实的可能性，也已经为大量事实所证明，为此，要站在完善城镇体系、加快城镇化发展和统筹城乡的战略高度，加快中小城市特别是县城基础设施建设、建立健全的社会保障体系、提高社会管理水平，提高对农民工吸纳能力。
三、农民工公共服务体系建设的重点
（一）健全就业服务体系
加强对农民工的就业培训，提升农民工的人力资本文化素质和技能水平是影响农民工进城务工和城市社会融入的关键因素，在很大程度上决定着农民工向市民转化的成功率。随着我国产业结构的调整和工业化步伐的加快，城市对农民工的素质要求会越来越高，加大人力资本投资力度以提高农民工的整体素质是大势所趋。因此，通过加大对农民工职业技术教育的投资力度、建立起制度化和规范化的职业教育培训机制、发展与改革农村教育的方式、加强对社会就业培训机构的监督与管理以及推进就业服务机构建设等，加强对农民工的就业培训，应当成为当前的紧迫任务。
（二）加强对农民工的住房保障
有学者认为，农民工城市化的难点是住房问题。作为城市中的低收入群体，农民工在城市中购买住房存在着巨大困难，而现行的城市低收入人群住房保障政策又将农民工排除在外，加之其它一些限制性政策的执行，大大增加了农民工的居住成本。为此，必须正视我国城市化过程中大量农村人口向城市流动迁移的现实，正视未来10—20年内我国将有更多的农村劳动力和人口脱离农业和农村向城市转移的趋势，从以人为本的角度，高度重视农民工住房保障问题。可考虑在消除制度性障碍的基础上，尽快将农民工纳入城市住房保障范畴，并尽可能在经济适用房、廉租房等的建设与分配方面给予农民工特殊优惠的政策。
（三）推动农民工和城市居民子女义务教育的公平化
未来，在教育制度的设计方面应坚决取缔和制止对农民工子女入学收取的“借读费”等不合理收费项目，让农民工子女获得与城市孩子一样的受教育权利，以确保义务教育阶段的完全免费性；加大对民办农民工子弟学校的扶持力度，并对其进行规范管理，加强师资力量建设，以提高民办学校和民工子弟学校的管理水平和教学质量；还要加大农村义务教育的投入，加强农村寄宿制学校的建设。
（四）建立覆盖农民工的城镇社会保障体系
针对农民工社会保障严重缺失的实际，国家和地方政府应尽快将农民工纳入统筹城乡的社会保障框架体系中，当前应加紧建立和完善农民工迫切需要的工伤、医疗和失业保险制度，并通过农村土地流转与农民工社保挂钩等一些过渡性的制度安排，逐步推进城市社会保障体系覆盖到全体农民工。
（五）加快对农民工的公共卫生和政治文化服务
提高城市公共卫生服务能力，重点加强对农民工群体健康检查和重大流行性疾病的监测。统一城乡计划生育政策，解决农民不愿放弃二胎指标的问题。营造良好的文化生活环境，使其能够参加城市的政治、文化生活，培养良好的道德情操和生活习惯，消除心理障碍，使其真正融入城市。
四、完善农民工公共服务的相关对策
（一）转变观念，强化对农民工的服务意识
要切实转变观念，确立农民工的城市居民意识，要深刻认识到农民工与城市居民一样具有平等的工作与生活等方面的权利，同时，政府要加快职能转变，破除流动农民的公共服务由农村政府及其相关组织提供的旧观念，消除歧视性思想，强化服务意识，建立城乡统一的管理与服务模式。
（二）加快城乡管理体制和制度改革
进一步加快户籍制度改革，建立以职业和居住地作为划分人口类型的新户籍管理制度，努力消除农民工的身份限制。鉴于我国人口多的国情，户口放开需要分步实施，可考虑先放松中小城市的户口管理，然后逐步放开大城市对农民工户口的限制，争取把在当地务工1年以上具有相对稳定收入的农民工分期分批地转为市民。在此基础上，逐步建立城乡统一的劳动就业、义务教育、公共卫生、财政税收、金融、社会保障等体制和制度，促进生产要素在城乡之间合理流动和优化配置，使常年外出务工的农村劳动力最终成为产业工人，融入当地生活，从而最终达到缩小城乡差距、全面实现小康社会的目的。在户籍制度改革尚未取得实质性进展的过渡时期内，应以公共服务制度和政策与户籍制度的剥离作为改革的主要方向。
（三）加大农民工公共服务能力建设投入
政府主导和社会化参与相结合，增加对农民工公共服务的有效供给。改进和完善财政转移支付制度，适当加大对接纳外来务工人员较多地区的财政补助力度，同时有效调动地方各级政府改善辖区内公共服务的积极性，更好的发挥政府在服务引导、服务规范、服务治理、公益服务等方面的主体性作用。在此基础上，要积极调动企业、非盈利性机构、城市志愿者组织参与农民工公共服务能力建设，逐步放宽国外投资者在城市公共服务领域的投资限制，以弥补政府投入的不足。
（四）提高农民工组织化程度，提高维权和自我服务能力
要依靠多种形式的社会组织，提高农民工组织化程度，维护农民工的合法权益。突出工会组织的作用，当前应进一步强化工会职能，把农民工组织起来，提高农民工的组织化程度。其他的社会组织形式，包括民间组织也应积极探索，使农民工有更多的选择空间。通过政府的引导，帮助农民工建立自己的服务组织，以弥补公共部门公共服务的不足。
（五）加强农民工公共服务的法制保障
针对农民工制定完善的法律法规，从目前的情况看，包含了对现行法规政策的清理，要坚决消除对农民工就业的不合理限制和歧视性政策，补充和完善保护其“国民待遇”和合法权益的条款，同时，要尽快出台针对农民工权益维护统一的法律、法规。针对农民工目前依法维权能力较弱的情况，要动员各有关方面，开展对农民工的法律援助，帮助其维护合法权益。要提高法律法规的强制性、制裁性，加大对违反劳动法律法规的执法和处罚力度，提高违法成本，让违反劳动法律法规的行为人付出代价。
（曹忠祥，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副研究员、博士）