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摘 要：中国处于社会发展的关键时期，随着改革的深入，人口流动正以空前的速度和规模发生着。如此大规模的人口迁徙，带来了一系列值得我们关注与研究的问题。其中流动人口选举权的实现问题尤为突出。
关键词：流动人口；户籍制度；选举权
一、我国户籍制度与选举权的规定
1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，第十条第二款明确规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明、或持有城市户口登记机关的允往迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”[1]户籍制度的形成实际上剥夺了世界上大部分国家的宪法都规定了的公民的迁徙自由权。在社会主义的中国，户籍制度不得不说是一种令人痛心的国民歧视，将全社会分为城市与农村两个部分，城市居民拥有住房、就业、医疗等多种福利，成为享有特权利益的集团。虽然中国户籍制度的形成具有深刻的历史背景与现实原因，这一制度安排也有一定的历史功效，但从经济学角度看，人口的迁徙与流动是与城市化过程及劳动力市场的正常运作相联系的。在中国，相关的过程正在发生着两种变化：一、城市化开始加速；二、劳动力的计划配制逐渐为市场调节所替代。由此导致了人口劳动力的区域间迁徙与流动正以过去几十年所未曾有过的规模和速度发生着。如此大规模的人口迁徙，带来了一系列值得我们关注与研究的问题。其中流动人口选举权的实现问题尤为突出。
选举权的普遍性、平等性是我国选举制度一贯坚持的基本原则。我国《宪法》和《选举法》明确规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。”据此我国公民具有选举权的条件可概括为三个：一、中国公民；二、年满十八周岁；三、没有被依法剥夺政治权利。除此之外再也没有其它任何条件的限制。以户籍制度为基础，我国选区一般按居住地或生产工作单位的原则来划分。计划经济体制下，这对选民的选举权普遍平等的实现并无障碍。但在市场经济的体制之下，劳动人口的流动成为常态，如何实现我国流动人口的选举权，成为一个非常现实的问题。由于多种原因，中国相当部分的流动人口的选举权在实践中被剥夺了。
二、目前我国流动人口选举权的实现状况
理论上，流动人口在其户籍所在地是毫无疑问地具有选举权的。由于中国目前经济发展水平及公民的政治参与水平都较低，要求选民为了参加其户籍所在地的基层人大选举而专门回原籍参加选民登记与投票是不切实际的，除非有相关政策的鼓励与支持，或制度性的保障，比如承担来回路费并发放部分误工补贴。以目前中国经济发展水平是很难做到的。绝大部分的人口流动的方向是从农村到城市，这对农村来说是一笔较大的负担。当然可以通过通信或电话的方式进行选民登记，也可以进行委托投票。但在实践中大部分流动人口对自己的选举权是放弃的，值得注意的是相当一部分人并不是由于条件的限制而无奈的放弃，而是对自己拥有这一权利的冷漠与忽视，这与选民的自身素质、政治参与意识有关，更是因为选举结果与自己的生存状态并无直接的联系，选民对选举缺乏信心的表现。
对于外来流动人口是否能够参加其居住地的基层人大的选举，绝大多数的地区持否定态度。如北京市在98年的选举中，就将近300万的外来人员排除在选举工作的范围之外。北京市人大的理由是：一，无法核实选民是否已在户籍所在地参加过选举；二，难以进行选民资格审查；三，外来人员对选举不抱积极态度；四，北京市单位或居民对外来人员参选态度冷漠。[2]北京市的做法在全国具有普遍性，其理由也有现实的合理性，但却没有合法的依据。虽然对流动人口进行选民资格的核实、审查，在实践操作中确有困难，流动人口参加其现居住地的基层人大的选举缺乏积极性也是实际情况，但这并不能作为剥夺流动人员选举权的合法理由，选举权是公民的一项基本政治权利，政府应尽可能的创造条件使公民能够充分的行使该权利。至于第四点理由就更为荒谬，同样都是具有选举权的公民，凭什么因为一部分人对另一部分人的态度冷漠就将这“另一部分人”的选举权剥夺？这本质上仍是旧有户籍制度下的习惯性歧视，大城市对于小城市、小城市对于与农村都有一种相对的优越感。改革近三十年，农村的大量剩余劳动力涌入城市，这些人是城市建设的强大的生力军，对城市经济发展作出了巨大的贡献。但对这一点，相当多的人不能正确的理解与认识，进而对“外乡人”在本地区参与利益分配抱抵制态度。“社会流动是一个巨大的进步，其积极意义在于打破各地相对封闭、静止的传统格局，营造出开放、进取的活跃局面。它的对立面往往是固步自封的“地方保护主义”，我们既要在经济领域反对“地方保护主义”的做法，也要在社会组织结构上进行适应社会流动的调整，还要在政治领域对流动人口的政治权利给予必要的保障。”[3]
我国也有一些地方允许外来人员参加本地的基层人大的选举，甚至还有外来人员被选为当地人大代表的情况。近年来，我国的江苏、浙江、广东等省份就外来选民在本地参加选举进行了有益的尝试。其中，浙江省义乌市的方式具有代表性。2002年1月3日《南方周末》刊登了谢春雷的“在它乡选举和被选举”一文，记载了义乌市大陈镇的外来人员选举的一些情况，大陈镇的外来人员单独划分选区、确定和安排外来代表名额，用函告方式通知外来人员的原籍地，该人员已在本地参加选举，而外来人员不用回原籍地开选举资格证明。这是选举机构积极地进行选举登记地表现。同时，大陈镇的相关做法也有值得我们思考的一面，如在选举中设定了“在居住地1年以上”的条件，其依据是《浙江省县、乡两级人民代表大会选举实施的细则》第26条的规定：“在本地劳动、工作或者居住而户籍在外地的选民，在户籍所在地区登记；在现居住地1年以上而户籍在外地的选民，在取得户籍所在地选区的选民资格证明后，也可以在现居住地选区登记。[4]而我国《宪法》规定选民参加选举是不受居住期限的限制的，《宪法》是我国的根本大法，具有最高的法律效力，对选举权的实现加上居住期限的限制本质上是违宪的。但是，大陈镇的做法在现实中又具有相当的合理性，只有对外来人员设定一定的居住期限，其才能对所居住地的情况较为关心并有一定程度的了解，且可以保持选民人数的相对稳定。对这种有益的尝试是值得肯定的。这种探索是为了保障《宪法》所规定的公民选举权利的普遍实施而进行的努力，当然在实施过程中所带来的法律与现实的矛盾也是急待解决的。
从大陈镇人大最后的选举结果看，该镇共有居民6万，其中外来人员3万多人，最终登记为选民的人数为2940人。镇人大代表名额为86人，其中外来人员被选为人大代表的仅7人。可见，大部分的外来人员仍被排除在选民范围之外。
如果我们从更深的层次来思考这些问题，就会发现我国流动人口选举权的实现问题已经对我国的一些基本政治制度提出了挑战。我国的根本政治制度是以选举的普遍性为基础的。凡是年满18岁的中国公民，只要没有被依法剥夺政治权利，就应享有选举权。正是因为选举权在我国能够普遍地实现，才能说由选举产生的人民代表大会是人民行使国家权力的机关，代表了人民的意志，才能说“人民是国家的主人”，才能说“中华人民共和国一切权力属于人民”。如果有相当一部分公民被剥夺或变相剥夺了选举权，则人民代表具有的广泛代表性会受到质疑，甚至会危及以人民代表大会为核心的人民代表大会制度。以2003年为例，全国年底总人口数为129227万人。[5]在全国抽样调查1260498人，其中18周岁以下为345593人，18周岁以上为914905人。[6]具有选举权的约占总调查人口数的7⒉58％。根据该比例，可计算出2003年的选民人数为9379⒉9566万人。另据公安部2003年统计，全国暂住人口为78008809人（至2003年6月30日止）。[7]而流动人口的绝大多数是具有选举权的成年公民，如果这一部分人被变相的剥夺了选举权，则在实践中失去选举权的选民约占选民总数的⒏32％。笔者认为这仅是统计到的数字，由于管理上的漏洞，有相当多的在外长期居住的流动人口是没有办暂住证的。据第五次全国人口普查表资料推算，1995年11月－2000年10月间，我国流动人员为13714万人。[8]约占选民总数的1⒋6％。那么，如果绝大多数流动人口的选举权得不到落实，则至少有10％左右的选民被变相剥夺了选举权。可见我国所谓高参选率的水分。
我国的流动人口已成为一个特殊的阶层，这必然会形成其特定的阶层利益。他们的选举权被剥夺，则各级人大中就很难有他们的利益代表者，而相关的法律与法规忽视流动人口的权益就是难免的了。如此庞大的一个群体却失去了实现或保护自己利益的政权渠道。农民工的合法权益长期得不到保障，就是因为他们只能被动的等待社会其它阶层的同情。
三、流动人口选举权的实现途径
随着改革的深入，流动人口会不断地增多，其选举权的实现问题也会日益突出。笔者认为该问题地解决有赖于一系列基本制度的改革及技术手段的加强：
第一，适时适当的修宪。给选举权的实现加上居住期限的限制，以六个月至一年为佳，如不满该期的选民则仍在原籍参加选举。
第二，逐步改革并最终取消户籍制度，建立起完善的身份证管理制度。“我国改革的目标是建立社会主义市场经济体制，而市场经济与劳动力市场的开放与完善密不可分，开放的劳动力市场意味着每个劳动力都有同等的选择和被选择的权利。而户籍制度无疑使劳动力市场地缘化和类别化，使完整的劳动力市场被分割，不同的户籍身份在劳动力市场上的机会和地位不平等。此外，由于劳动力的迁徙和居住受到限制，社会交易平等、生产优化配置也就难以实现。[9]而完善的身份证管理制度则伴随着相关技术手段的提高。现在全国已经更换了新一代的IC卡身份证，该系统的逐步成熟，则以后仅用身份证进行选民登记管理在技术上是不成问题的，这就避免了重复登记，一人多票的现象。
第三，设立常设的专门选举组织机构。我国选举法第七条规定：“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人大代表的选举。”选举委员会是办理本级人大选举事宜的临时机构。随着流动人口数量的增大，对其进行选民登记、资格审查，费时费力。临时机构很难适应这样繁重的工作量。设立专门机构可以随时了解本地区的选民变动情况，其所登记的选民也长期有效。每年都进行选民的重新核实，流动人口在其居住地参加选举，事实上也就取消了委托投票制。严格、认真、细致地做好选民的登记工作，在初期可能会导致“参选率”的降低。这需要转变观念，不再继续刻意的一味追求高参选率，不再以参选率的高低来衡量工作的好环，而是实事求是地将选民的数量统计出来。
参考文献：
［1］蔡昉《中国人口流动方式与途径》，社会科学文献出版社，第39页。
［2］史卫民、雷璇《直接选举：制度与过程》，中国社会科学出版社，第347－348页。
［3］史卫民、雷璇《直接选举：制度与过程》，中国社会科学出版社，第453－454页。
［4］焦洪昌《选举权的法律保障》，北京大学出版社，第90－91。
［5］《中国人口统计年鉴2004》，中国统计出版社，第3页。
［6］同上，第4页。
［7］公安部治安管理局，《2004年全国暂住人口统计资料汇编》群众出版社。
［8］《中国人口统计年鉴2004》中国统计出版社，310页。
［9］陆益龙《户籍制度－控制与社会差别》商务印书馆，447页。
关键词：流动人口；户籍制度；选举权
一、我国户籍制度与选举权的规定
1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，第十条第二款明确规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明、或持有城市户口登记机关的允往迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”[1]户籍制度的形成实际上剥夺了世界上大部分国家的宪法都规定了的公民的迁徙自由权。在社会主义的中国，户籍制度不得不说是一种令人痛心的国民歧视，将全社会分为城市与农村两个部分，城市居民拥有住房、就业、医疗等多种福利，成为享有特权利益的集团。虽然中国户籍制度的形成具有深刻的历史背景与现实原因，这一制度安排也有一定的历史功效，但从经济学角度看，人口的迁徙与流动是与城市化过程及劳动力市场的正常运作相联系的。在中国，相关的过程正在发生着两种变化：一、城市化开始加速；二、劳动力的计划配制逐渐为市场调节所替代。由此导致了人口劳动力的区域间迁徙与流动正以过去几十年所未曾有过的规模和速度发生着。如此大规模的人口迁徙，带来了一系列值得我们关注与研究的问题。其中流动人口选举权的实现问题尤为突出。
选举权的普遍性、平等性是我国选举制度一贯坚持的基本原则。我国《宪法》和《选举法》明确规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。”据此我国公民具有选举权的条件可概括为三个：一、中国公民；二、年满十八周岁；三、没有被依法剥夺政治权利。除此之外再也没有其它任何条件的限制。以户籍制度为基础，我国选区一般按居住地或生产工作单位的原则来划分。计划经济体制下，这对选民的选举权普遍平等的实现并无障碍。但在市场经济的体制之下，劳动人口的流动成为常态，如何实现我国流动人口的选举权，成为一个非常现实的问题。由于多种原因，中国相当部分的流动人口的选举权在实践中被剥夺了。
二、目前我国流动人口选举权的实现状况
理论上，流动人口在其户籍所在地是毫无疑问地具有选举权的。由于中国目前经济发展水平及公民的政治参与水平都较低，要求选民为了参加其户籍所在地的基层人大选举而专门回原籍参加选民登记与投票是不切实际的，除非有相关政策的鼓励与支持，或制度性的保障，比如承担来回路费并发放部分误工补贴。以目前中国经济发展水平是很难做到的。绝大部分的人口流动的方向是从农村到城市，这对农村来说是一笔较大的负担。当然可以通过通信或电话的方式进行选民登记，也可以进行委托投票。但在实践中大部分流动人口对自己的选举权是放弃的，值得注意的是相当一部分人并不是由于条件的限制而无奈的放弃，而是对自己拥有这一权利的冷漠与忽视，这与选民的自身素质、政治参与意识有关，更是因为选举结果与自己的生存状态并无直接的联系，选民对选举缺乏信心的表现。
对于外来流动人口是否能够参加其居住地的基层人大的选举，绝大多数的地区持否定态度。如北京市在98年的选举中，就将近300万的外来人员排除在选举工作的范围之外。北京市人大的理由是：一，无法核实选民是否已在户籍所在地参加过选举；二，难以进行选民资格审查；三，外来人员对选举不抱积极态度；四，北京市单位或居民对外来人员参选态度冷漠。[2]北京市的做法在全国具有普遍性，其理由也有现实的合理性，但却没有合法的依据。虽然对流动人口进行选民资格的核实、审查，在实践操作中确有困难，流动人口参加其现居住地的基层人大的选举缺乏积极性也是实际情况，但这并不能作为剥夺流动人员选举权的合法理由，选举权是公民的一项基本政治权利，政府应尽可能的创造条件使公民能够充分的行使该权利。至于第四点理由就更为荒谬，同样都是具有选举权的公民，凭什么因为一部分人对另一部分人的态度冷漠就将这“另一部分人”的选举权剥夺？这本质上仍是旧有户籍制度下的习惯性歧视，大城市对于小城市、小城市对于与农村都有一种相对的优越感。改革近三十年，农村的大量剩余劳动力涌入城市，这些人是城市建设的强大的生力军，对城市经济发展作出了巨大的贡献。但对这一点，相当多的人不能正确的理解与认识，进而对“外乡人”在本地区参与利益分配抱抵制态度。“社会流动是一个巨大的进步，其积极意义在于打破各地相对封闭、静止的传统格局，营造出开放、进取的活跃局面。它的对立面往往是固步自封的“地方保护主义”，我们既要在经济领域反对“地方保护主义”的做法，也要在社会组织结构上进行适应社会流动的调整，还要在政治领域对流动人口的政治权利给予必要的保障。”[3]
我国也有一些地方允许外来人员参加本地的基层人大的选举，甚至还有外来人员被选为当地人大代表的情况。近年来，我国的江苏、浙江、广东等省份就外来选民在本地参加选举进行了有益的尝试。其中，浙江省义乌市的方式具有代表性。2002年1月3日《南方周末》刊登了谢春雷的“在它乡选举和被选举”一文，记载了义乌市大陈镇的外来人员选举的一些情况，大陈镇的外来人员单独划分选区、确定和安排外来代表名额，用函告方式通知外来人员的原籍地，该人员已在本地参加选举，而外来人员不用回原籍地开选举资格证明。这是选举机构积极地进行选举登记地表现。同时，大陈镇的相关做法也有值得我们思考的一面，如在选举中设定了“在居住地1年以上”的条件，其依据是《浙江省县、乡两级人民代表大会选举实施的细则》第26条的规定：“在本地劳动、工作或者居住而户籍在外地的选民，在户籍所在地区登记；在现居住地1年以上而户籍在外地的选民，在取得户籍所在地选区的选民资格证明后，也可以在现居住地选区登记。[4]而我国《宪法》规定选民参加选举是不受居住期限的限制的，《宪法》是我国的根本大法，具有最高的法律效力，对选举权的实现加上居住期限的限制本质上是违宪的。但是，大陈镇的做法在现实中又具有相当的合理性，只有对外来人员设定一定的居住期限，其才能对所居住地的情况较为关心并有一定程度的了解，且可以保持选民人数的相对稳定。对这种有益的尝试是值得肯定的。这种探索是为了保障《宪法》所规定的公民选举权利的普遍实施而进行的努力，当然在实施过程中所带来的法律与现实的矛盾也是急待解决的。
从大陈镇人大最后的选举结果看，该镇共有居民6万，其中外来人员3万多人，最终登记为选民的人数为2940人。镇人大代表名额为86人，其中外来人员被选为人大代表的仅7人。可见，大部分的外来人员仍被排除在选民范围之外。
如果我们从更深的层次来思考这些问题，就会发现我国流动人口选举权的实现问题已经对我国的一些基本政治制度提出了挑战。我国的根本政治制度是以选举的普遍性为基础的。凡是年满18岁的中国公民，只要没有被依法剥夺政治权利，就应享有选举权。正是因为选举权在我国能够普遍地实现，才能说由选举产生的人民代表大会是人民行使国家权力的机关，代表了人民的意志，才能说“人民是国家的主人”，才能说“中华人民共和国一切权力属于人民”。如果有相当一部分公民被剥夺或变相剥夺了选举权，则人民代表具有的广泛代表性会受到质疑，甚至会危及以人民代表大会为核心的人民代表大会制度。以2003年为例，全国年底总人口数为129227万人。[5]在全国抽样调查1260498人，其中18周岁以下为345593人，18周岁以上为914905人。[6]具有选举权的约占总调查人口数的7⒉58％。根据该比例，可计算出2003年的选民人数为9379⒉9566万人。另据公安部2003年统计，全国暂住人口为78008809人（至2003年6月30日止）。[7]而流动人口的绝大多数是具有选举权的成年公民，如果这一部分人被变相的剥夺了选举权，则在实践中失去选举权的选民约占选民总数的⒏32％。笔者认为这仅是统计到的数字，由于管理上的漏洞，有相当多的在外长期居住的流动人口是没有办暂住证的。据第五次全国人口普查表资料推算，1995年11月－2000年10月间，我国流动人员为13714万人。[8]约占选民总数的1⒋6％。那么，如果绝大多数流动人口的选举权得不到落实，则至少有10％左右的选民被变相剥夺了选举权。可见我国所谓高参选率的水分。
我国的流动人口已成为一个特殊的阶层，这必然会形成其特定的阶层利益。他们的选举权被剥夺，则各级人大中就很难有他们的利益代表者，而相关的法律与法规忽视流动人口的权益就是难免的了。如此庞大的一个群体却失去了实现或保护自己利益的政权渠道。农民工的合法权益长期得不到保障，就是因为他们只能被动的等待社会其它阶层的同情。
三、流动人口选举权的实现途径
随着改革的深入，流动人口会不断地增多，其选举权的实现问题也会日益突出。笔者认为该问题地解决有赖于一系列基本制度的改革及技术手段的加强：
第一，适时适当的修宪。给选举权的实现加上居住期限的限制，以六个月至一年为佳，如不满该期的选民则仍在原籍参加选举。
第二，逐步改革并最终取消户籍制度，建立起完善的身份证管理制度。“我国改革的目标是建立社会主义市场经济体制，而市场经济与劳动力市场的开放与完善密不可分，开放的劳动力市场意味着每个劳动力都有同等的选择和被选择的权利。而户籍制度无疑使劳动力市场地缘化和类别化，使完整的劳动力市场被分割，不同的户籍身份在劳动力市场上的机会和地位不平等。此外，由于劳动力的迁徙和居住受到限制，社会交易平等、生产优化配置也就难以实现。[9]而完善的身份证管理制度则伴随着相关技术手段的提高。现在全国已经更换了新一代的IC卡身份证，该系统的逐步成熟，则以后仅用身份证进行选民登记管理在技术上是不成问题的，这就避免了重复登记，一人多票的现象。
第三，设立常设的专门选举组织机构。我国选举法第七条规定：“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人大代表的选举。”选举委员会是办理本级人大选举事宜的临时机构。随着流动人口数量的增大，对其进行选民登记、资格审查，费时费力。临时机构很难适应这样繁重的工作量。设立专门机构可以随时了解本地区的选民变动情况，其所登记的选民也长期有效。每年都进行选民的重新核实，流动人口在其居住地参加选举，事实上也就取消了委托投票制。严格、认真、细致地做好选民的登记工作，在初期可能会导致“参选率”的降低。这需要转变观念，不再继续刻意的一味追求高参选率，不再以参选率的高低来衡量工作的好环，而是实事求是地将选民的数量统计出来。
参考文献：
［1］蔡昉《中国人口流动方式与途径》，社会科学文献出版社，第39页。
［2］史卫民、雷璇《直接选举：制度与过程》，中国社会科学出版社，第347－348页。
［3］史卫民、雷璇《直接选举：制度与过程》，中国社会科学出版社，第453－454页。
［4］焦洪昌《选举权的法律保障》，北京大学出版社，第90－91。
［5］《中国人口统计年鉴2004》，中国统计出版社，第3页。
［6］同上，第4页。
［7］公安部治安管理局，《2004年全国暂住人口统计资料汇编》群众出版社。
［8］《中国人口统计年鉴2004》中国统计出版社，310页。
［9］陆益龙《户籍制度－控制与社会差别》商务印书馆，447页。