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[摘要]1954年日内瓦会议印支阶段的讨论是两大阵营之间的一次严重外交斗争，斗争的实质是如何构建第一次印支战争后印支地区的政治、军事格局，而老挝、柬埔寨的中立是会议实现突破、走向成功的转折点。从5月8日开始的老挝、柬埔寨问题讨论分为三个阶段：第一阶段着重讨论老挝、柬埔寨问题是否应与越南问题分开处理，但未能取得进展。第二阶段大会搁置老、柬问题，转而谋求实现印支地区停火、首先是越南停火，但因各方分歧较大，亦未能有所推进，到6月初，印支阶段议程已陷入僵局。第三阶段由于周恩来总理提出极富灵活性的提案，推动会议走出死胡同，日内瓦会议首先在老挝、柬埔寨问题上有所收获，并逐渐走向成功。中国以和平共处为特征的会议政策最终挫败了美国的对抗政策。
[关键词] 老挝；柬埔寨；印支；日内瓦会议；周恩来；中立
[中圈分类号]K335.51；K333.59 [文献标识码]A [文章编号]1000-4769(2008)02-0051-07
1954年召开的日内瓦会议从5月8日到7月21日，讨论了印度支那问题，中、苏、英、法、美、越南民主共和国、越南国、老挝王国、東埔寨王国的代表参加了会议。印支阶段讨论的实质是如何构建第一次印支战争后印支地区的政治、军事格局，最终由于周恩来总理在老、柬问题上提出极富灵活性的提案，使日内瓦会议首先在老、東问题上有所收获，并逐渐走向成功。中国代表团谋求老、柬中立化、以和平团结印支三国的外交政策，与美国试图把老挝等国纳入东南亚集体防御集团的对抗性政策对比鲜明，最终中国以和平共处为特征的会议政策挫败了美国的对抗政策，推动会议走向成功。老挝、柬埔寨的中立化是日内瓦会议印支阶段议程获得成功的关键。
一、老挝、柬埔寨问题第一阶段的讨论
5月8日下午召开的日内瓦会议印支议题第一次全体会议一开始，老挝问题即成为分歧的焦点之一。中、苏、民主越南提出老挝抗战政府的代表也应参加会议讨论，老挝王国政府与西方国家代表竭力反对。法国代表一上来便抛出其解决印支问题的提案，其中一主要内容是越南与老挝、柬埔寨问题分开处理，一切进入两国的越盟正规军、非正规军队全部撤出。10日，在第二次全体会议上。東方代表进一步阐明老挝、柬埔寨问题与越南问题性质不同，后者既有军事问题也有政治问题，而老、柬只存在军事问题。越南的军事问题指的是法－越南国军与“叛军”交战的问题；政治问题指停战后越南政治前途的谋划。在老、東只存在军事问题，即两国受到越南人民军的“入侵”，其解决方案是越南人民军从两国撤出。老挝代表支持柬埔寨代表意见。中、苏坚决支持越南副总理兼代理外长越南民主共和国提案：印支三国问题应一体解决，不宜分开。
会议进行到5月13日，周恩来将西方国家的会议立场在发给中央的电报中概括为：“先求得一个在国际监督下的停战，而把高棉和寮国的问题单独解决”。在此阶段中国代表坚决支持越南副总理兼代理外长范文同“印支问题一起解决”的立场，另一方面也在一些问题上表现出相当的灵活性：其一，在老挝抗战政府代表与会问题上未有坚持，而是同意此问题会外解决。直到会议结束老挝抗战政府代表也未正式参加会议，只在会外帮助工作；其二，支持5月10日范文同讲话，宣布原则同意奠边府被困法军伤兵撤出；其中尤为重要的是5月17日在第一次限制性会议上周恩来表示同意“可以先讨论军事问题，然后讨论政治问题”。不仅如此，中方在会外向西方国家明确提出中国与亚洲邻邦和平共处的外交方针。5月14日在日内瓦寓所花山别墅，周恩来告诉来访的英国外交大臣艾登：“中国同它的亚洲邻邦都愿和平共处”，在中国与印度签订的《关于在中国西藏通商的协定》序言中，中国提出了“互相尊重领土主权、互不侵犯、互不干涉内政、平等互惠、和平共处”五项原则。在这次会晤中，艾登不顾美国反对，明确承认中国是世界五大国之一。
中国灵活的会议态度及与英国相对于其他西方大国更为密切的接触令英国对日内瓦会议抱有希望，而在与美国筹划东南亚集体防御体系问题上裹足不前。5月11日艾登表示：“目前关于东南亚集体防御安排的事宜只限于五强范围内(注：指西方五强美、英、法、澳、新)讨论，不宜确定最后此组织包括哪些国家”。17日英国首相丘吉尔发表下院演说，表示东南亚集体防御计划须待日内瓦会议结果出来后才能开始。对于丘吉尔的这次讲话美国国务卿杜勒斯十分失望，他评论道：“4月13日美英联合声明说愿意研究东南亚的集体防御问题，5月17日英方将其更改为‘在日内瓦会议结果出来后再研究这一问题’；4月13日声明说与别的主要有关国家一起研究东南亚的集体防御问题，5月17日讲话未提这一点；4月13日声明说的是‘建立集体防御’，5月17日讲话则更改为‘建立集体安全与防御体系’，加上了‘体系’一词，这意味着将有一个漫长的谈判、批准过程。”对于英国在东南亚集体防御问题上闪烁其词的态度美国十分着急，5月20日杜勒斯指示美国日内瓦会议代表团尽快弄清英国在东南亚集体防御问题上的立场。英不宜继续持日内瓦会议结果不出来，不在东南亚集体防御问题上迈开实质性步伐的观点，这会使印支局势在共产党国家的军事压力下变得不可收拾。
此阶段在老挝、東埔寨问题上东西方终因分歧甚大不能达成协议。5月18日第二次限制性会议上，关于越南与老、柬问题是否分开处理的争论持续了三个多小时，无果而散。次日第三次限制性会议上又全力讨论这一问题，争论三小时之久仍毫无进展。5月21日第四次限制性会议后，西方新闻界普遍认为：“我们(指中、苏、越)把高棉、寮国问题搁置起来了”。次日，美国代表团团长史密斯等应邀与苏联代表晚宴。饭后，史密斯和苏联外长莫洛托夫的会晤气氛坦诚友好，莫洛托夫摆出一个微妙姿态，老、柬问题与越南问题确实不同，但仅此而已。赴宴的美国代表们感到莫洛托夫的态度比之斯大林在世时有所不同，更坦率、敢走得更远些，不再指责美国。
5月25日第六次限制性会议上。大会正式先行搁置老、柬问题，转而讨论越南的停火问题。
二、会议陷入僵局
在有关越南停火的议程中，会议仅取得一个成果：法、越军事代表立即在日内瓦会晤，军事人员会谈的首要任务是划定双方部队集结区。从5月31日第九次限制性会议始，讨论印支停火后的国际监督委员会的组成及其功能问题。此问题讨论了两周半一无进展。分歧的焦点是如何构建执行、监督停火协议的国际监控机制。会议认为。停火的执行、监控机制应由交战双方军事代表组成的混合委员会。及中立国组成的国际中立监督委员会负责，但在两者的功能如何界定、工作关系是平等还是从属、国际中立监督委员会的组成国等一系列问题上，与会国立场相差甚远。6月9日，在第六次全体会议后日内瓦会议在停火问题 上又出现死结。10日第七次全体会议上，艾登发表讲话，对前两次会议双方分歧的加深表示遗憾。与此同时，杜勒斯指示国务院：“日内瓦会议没有出路，共产党国家只是以会议为掩护进行侵略活动，建议降低美国与会代表团级别，史密斯可以回国，留下罗伯特森(注：美国代表团团员，时任美驻捷克斯洛伐克大使)负责会谈，估计英国也会采取类似行动。这样，美英即能推进4月初关于在东南亚采取联合行动的谈判了”。15日，杜勒斯举办新闻发布会，公布丘吉尔、艾登即将访美，并认为日内瓦会议没有结果。此时，史密斯已宣布于6月13－20日的那一周内从日内瓦回国。到6月15日，日内瓦会议已经走人死胡同。同一天，日内瓦会议在朝鲜问题上的谈判也以失败告终。与此同时，英国亦对会议陷入僵局表示失望。9日，艾登电告丘吉尔，如果共产党人不作让步，有必要结束会议，鼓励老、柬向联合国求助。12日，史密斯又接到艾森豪威尔总统的私人指示，指示其返美，史密斯催促艾登结束会议。同时，艾登已经感受到英国国内的压力，英国媒体经常引用美国媒体对他的攻击性语言。艾登知道保守党已对自己的表现不快，甚至一些英国代表团的工作人员也对其不满，这种不快与不满来自对美英关系不协调的认识。艾登只能得到年迈的首相丘吉尔的支持，但这很不够，因为丘吉尔已于6月11日告诉他将于9月退休。6月10日第七次全体会议上，艾登明确指出会议陷入僵局的症结：其一。老、柬问题是否与越南问题分开处理；其二，国际监督委员会的组成等问题，“分歧是广泛与深刻的”，“除非我们缩小分歧不再延迟，否则我们的任务就要失败”。14日，美国代表团致电国务院：“估计艾登将于周四(17日)离开日内瓦，并带走大部分英国代表团成员”。同一日，杜勒斯幸灾乐祸地指示美国代表团：“我们认为会议休会符合我们的利益，艾登离开会议将表明再无充足理由延宕在东南亚集体防御问题上的对话了。史密斯离开日内瓦的时间也不宜晚于艾登”。
在会议讨论印支停火议题的过程中，中国代表团对老、柬问题的认识也在发生变化。5月30日，周恩来发电给中共中央：“印度支那三个成员国的民族和国家的界限是非常明显而严格的……过去我们没有看得这样严重”，“柬埔寨、老挝两个王国政府在大多数人民看来仍然是合法的政府，并且是被世界30多个国家承认的政府”，“这次在日内瓦会议的接触中我们才懂得……必须严格地以三个国家来对待”。他请中央考虑所提意见，并与越南劳动党中央电商。6月4日，劳动党中央复电中共中央，同意周恩来的意见。13日晚中、越、苏三方代表商谈后决定：由中国提出老、柬问题必须予以具体讨论，并提出与越南不同的办法，而由越南提出“三国应相约互相尊重独立、统一和国内制度”。
在日内瓦会议步入僵局的同时，中、苏、越已酝酿在老、柬问题与越南问题分开处理的议题上改变原有立场。
三、会议的突破性进展
中国代表团准备在老、柬议题上作出破冰之举前夕，英国代表团也作了最后一次努力。6月15日，英国外交及联邦事务部次官卡西亚等与中国代表张闻天会谈，卡西亚表示在从老、柬撤出越盟部队问题上，西方是决不会让步的。如越盟部队从两国撤出，与会各国将没有任何一国会利用这个协议在老、柬建立基地。艾登希望在16日第14次限制性会议开幕前会晤周恩来。16日上午周恩来往访艾登。周表示，中国不能看到老、柬成为美国军事基地威胁中国安全，中国愿意看到两国成为像印度那样的东南亚型国家，并愿意与之和平共处。在政治上，越南民主共和国愿意尊重老、柬的独立、主权和统一，军事方面应该承认有本地抵抗部队，也承认过去有越南志愿军在两国作战，有的已经撤出，如果现在还有，也应该撤出。艾登表示，这也是英国的要求。此时，周恩来已明确表示希望老、柬成为“东南亚型国家”。7月13日，在与艾登的会晤中，周恩来解释了“东南亚型国家”的涵义。“东南亚型是我用的名词，尼赫鲁总理用的名词是中立，也就是说像印度、缅甸一样的国家”。从此次会谈开始，中国与越南民主共和国对老、柬外交的关键词便是中立与和平共处。比之1953年到1954年初中国政府强调老挝在印支战争中的军事价值，这是一次重大的对老政策调整。
16日下午，第14次限制性会议上，周恩来提出关于老、柬问题的六条建议，其核心为：一、老、柬的交战双方司令部代表在日内瓦会晤研究在两国境内停止敌对行动的问题。这个问题包括两个方面：一方面是老、柬本国敌对军队包括两国抵抗部队在内的部署问题；另一方面是一切外国军队撤退的问题。二、印支全境停止敌对行动的同时，停止从印支境外输入各种新的部队、军事人员和武器弹药。但也可以考虑老、柬输入必要的自卫武器问题。三、停战后任何外国不应在印支国中任何一国建立军事基地。四、应在老、柬进行国际监察。
周恩来的建议在会上赢得广泛支持，连史密斯也承认中国代表团的建议是“温和的、合理的”，“许多地方是可以同意的”。19日在第16次限制性会议上，以中国建议为基础，通过了《关于在柬埔寨和老挝停止敌对行动达成协议的公报》，其中规定，双方司令部代表将立即在日内瓦或当地会晤，就停止敌对行动的各项问题进行研究，从撤退在两国的一切外国武装力量和外国军队问题开始，21天内向大会提交研究报告。
6月17日积极主张和谈的孟戴斯-弗朗斯组成法国新政府，在就职演说中弗朗斯保证新政府将在四周内实现印支停火。老、柬问题的进展、弗朗斯的保证令英国对日内瓦会议重又充满希望。22日，艾登告诉英国内阁希望美方不要以东南亚筹建集体安全机制破坏会议。25日，艾登拟与丘吉尔一同访美，艾登认为他访问华府的目的是说服美国政府给法一个在日内瓦达成协议的机会，在日内瓦会议之前不要发布任何在东南亚建立反共联盟的消息。在日内瓦会议结果出来之前，英国不会承诺参加东南亚地区任何形式的联合行动。6月25－28日，美英首脑会于华盛顿。杜勒斯对日内瓦会议关于老挝、柬埔寨可能达成的安排表示担心：“中立与非军事化的程度对于训练装备两国部队、安插外国顾问会有很大的限制性影响。如果没有这些援助，这些政府不可能存在下去”。但英国并没有接受美国立场。28日美英达成七点共识，其中关于老挝的内容是：老挝独立，但应可自由取得外国军事援助。同日，艾登在华盛顿举行记者招待会，声称对与社会主义国家和平共处抱有信心，并说服美国同意在日内瓦会议后考虑东南亚集体安全问题。美英达成共识后，又与法国沟通。7月13日，杜勒斯、艾登与弗朗斯会于巴黎。三国达成一致意见：日内瓦会议后美国不在印支建立军事基地，但杜勒斯强调，日内瓦会议上西方不能同意这样的条件：禁止老挝等国从自由世界获取军事、经济援助。老挝、柬埔寨的中立化成为日内瓦会议印支阶段讨论走向成功的突破口。
四、以和平团结老挝
6月20－21日，日内瓦会议休会后周恩来并没有立刻离开日内瓦，而是开始着手在和平共处外交方针下改善印支三国彼此关系，改善中国与老挝、柬埔寨的关系。周恩来对自己的助手们明确表示：“是用战争能够团结老挝和柬埔寨，还是用和平可以团结它们?是用战争团结东南亚呢，还是用和平团结它们?答案是用和平可以团结它们，用军事手段只会使它们投向美国”。20日下午，周恩来在下榻的花山别墅会晤越南领导人应邀前来的柬埔寨外交大臣泰普潘。会晤中泰普潘对越南侵犯柬埔寨表示担心。周恩来表示，越南民主共和国不会有这种想法，否则就成了小帝国主义，我们也反对。为了消除这种担忧，周恩来表示愿意在次日安排范文同与柬代表团进行直接接触。21日中午12时，周恩来在花山别墅会晤了老挝代表团团长、老挝外交大臣培·萨拉尼空。周恩来表示，我们在尽力促成印支三国接近，尊重三国的独立，反对美国在三国建立军事基地。萨拉尼空表示希望能与中国、越南建立外交、经济和文化关系。萨拉尼空认为老挝的政治问题不大，苏发努冯亲王并不想要推翻国王，只是想参加政府。周恩来还与萨拉尼空探讨了苏发努冯亲王与富马亲王(时为老挝首相)会晤的可能性。21日晚，周恩来宴请范文同等与泰普潘、萨拉尼空一行。范文同同意从两国撤出越南志愿军，同意继续在老挝保留法国军事基地。席间，大家为三国和平和四国友好干杯，“三国都用法语交谈起来，互道过去相识情况及同学关系”。在和平共处方针指导下，在中国推动下，印支三国领导人坐到了一起，这是日内瓦会议的一件大事，也是印支三国关系中的一件大事。到6月底，中国关于印支三国间关系及中国与老挝、柬埔寨关系的思路已十分清楚：印支三国相互尊重主权领土完整、和平共处，谋求老挝中立化，剩下的工作是落实这些政策原则。
7月3-5日周恩来在广西柳州会晤越南领导人胡志明、武元甲与黄文欢。双方共进行了八次会谈。周恩来在会晤中明确指出，在印支我们只有一个任务就是和平。关于老挝的讨论双方达成一致，底线是在老挝要求上、中、下寮各有一块地区的基础上，力争到上寮、中寮有一块地区，如不行再议。根据柳州会谈精神，越南劳动党形成了《七·五文件》，发给在日内瓦的范文同，其中关于老挝的内容是：争取把靠近中国和越南的桑怒和丰沙里两省划为老挝抗战力量的集结区。
7月12日周恩来返回日内瓦，继续致力于推动印支的和平与老挝、柬埔寨中立。这一努力包括两个方面：利用西方国家矛盾，阻止老挝、柬埔寨落人西方军事联盟、阻止美国在两国、特别是老挝建立军事基地；推动两国接受中立。13日，艾登到周恩来寓所会晤周。周表示，希望老、柬中立，“不希望老、柬成为任何外国的军事基地，也不希望两国参加敌对另一方的军事同盟”。17日周恩来往访艾登，会晤中周恩来集中关注两件事情：美国是否会在老、柬建立军事基地；印支三国是否会被“搞进”美国筹建的东南亚防御同盟中。对于前一个问题，艾登的答复是明确的：“我可以很有把握地说，美国并不想在这二国的任何一国建立军事基地”；对后一个问题，艾登闪烁其词，仅表示只能以个人名义作答：“并没有想到要印支三国成为(东南亚集体防御)成员国”。在周恩来的一再追问下，艾登表示将和史密斯澄清此事。次日，艾登派卡西亚会晤张闻天，转达对此问题的澄清结果：“英方认为在将达成的解决办法(注：指日内瓦协议)中，将会使这些国家中立化，使它们不和任何方面结成同盟”。另一方面，周恩来积极争取老挝代表接受中立，7月14、18日与萨拉尼空两次会晤。周恩来表示老挝问题分为两个方面：对外方面，希望老挝不让外国在其境内建立军事基地，不和外国缔结军事同盟。内政方面，老挝抵抗部队应该承认王国政府，王国政府也应该承认抵抗部队。至于老挝抵抗部队的集结地区，越南的提议是在上、中、下寮分散为11个点，萨拉尼空认为这无异于老挝分治。周表示已与英、法谈过，在老挝东北两省划定一个集结地区，不要分散在11个点上，并设混合委员会来处理双方关系，另外老挝抵抗部队可以编人王国军队或警察队伍，一部分还可以复员。选举以后，抵抗运动方面可以参加王国政府。划分集结区只是临时办法，不是分治。在中国作出妥协后，萨拉尼空谈到：“我们只在报上看到美国打算建立东南亚防御同盟，并准备把印支三国包括进去，但是我们没有这样的考虑，我对许多记者都这样讲过”，“老挝不应该参加任何军事集团”。周恩来表示，我们曾经提到的和平共处五项原则也可以适用于我们之间的关系。
根据以上会晤，7月20、21日，日内瓦会议达成《关于在老挝停止敌对行动的协定》、《日内瓦会议最后宣言》。《关于在老挝停止敌对行动的协定》规定：禁止一切增援部队和军事人员进入老挝，禁止在老挝全境建立新的军事基地，禁止各种武器、弹药和装备进入老挝，但为老挝自卫所需，一定数量和一定类型的武器不在此限。另外，成立国际监控委员会负责监察、监督在老挝停止敌对行动协定的实施。国际监控委员会设立固定、机动视察小组，由委员会组成国(加拿大、印度、波兰)派同等人数的军官组成。在老挝国内政治问题解决以前，抵抗部队转移到桑怒和丰沙里两省。在《日内瓦会议最后宣言》中，“老挝王国政府声明”表示：不允许老挝领土被利用来为侵略政策服务，不在老挝领土上建立外国军事基地(法国在老挝保有两个军事基地)，老挝不参加任何外国军事集团。有关東埔寨的问题也作了类似安排。
日内瓦会议基本建立起老挝、柬埔寨中立的国际安排。中国和平共处的印支地区政策遏制了美国以对抗为特征的战争政策。
当然，虽然确保老挝、柬埔寨中立的国际机制在日内瓦会议上确立起来了，但是美国政府并不甘于失败，在美国政府的破坏阻挠下，印支地区仍然存在着对抗与和平两种力量的较量。
[关键词] 老挝；柬埔寨；印支；日内瓦会议；周恩来；中立
[中圈分类号]K335.51；K333.59 [文献标识码]A [文章编号]1000-4769(2008)02-0051-07
1954年召开的日内瓦会议从5月8日到7月21日，讨论了印度支那问题，中、苏、英、法、美、越南民主共和国、越南国、老挝王国、東埔寨王国的代表参加了会议。印支阶段讨论的实质是如何构建第一次印支战争后印支地区的政治、军事格局，最终由于周恩来总理在老、柬问题上提出极富灵活性的提案，使日内瓦会议首先在老、東问题上有所收获，并逐渐走向成功。中国代表团谋求老、柬中立化、以和平团结印支三国的外交政策，与美国试图把老挝等国纳入东南亚集体防御集团的对抗性政策对比鲜明，最终中国以和平共处为特征的会议政策挫败了美国的对抗政策，推动会议走向成功。老挝、柬埔寨的中立化是日内瓦会议印支阶段议程获得成功的关键。
一、老挝、柬埔寨问题第一阶段的讨论
5月8日下午召开的日内瓦会议印支议题第一次全体会议一开始，老挝问题即成为分歧的焦点之一。中、苏、民主越南提出老挝抗战政府的代表也应参加会议讨论，老挝王国政府与西方国家代表竭力反对。法国代表一上来便抛出其解决印支问题的提案，其中一主要内容是越南与老挝、柬埔寨问题分开处理，一切进入两国的越盟正规军、非正规军队全部撤出。10日，在第二次全体会议上。東方代表进一步阐明老挝、柬埔寨问题与越南问题性质不同，后者既有军事问题也有政治问题，而老、柬只存在军事问题。越南的军事问题指的是法－越南国军与“叛军”交战的问题；政治问题指停战后越南政治前途的谋划。在老、東只存在军事问题，即两国受到越南人民军的“入侵”，其解决方案是越南人民军从两国撤出。老挝代表支持柬埔寨代表意见。中、苏坚决支持越南副总理兼代理外长越南民主共和国提案：印支三国问题应一体解决，不宜分开。
会议进行到5月13日，周恩来将西方国家的会议立场在发给中央的电报中概括为：“先求得一个在国际监督下的停战，而把高棉和寮国的问题单独解决”。在此阶段中国代表坚决支持越南副总理兼代理外长范文同“印支问题一起解决”的立场，另一方面也在一些问题上表现出相当的灵活性：其一，在老挝抗战政府代表与会问题上未有坚持，而是同意此问题会外解决。直到会议结束老挝抗战政府代表也未正式参加会议，只在会外帮助工作；其二，支持5月10日范文同讲话，宣布原则同意奠边府被困法军伤兵撤出；其中尤为重要的是5月17日在第一次限制性会议上周恩来表示同意“可以先讨论军事问题，然后讨论政治问题”。不仅如此，中方在会外向西方国家明确提出中国与亚洲邻邦和平共处的外交方针。5月14日在日内瓦寓所花山别墅，周恩来告诉来访的英国外交大臣艾登：“中国同它的亚洲邻邦都愿和平共处”，在中国与印度签订的《关于在中国西藏通商的协定》序言中，中国提出了“互相尊重领土主权、互不侵犯、互不干涉内政、平等互惠、和平共处”五项原则。在这次会晤中，艾登不顾美国反对，明确承认中国是世界五大国之一。
中国灵活的会议态度及与英国相对于其他西方大国更为密切的接触令英国对日内瓦会议抱有希望，而在与美国筹划东南亚集体防御体系问题上裹足不前。5月11日艾登表示：“目前关于东南亚集体防御安排的事宜只限于五强范围内(注：指西方五强美、英、法、澳、新)讨论，不宜确定最后此组织包括哪些国家”。17日英国首相丘吉尔发表下院演说，表示东南亚集体防御计划须待日内瓦会议结果出来后才能开始。对于丘吉尔的这次讲话美国国务卿杜勒斯十分失望，他评论道：“4月13日美英联合声明说愿意研究东南亚的集体防御问题，5月17日英方将其更改为‘在日内瓦会议结果出来后再研究这一问题’；4月13日声明说与别的主要有关国家一起研究东南亚的集体防御问题，5月17日讲话未提这一点；4月13日声明说的是‘建立集体防御’，5月17日讲话则更改为‘建立集体安全与防御体系’，加上了‘体系’一词，这意味着将有一个漫长的谈判、批准过程。”对于英国在东南亚集体防御问题上闪烁其词的态度美国十分着急，5月20日杜勒斯指示美国日内瓦会议代表团尽快弄清英国在东南亚集体防御问题上的立场。英不宜继续持日内瓦会议结果不出来，不在东南亚集体防御问题上迈开实质性步伐的观点，这会使印支局势在共产党国家的军事压力下变得不可收拾。
此阶段在老挝、東埔寨问题上东西方终因分歧甚大不能达成协议。5月18日第二次限制性会议上，关于越南与老、柬问题是否分开处理的争论持续了三个多小时，无果而散。次日第三次限制性会议上又全力讨论这一问题，争论三小时之久仍毫无进展。5月21日第四次限制性会议后，西方新闻界普遍认为：“我们(指中、苏、越)把高棉、寮国问题搁置起来了”。次日，美国代表团团长史密斯等应邀与苏联代表晚宴。饭后，史密斯和苏联外长莫洛托夫的会晤气氛坦诚友好，莫洛托夫摆出一个微妙姿态，老、柬问题与越南问题确实不同，但仅此而已。赴宴的美国代表们感到莫洛托夫的态度比之斯大林在世时有所不同，更坦率、敢走得更远些，不再指责美国。
5月25日第六次限制性会议上。大会正式先行搁置老、柬问题，转而讨论越南的停火问题。
二、会议陷入僵局
在有关越南停火的议程中，会议仅取得一个成果：法、越军事代表立即在日内瓦会晤，军事人员会谈的首要任务是划定双方部队集结区。从5月31日第九次限制性会议始，讨论印支停火后的国际监督委员会的组成及其功能问题。此问题讨论了两周半一无进展。分歧的焦点是如何构建执行、监督停火协议的国际监控机制。会议认为。停火的执行、监控机制应由交战双方军事代表组成的混合委员会。及中立国组成的国际中立监督委员会负责，但在两者的功能如何界定、工作关系是平等还是从属、国际中立监督委员会的组成国等一系列问题上，与会国立场相差甚远。6月9日，在第六次全体会议后日内瓦会议在停火问题 上又出现死结。10日第七次全体会议上，艾登发表讲话，对前两次会议双方分歧的加深表示遗憾。与此同时，杜勒斯指示国务院：“日内瓦会议没有出路，共产党国家只是以会议为掩护进行侵略活动，建议降低美国与会代表团级别，史密斯可以回国，留下罗伯特森(注：美国代表团团员，时任美驻捷克斯洛伐克大使)负责会谈，估计英国也会采取类似行动。这样，美英即能推进4月初关于在东南亚采取联合行动的谈判了”。15日，杜勒斯举办新闻发布会，公布丘吉尔、艾登即将访美，并认为日内瓦会议没有结果。此时，史密斯已宣布于6月13－20日的那一周内从日内瓦回国。到6月15日，日内瓦会议已经走人死胡同。同一天，日内瓦会议在朝鲜问题上的谈判也以失败告终。与此同时，英国亦对会议陷入僵局表示失望。9日，艾登电告丘吉尔，如果共产党人不作让步，有必要结束会议，鼓励老、柬向联合国求助。12日，史密斯又接到艾森豪威尔总统的私人指示，指示其返美，史密斯催促艾登结束会议。同时，艾登已经感受到英国国内的压力，英国媒体经常引用美国媒体对他的攻击性语言。艾登知道保守党已对自己的表现不快，甚至一些英国代表团的工作人员也对其不满，这种不快与不满来自对美英关系不协调的认识。艾登只能得到年迈的首相丘吉尔的支持，但这很不够，因为丘吉尔已于6月11日告诉他将于9月退休。6月10日第七次全体会议上，艾登明确指出会议陷入僵局的症结：其一。老、柬问题是否与越南问题分开处理；其二，国际监督委员会的组成等问题，“分歧是广泛与深刻的”，“除非我们缩小分歧不再延迟，否则我们的任务就要失败”。14日，美国代表团致电国务院：“估计艾登将于周四(17日)离开日内瓦，并带走大部分英国代表团成员”。同一日，杜勒斯幸灾乐祸地指示美国代表团：“我们认为会议休会符合我们的利益，艾登离开会议将表明再无充足理由延宕在东南亚集体防御问题上的对话了。史密斯离开日内瓦的时间也不宜晚于艾登”。
在会议讨论印支停火议题的过程中，中国代表团对老、柬问题的认识也在发生变化。5月30日，周恩来发电给中共中央：“印度支那三个成员国的民族和国家的界限是非常明显而严格的……过去我们没有看得这样严重”，“柬埔寨、老挝两个王国政府在大多数人民看来仍然是合法的政府，并且是被世界30多个国家承认的政府”，“这次在日内瓦会议的接触中我们才懂得……必须严格地以三个国家来对待”。他请中央考虑所提意见，并与越南劳动党中央电商。6月4日，劳动党中央复电中共中央，同意周恩来的意见。13日晚中、越、苏三方代表商谈后决定：由中国提出老、柬问题必须予以具体讨论，并提出与越南不同的办法，而由越南提出“三国应相约互相尊重独立、统一和国内制度”。
在日内瓦会议步入僵局的同时，中、苏、越已酝酿在老、柬问题与越南问题分开处理的议题上改变原有立场。
三、会议的突破性进展
中国代表团准备在老、柬议题上作出破冰之举前夕，英国代表团也作了最后一次努力。6月15日，英国外交及联邦事务部次官卡西亚等与中国代表张闻天会谈，卡西亚表示在从老、柬撤出越盟部队问题上，西方是决不会让步的。如越盟部队从两国撤出，与会各国将没有任何一国会利用这个协议在老、柬建立基地。艾登希望在16日第14次限制性会议开幕前会晤周恩来。16日上午周恩来往访艾登。周表示，中国不能看到老、柬成为美国军事基地威胁中国安全，中国愿意看到两国成为像印度那样的东南亚型国家，并愿意与之和平共处。在政治上，越南民主共和国愿意尊重老、柬的独立、主权和统一，军事方面应该承认有本地抵抗部队，也承认过去有越南志愿军在两国作战，有的已经撤出，如果现在还有，也应该撤出。艾登表示，这也是英国的要求。此时，周恩来已明确表示希望老、柬成为“东南亚型国家”。7月13日，在与艾登的会晤中，周恩来解释了“东南亚型国家”的涵义。“东南亚型是我用的名词，尼赫鲁总理用的名词是中立，也就是说像印度、缅甸一样的国家”。从此次会谈开始，中国与越南民主共和国对老、柬外交的关键词便是中立与和平共处。比之1953年到1954年初中国政府强调老挝在印支战争中的军事价值，这是一次重大的对老政策调整。
16日下午，第14次限制性会议上，周恩来提出关于老、柬问题的六条建议，其核心为：一、老、柬的交战双方司令部代表在日内瓦会晤研究在两国境内停止敌对行动的问题。这个问题包括两个方面：一方面是老、柬本国敌对军队包括两国抵抗部队在内的部署问题；另一方面是一切外国军队撤退的问题。二、印支全境停止敌对行动的同时，停止从印支境外输入各种新的部队、军事人员和武器弹药。但也可以考虑老、柬输入必要的自卫武器问题。三、停战后任何外国不应在印支国中任何一国建立军事基地。四、应在老、柬进行国际监察。
周恩来的建议在会上赢得广泛支持，连史密斯也承认中国代表团的建议是“温和的、合理的”，“许多地方是可以同意的”。19日在第16次限制性会议上，以中国建议为基础，通过了《关于在柬埔寨和老挝停止敌对行动达成协议的公报》，其中规定，双方司令部代表将立即在日内瓦或当地会晤，就停止敌对行动的各项问题进行研究，从撤退在两国的一切外国武装力量和外国军队问题开始，21天内向大会提交研究报告。
6月17日积极主张和谈的孟戴斯-弗朗斯组成法国新政府，在就职演说中弗朗斯保证新政府将在四周内实现印支停火。老、柬问题的进展、弗朗斯的保证令英国对日内瓦会议重又充满希望。22日，艾登告诉英国内阁希望美方不要以东南亚筹建集体安全机制破坏会议。25日，艾登拟与丘吉尔一同访美，艾登认为他访问华府的目的是说服美国政府给法一个在日内瓦达成协议的机会，在日内瓦会议之前不要发布任何在东南亚建立反共联盟的消息。在日内瓦会议结果出来之前，英国不会承诺参加东南亚地区任何形式的联合行动。6月25－28日，美英首脑会于华盛顿。杜勒斯对日内瓦会议关于老挝、柬埔寨可能达成的安排表示担心：“中立与非军事化的程度对于训练装备两国部队、安插外国顾问会有很大的限制性影响。如果没有这些援助，这些政府不可能存在下去”。但英国并没有接受美国立场。28日美英达成七点共识，其中关于老挝的内容是：老挝独立，但应可自由取得外国军事援助。同日，艾登在华盛顿举行记者招待会，声称对与社会主义国家和平共处抱有信心，并说服美国同意在日内瓦会议后考虑东南亚集体安全问题。美英达成共识后，又与法国沟通。7月13日，杜勒斯、艾登与弗朗斯会于巴黎。三国达成一致意见：日内瓦会议后美国不在印支建立军事基地，但杜勒斯强调，日内瓦会议上西方不能同意这样的条件：禁止老挝等国从自由世界获取军事、经济援助。老挝、柬埔寨的中立化成为日内瓦会议印支阶段讨论走向成功的突破口。
四、以和平团结老挝
6月20－21日，日内瓦会议休会后周恩来并没有立刻离开日内瓦，而是开始着手在和平共处外交方针下改善印支三国彼此关系，改善中国与老挝、柬埔寨的关系。周恩来对自己的助手们明确表示：“是用战争能够团结老挝和柬埔寨，还是用和平可以团结它们?是用战争团结东南亚呢，还是用和平团结它们?答案是用和平可以团结它们，用军事手段只会使它们投向美国”。20日下午，周恩来在下榻的花山别墅会晤越南领导人应邀前来的柬埔寨外交大臣泰普潘。会晤中泰普潘对越南侵犯柬埔寨表示担心。周恩来表示，越南民主共和国不会有这种想法，否则就成了小帝国主义，我们也反对。为了消除这种担忧，周恩来表示愿意在次日安排范文同与柬代表团进行直接接触。21日中午12时，周恩来在花山别墅会晤了老挝代表团团长、老挝外交大臣培·萨拉尼空。周恩来表示，我们在尽力促成印支三国接近，尊重三国的独立，反对美国在三国建立军事基地。萨拉尼空表示希望能与中国、越南建立外交、经济和文化关系。萨拉尼空认为老挝的政治问题不大，苏发努冯亲王并不想要推翻国王，只是想参加政府。周恩来还与萨拉尼空探讨了苏发努冯亲王与富马亲王(时为老挝首相)会晤的可能性。21日晚，周恩来宴请范文同等与泰普潘、萨拉尼空一行。范文同同意从两国撤出越南志愿军，同意继续在老挝保留法国军事基地。席间，大家为三国和平和四国友好干杯，“三国都用法语交谈起来，互道过去相识情况及同学关系”。在和平共处方针指导下，在中国推动下，印支三国领导人坐到了一起，这是日内瓦会议的一件大事，也是印支三国关系中的一件大事。到6月底，中国关于印支三国间关系及中国与老挝、柬埔寨关系的思路已十分清楚：印支三国相互尊重主权领土完整、和平共处，谋求老挝中立化，剩下的工作是落实这些政策原则。
7月3-5日周恩来在广西柳州会晤越南领导人胡志明、武元甲与黄文欢。双方共进行了八次会谈。周恩来在会晤中明确指出，在印支我们只有一个任务就是和平。关于老挝的讨论双方达成一致，底线是在老挝要求上、中、下寮各有一块地区的基础上，力争到上寮、中寮有一块地区，如不行再议。根据柳州会谈精神，越南劳动党形成了《七·五文件》，发给在日内瓦的范文同，其中关于老挝的内容是：争取把靠近中国和越南的桑怒和丰沙里两省划为老挝抗战力量的集结区。
7月12日周恩来返回日内瓦，继续致力于推动印支的和平与老挝、柬埔寨中立。这一努力包括两个方面：利用西方国家矛盾，阻止老挝、柬埔寨落人西方军事联盟、阻止美国在两国、特别是老挝建立军事基地；推动两国接受中立。13日，艾登到周恩来寓所会晤周。周表示，希望老、柬中立，“不希望老、柬成为任何外国的军事基地，也不希望两国参加敌对另一方的军事同盟”。17日周恩来往访艾登，会晤中周恩来集中关注两件事情：美国是否会在老、柬建立军事基地；印支三国是否会被“搞进”美国筹建的东南亚防御同盟中。对于前一个问题，艾登的答复是明确的：“我可以很有把握地说，美国并不想在这二国的任何一国建立军事基地”；对后一个问题，艾登闪烁其词，仅表示只能以个人名义作答：“并没有想到要印支三国成为(东南亚集体防御)成员国”。在周恩来的一再追问下，艾登表示将和史密斯澄清此事。次日，艾登派卡西亚会晤张闻天，转达对此问题的澄清结果：“英方认为在将达成的解决办法(注：指日内瓦协议)中，将会使这些国家中立化，使它们不和任何方面结成同盟”。另一方面，周恩来积极争取老挝代表接受中立，7月14、18日与萨拉尼空两次会晤。周恩来表示老挝问题分为两个方面：对外方面，希望老挝不让外国在其境内建立军事基地，不和外国缔结军事同盟。内政方面，老挝抵抗部队应该承认王国政府，王国政府也应该承认抵抗部队。至于老挝抵抗部队的集结地区，越南的提议是在上、中、下寮分散为11个点，萨拉尼空认为这无异于老挝分治。周表示已与英、法谈过，在老挝东北两省划定一个集结地区，不要分散在11个点上，并设混合委员会来处理双方关系，另外老挝抵抗部队可以编人王国军队或警察队伍，一部分还可以复员。选举以后，抵抗运动方面可以参加王国政府。划分集结区只是临时办法，不是分治。在中国作出妥协后，萨拉尼空谈到：“我们只在报上看到美国打算建立东南亚防御同盟，并准备把印支三国包括进去，但是我们没有这样的考虑，我对许多记者都这样讲过”，“老挝不应该参加任何军事集团”。周恩来表示，我们曾经提到的和平共处五项原则也可以适用于我们之间的关系。
根据以上会晤，7月20、21日，日内瓦会议达成《关于在老挝停止敌对行动的协定》、《日内瓦会议最后宣言》。《关于在老挝停止敌对行动的协定》规定：禁止一切增援部队和军事人员进入老挝，禁止在老挝全境建立新的军事基地，禁止各种武器、弹药和装备进入老挝，但为老挝自卫所需，一定数量和一定类型的武器不在此限。另外，成立国际监控委员会负责监察、监督在老挝停止敌对行动协定的实施。国际监控委员会设立固定、机动视察小组，由委员会组成国(加拿大、印度、波兰)派同等人数的军官组成。在老挝国内政治问题解决以前，抵抗部队转移到桑怒和丰沙里两省。在《日内瓦会议最后宣言》中，“老挝王国政府声明”表示：不允许老挝领土被利用来为侵略政策服务，不在老挝领土上建立外国军事基地(法国在老挝保有两个军事基地)，老挝不参加任何外国军事集团。有关東埔寨的问题也作了类似安排。
日内瓦会议基本建立起老挝、柬埔寨中立的国际安排。中国和平共处的印支地区政策遏制了美国以对抗为特征的战争政策。
当然，虽然确保老挝、柬埔寨中立的国际机制在日内瓦会议上确立起来了，但是美国政府并不甘于失败，在美国政府的破坏阻挠下，印支地区仍然存在着对抗与和平两种力量的较量。