论文部分内容阅读
随着我国区域经济一体化进程的加快发展，近年来，区域环境污染和生态破坏加剧，区域性跨界污染问题日益突出，跨界污染事件时有发生。但区域环境问题的不可分割性和现行行政管理体制条块分割之间的矛盾，阻碍了区域环境问题的有效解决。因此，开展区域环境联动机制是解决区域突出环境问题的现实可行的有效途径之一。京津冀行政管理联动机制就此被提上日程，采取相应的联动机制举措：在各地区内部建立联合执法制度，有法可依；在机构设置上， 建立京津冀环境保护综合协调机构， 设置区域性和流域性执法机构，各地区同一部门之间建立长期协作机制，并加以完善；齐抓共管， 共同解决京津冀区域跨省市污染纠纷。
一、京津冀共同面对的生态环境危机
京津冀在地质、地貌、气候、土壤及生物群落等方面是一个完整的地域系统，有着天然的联系和广泛的合作空间。近年来，京津冀积极实施转型发展，但由于历史原因和产业结构、能源结构的制约，区域生态环境还面临着严峻的局面。
（一）大气污染。据北京市环保局资料显示，市环保局连续采取大气污染治理措施，空气中主要污染物浓度下降，但大气污染物排放总量仍然超过环境容量，空气质量与国家新标准和公众期盼依然存在较大差距，大气污染复合型特征突出，城市正常运转和市民日常生活产生的污染物所占比重越来越大，大气污染防治形势十分严峻。全国人大代表、廊坊市政协副主席、国土资源部应用地球化学室主任王学求介绍，目前京津冀地区的1/3的大气污染来源于锅炉、发电、钢铁等燃煤排放，而机动车所造成的大气污染仅占16%-17%。“我们过高估计了城市小轿车带来的大气污染”，王学求称这一数据中，还包括大量农用车、工程机械车等使用柴油的车辆，而这些车所排放的大气污染远高于城市小轿车。
（二）水污染。作为水资源最为紧缺的地区之一， 生态恶化使京津冀地区水源地的水资源开发、利用与保护现状依然堪忧。京津冀水污染状况仍然十分严重， 随着人口急剧增加和工业企业不断发展， 地表水的稀释自净能力极度降低， 流域内水环境污染问题突出。目前河流被污染已达 70%之多， 绝大部分为严重污染， 供应北京、天津等城市的大中型水库也日渐受到污染的威胁。京津冀地区用水已远远超过了资源承载能力。但目前人们尚未认识到水资源的合理开发利用与保护的重要性、紧迫性，水危机意识还没有形成； 京津冀作为一个生态整体， 尚未有效解决流域系统协调供水， 合理开发利用与保护水资源机制还不完备， 相关政策措施也需要加快建立和完善。
（三）地方环境纠纷。京津冀距离虽近， 但分属不同行政区， 三个行政区划各有一套执法主体与执法部门， 具体涉及的部门包括农业、水利、海洋、林业等十几个部门。由于行政地位相当， 整个区域之间缺乏长三角那样以上海为绝对中心来统领整个区域的内在凝聚力， 行政地位的对峙造成环保执法过程中难以协调发展的弊端。加上京津冀地区本来就缺乏应有的联合观念，使得各地区环境执法工作各自为政， 一些环境执法政策无法贯彻执行， 环境纠纷难处理。2005 年， 全国发生环境污染纠纷 12.8万起， 其中相当一部分是跨界污染。在处理跨界污染时， 往往是各说各的理， 各拿各的证据， 很难处理到位。
二、国外有效区域综合治理的举措
随着社会经济的发展，区域环境冲突日益涌现，地方政府跨域合作进行环境治理已经成为公共管理实践中的一个重要话题，由于不同的国家在自然条件、历史传统、制度背景、社会经济结构等方面存在着差异，各国在实践中制定出了各具特色的跨域环境治理策略。对我国跨域环境治理进行有针对性的制度设计和安排，除了了解我国的现状及根源之外，了解和学习其他国家和地区地方政府跨域环境治理的实践经验也是他山之石可以攻玉。
（一）西澳大利亚。政府在区域综合治理的执行中做出了一些关键决定。首先，执行需要通过对现有机构的各种政策和行动加以协调才能展开。其次，需要建立一个小型秘书处来推进所期望的协调。第三，应该建立优先权。西澳大利亚政府认为体制安排不需要过于复杂，最好利用现有能力安排出更多的管理人员，因此不需要建立新的立法和行政机构。这种协调机制就产生了综合流域管理协调小组，后来由一个称为流域管理办公室的小型秘书处为该小组服务，并且也建立了由具有技术专长的人员组成的技术顾问小组，以便与社区流域小组沟通交流并行工作。
（二）法国。多方参与是法国的环境跨域治理中的一个重要特征，法国强调多方参与，以增强管理的民主化、科学性与透明度。各级流域机构中除了中央及地方代表外，还吸纳用水者、相关专家等作为其组成成员，如《水法》规定：“应当由国家代表建立一个地方水委员会，以便起草、修正和监督水开发和管理规划的执行。此外，在地方政府的职责问题上，规定：“在每个流域，流域委员会总部所在地的地方行政首长应当指导和协调在该地区国家水资源调度和管理方面的政策，以便促进该地区相关部门和地区对中央权利下放后工作的连贯性和协调统一。”
三、实现区域综合治理 联动解决环境危机
（一）草拟三地环境行政立法，有法可依。现如今，市场经济日益发展，政治、经济体制改革不断深入， 环境法存在和发展的经济和社会基础发生了显著的变革， 传统的环境行政法律关系在主体、客体、内容方面也产生了一些变化， 以环境行政法律关系为基础的环境行政责任制度也随之得到了一定程度的创新和完善。 我们本着三方联动的理念共同解决环境恶化，提升经济效益。大力加强环保团队的联动建设，引进三方高端技术人才，深入实地考察，开发新型清洁能源，加大执法力度，打击某些偷排企业，揭发“捉迷藏”把戏，做到有法可依。
（二）建立三地环境行政协调工作机制。法国环境法典规定：“为履行其职责，生活质量部长，必要时，可以求助于其他部长领导下的部门和机构。”环境行政协助是我国环境行政权一体化的要求。随着环境法的日益完善和发展，纳入环境法的管理对象越来越庞杂，环境管理部门的分工越来越精巧、细密，职能越来越独立，但环境要素是一体的，不可能把它们截然分开，这就需要环境管理部门在环境管理过程中，更加体现一体化的要求，行政体制是一个组织严密的体系，是一个分工协作的大系统。行政体系内部给机构实体只是一种分工协作的关系，而非对立关系，各机构的总体目标、总体利益是一致的。必须依法建立行政协助关系，并保证行政协助的方便性、目的性、灵活性。
（三）完善环境行政机制。人类在地球上生存之久，为了跟随时代的进步，促进经济的发展，久而久之，人类不惜牺牲我们赖以生存的生态环境，达到利己的目的。环境并不像我们当年所想的那么坚不可摧，她的承受能力是有一定限度的。为此，全人类应该尽早弥补曾经的过失，为我们的子孙后代延续生命，坚定不移地一起去保护她！当然，人们已经意识到世界上的资源已不再充足，正在找寻合适的方案。我国也不例外，针对重度污染的京津冀等地区，以“同呼吸、共责任、齐努力”为导向，鼓励民众从自身做起、从现在做起、从身边做起、从点滴做起，共同经营绿色生活、营造美好氛围，谱写两市一省新篇章。
（作者单位：天津科技大学）
一、京津冀共同面对的生态环境危机
京津冀在地质、地貌、气候、土壤及生物群落等方面是一个完整的地域系统，有着天然的联系和广泛的合作空间。近年来，京津冀积极实施转型发展，但由于历史原因和产业结构、能源结构的制约，区域生态环境还面临着严峻的局面。
（一）大气污染。据北京市环保局资料显示，市环保局连续采取大气污染治理措施，空气中主要污染物浓度下降，但大气污染物排放总量仍然超过环境容量，空气质量与国家新标准和公众期盼依然存在较大差距，大气污染复合型特征突出，城市正常运转和市民日常生活产生的污染物所占比重越来越大，大气污染防治形势十分严峻。全国人大代表、廊坊市政协副主席、国土资源部应用地球化学室主任王学求介绍，目前京津冀地区的1/3的大气污染来源于锅炉、发电、钢铁等燃煤排放，而机动车所造成的大气污染仅占16%-17%。“我们过高估计了城市小轿车带来的大气污染”，王学求称这一数据中，还包括大量农用车、工程机械车等使用柴油的车辆，而这些车所排放的大气污染远高于城市小轿车。
（二）水污染。作为水资源最为紧缺的地区之一， 生态恶化使京津冀地区水源地的水资源开发、利用与保护现状依然堪忧。京津冀水污染状况仍然十分严重， 随着人口急剧增加和工业企业不断发展， 地表水的稀释自净能力极度降低， 流域内水环境污染问题突出。目前河流被污染已达 70%之多， 绝大部分为严重污染， 供应北京、天津等城市的大中型水库也日渐受到污染的威胁。京津冀地区用水已远远超过了资源承载能力。但目前人们尚未认识到水资源的合理开发利用与保护的重要性、紧迫性，水危机意识还没有形成； 京津冀作为一个生态整体， 尚未有效解决流域系统协调供水， 合理开发利用与保护水资源机制还不完备， 相关政策措施也需要加快建立和完善。
（三）地方环境纠纷。京津冀距离虽近， 但分属不同行政区， 三个行政区划各有一套执法主体与执法部门， 具体涉及的部门包括农业、水利、海洋、林业等十几个部门。由于行政地位相当， 整个区域之间缺乏长三角那样以上海为绝对中心来统领整个区域的内在凝聚力， 行政地位的对峙造成环保执法过程中难以协调发展的弊端。加上京津冀地区本来就缺乏应有的联合观念，使得各地区环境执法工作各自为政， 一些环境执法政策无法贯彻执行， 环境纠纷难处理。2005 年， 全国发生环境污染纠纷 12.8万起， 其中相当一部分是跨界污染。在处理跨界污染时， 往往是各说各的理， 各拿各的证据， 很难处理到位。
二、国外有效区域综合治理的举措
随着社会经济的发展，区域环境冲突日益涌现，地方政府跨域合作进行环境治理已经成为公共管理实践中的一个重要话题，由于不同的国家在自然条件、历史传统、制度背景、社会经济结构等方面存在着差异，各国在实践中制定出了各具特色的跨域环境治理策略。对我国跨域环境治理进行有针对性的制度设计和安排，除了了解我国的现状及根源之外，了解和学习其他国家和地区地方政府跨域环境治理的实践经验也是他山之石可以攻玉。
（一）西澳大利亚。政府在区域综合治理的执行中做出了一些关键决定。首先，执行需要通过对现有机构的各种政策和行动加以协调才能展开。其次，需要建立一个小型秘书处来推进所期望的协调。第三，应该建立优先权。西澳大利亚政府认为体制安排不需要过于复杂，最好利用现有能力安排出更多的管理人员，因此不需要建立新的立法和行政机构。这种协调机制就产生了综合流域管理协调小组，后来由一个称为流域管理办公室的小型秘书处为该小组服务，并且也建立了由具有技术专长的人员组成的技术顾问小组，以便与社区流域小组沟通交流并行工作。
（二）法国。多方参与是法国的环境跨域治理中的一个重要特征，法国强调多方参与，以增强管理的民主化、科学性与透明度。各级流域机构中除了中央及地方代表外，还吸纳用水者、相关专家等作为其组成成员，如《水法》规定：“应当由国家代表建立一个地方水委员会，以便起草、修正和监督水开发和管理规划的执行。此外，在地方政府的职责问题上，规定：“在每个流域，流域委员会总部所在地的地方行政首长应当指导和协调在该地区国家水资源调度和管理方面的政策，以便促进该地区相关部门和地区对中央权利下放后工作的连贯性和协调统一。”
三、实现区域综合治理 联动解决环境危机
（一）草拟三地环境行政立法，有法可依。现如今，市场经济日益发展，政治、经济体制改革不断深入， 环境法存在和发展的经济和社会基础发生了显著的变革， 传统的环境行政法律关系在主体、客体、内容方面也产生了一些变化， 以环境行政法律关系为基础的环境行政责任制度也随之得到了一定程度的创新和完善。 我们本着三方联动的理念共同解决环境恶化，提升经济效益。大力加强环保团队的联动建设，引进三方高端技术人才，深入实地考察，开发新型清洁能源，加大执法力度，打击某些偷排企业，揭发“捉迷藏”把戏，做到有法可依。
（二）建立三地环境行政协调工作机制。法国环境法典规定：“为履行其职责，生活质量部长，必要时，可以求助于其他部长领导下的部门和机构。”环境行政协助是我国环境行政权一体化的要求。随着环境法的日益完善和发展，纳入环境法的管理对象越来越庞杂，环境管理部门的分工越来越精巧、细密，职能越来越独立，但环境要素是一体的，不可能把它们截然分开，这就需要环境管理部门在环境管理过程中，更加体现一体化的要求，行政体制是一个组织严密的体系，是一个分工协作的大系统。行政体系内部给机构实体只是一种分工协作的关系，而非对立关系，各机构的总体目标、总体利益是一致的。必须依法建立行政协助关系，并保证行政协助的方便性、目的性、灵活性。
（三）完善环境行政机制。人类在地球上生存之久，为了跟随时代的进步，促进经济的发展，久而久之，人类不惜牺牲我们赖以生存的生态环境，达到利己的目的。环境并不像我们当年所想的那么坚不可摧，她的承受能力是有一定限度的。为此，全人类应该尽早弥补曾经的过失，为我们的子孙后代延续生命，坚定不移地一起去保护她！当然，人们已经意识到世界上的资源已不再充足，正在找寻合适的方案。我国也不例外，针对重度污染的京津冀等地区，以“同呼吸、共责任、齐努力”为导向，鼓励民众从自身做起、从现在做起、从身边做起、从点滴做起，共同经营绿色生活、营造美好氛围，谱写两市一省新篇章。
（作者单位：天津科技大学）