论文部分内容阅读
【摘要】以《循环经济促进法》的相关规定为切入点，对政府在循环经济中的立法责任、宏观管理责任、监管责任、行政指导责任进行详细阐述，总结现有的规定剖析内在的问题并尝试性的提出解决方案。
【关键词】循环经济；政府责任；立法责任；宏观管理责任；行政指导责任
党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，正式将“节约资源和保护环境，大力发展循环经济，建设节约型社会”作为坚持科学发展观，提高党驾驭社会主义市场经济能力的重要内容之一，循环经济已经成为发展资源节约型环境友好型社会的核心所在。观点循环经济中的政府责任具体可以分为以下四种：
一、政府循环经济立法责任
（一）政府循环经济立法责任的现有规定及存在的问题
面对越来越严峻的资源与环境问题，2008年第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国循环经济促进法》，为循环经济的实施提供了法律依据，但是与相比国外循环经济立法经验，我国的循环经济立法条款较少，内容比较宽泛，我国循环经济立法应对立法目的、立法原则、权利义务等进行详细规范。①
（二）针对现存的立法责任问题的一些建议
发展循环经济势必不能只依赖某一部法律规范，借鉴他国经验完善各个领域的循环经济立法，形成系统的全面的循环经济立法体系是必要的也是紧迫的，但是相较于其他发达国家而言，我国对资源环境的重视程度比较低，循环经济立法起步较晚，在短时间内建立完善可行的循环经济立法是不可能的。这种情况下就需要政府有关部们设立相关地方性法规以及出台一些具体的政策性规定来弥补立法的不足，增强循环经济法的显示可操作性，这一点有些地政府已经开展了相关工作。
二、政府循环经济宏观管理责任
（一）政府循环经济宏观管理责任现有规定及存在的问题
纵观《循环经济促进法》政府的宏观管理责任主要通过两个途径实现一是，通过制度建设来实现，主要是建立健全循环经济统计制度，循环经济标准体系，能源效率标识制度等为经营者制定循环经济标准并对各个企业的循环经济实施情况进行统计和公布。二是，通过诱导性措施和鼓励性措施来实现的，具体是通过实施税收和出口措施、信贷措施、奖惩措施、规划调整措施以及设立价格政策、政府采购政策、专项资金政策等来诱导和鼓励企业主动实施有利于循环经济发展的行为，规避不利于自身经营的有碍循环经济发展的行为。虽然我国《循环经济促进法》虽然规定了许多诱致性制度，但这些制度都比较抽象，其有效实施还有赖于更多可操作性法规、规章的出台，否则，被束之高阁是必然的。②
（二）针对宏观管理责任存在的问题的一些建议
一部没有现实可操作性的法律规范无疑是一纸空文，要使循环经济宏观管理责任得到有效落实，不能像现有立法那样将责任抽象的交由政府承担，必须具体落实到具体的行政机关中去。从以上政府承担循环经济责任的途径来看，有些实现途径需要各个行政机的来实施。比如说政府采购政策的实施，对此各个行政机关的采购部门就需要采取限制采购金额，对合作企业进行循环经济相关标准评估等措施，切实规范本部门的采购行为以惠及符合循环经济标准的企业。而有些实现途径需要某一个或者某几个行政机关来实施。
三、政府循环经济监管责任
（一）政府循环经济监管责任的现有规定及存在的问题
企业最终是否实施循环经济行为本应是企业的自主行为，政府一般偏向于采取诱导鼓励的方式通过改变企业的成本与产出的比例促使企业自觉实施循环经济行为。但是企业是否实施循环经济行为不仅关系到企业自身的利益还关系到社会公共利益，政府的介入是必不可少的。根据现有法律规定政府的监管责任主要体现在：一是，考察企业是否切实实施了循环经济行为以及对具体的实施情况进行统计。二是，对那些违反循环经济法律强制性规定的企业按照规定追究其法律责任。
（二）针对政府循环经济监管责任问题的一些建议
循环经济建设绝不能仅仅依赖生产企业来完成，公民个人、企业、社会组织、国家机关都有进行循环经济建设的义务。
首先对于国家机关，国家机关既是循环经济的监管者也是循环经济的实施者，笔者认为国家机关的循环经济行为同样需要监管，对此政府可以采取以下措施：一是，在政府内部建立监管体系，上级国家机关对下级国家机关的循环经济行为进行监管，对下级机关的铺张浪费行为进行惩处，同级国家机关发现有违反循环经济法律规定的行为可以向上级机关进行举报。二是，为群众提供监管渠道监接受群众的监督。《循环经济促进法》第十条第三款规定：公民有权举报浪费资源、破坏环境的行为，有权了解政府发展循环经济的信息并提出意见和建议。
其次对于公民个人，《循环经济促进法》第十条第一、二款③规定了公民有合理消费、节约资源的义务，笔者认为节约资源、保护环境本应是道德上的责任，虽然《循环经济促进法》将其纳入法律条文，但是对于一般的浪费资源破坏环境且不影响公共利益的公民个人的行为不应追究其法律责任，只有对严重的浪费资源破坏环境并影响公共利益的公民的个人行为才有必要追究法律上的责任。
最后对于社会组织，根据《循环经济促进法》第十一条的规定，社会组织对循环经济主要起到指导、服务和宣传的作用，依此来看社会组织对政府循环经济工作的开展起到了协助的作用。笔者认为社会组织虽然是非政府组织但是其相关工作同样应当受到政府的监管，政府对社会组织的相关工作有权进行审查对其中不合理的地方可以令其及时纠正。
四、政府循环经济行政指导责任
（一）政府循环经济行政指导责任的现有规定及其存在的问题
实施循环经济行为往往与先进的生产方式、生产设备相联系，这需要大量的资金和技术支持，一些生产企业及生产者（尤其是在传统生产领域中）难以接触先进的生产方式和获得生产设备，对此政府有没有责任对这些生产企业和生产者进行行政指导，给以资金和技术上的支持呢？在《循环经济促进法中》并没有法律条文作明确规定政府有行政指导的责任。笔者认为，对于行政指导责任并没有明文规定，但是在该法中很多条文涉及了政府有责任鼓励和支持生产者的循环经济行为。这里的支持应当包括以行政指导的方式进行的生产方式上或技术上的支持。以农业生产领域为例，长久以来我国的农业生产方式落后，对水资源、土地资源的破坏和浪费严重，《循环经济促进法》第二十四条和第三十四条规定了政府应推行土地集约利用，鼓励和支持农业生产者和相关企业采用先进或者适用技术，发展生态农业。从现实情况来看，我国的农业生产往往以户为单位展开，生产规模小，生产方式落后，农户自身没有途径有没有意识去接触先进的生产技术，政府一方面要加快推行土地集约化将农户集中起来实行系统化农业生产，另一方面就需要对农户进行行政指导，普及先进的生产技术和生产方式。
（二）针对政府循环经济行政指导责任问题的一些建议
在循环经济推行过程中行政指导具有现实的客观必然性，但是在立法上却遭到了忽略，这必然会导致现实操作中政府行政指导的混乱，鉴于此在循环经济的相关立法中应当尽快将行政指导制度明晰化：
首先，明确行政指导的实施主体、实施范围以及指导方法等，这样既能避免无权机关的任意指导，也能防止有行政指导职责的政府部门怠于履行行政指导责任。
其次，完善行政指导的程序。循环经济行政指导程序法律制度是循环经济行政指导实体法律制度得以实现的重要保障。④行政指导的开展条件，具体步骤都需要明晰化，以避免现实操作中的任意性。
最后，建立循环经济行政指导的救济机制。行政指导是非强制性的，在被指导的生产者即行政相对人因政府的行政指导行为遭受损失时不能够通过一般的行政诉讼、行政复议来救济。但是出于对政府的信任而遵循行政指导的相对人自始至终均不存在过错，由其承担行政指导不当的不利益有违公平原则，也不利于循环经济推进工作的展开，对此相关部门应当酌情给以适当的补偿。
注释：
①李玉基，申文.循环经济法中关于政府的责任的研究[J].法商，2010（3）.
②董溯战.循环经济法中的政府责任研究——基于自然资本安全的视角[J].中州学刊，2009（5）.
③<循环经济促进法>第十条第一、二款：公民应当增强节约资源和保护环境意识，合理消费，节约资源。国家鼓励和引导公民使用节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品，减少废物的产生量和排放量.
④董溯战.循环经济法中的政府责任研究——基于自然资本安全的视角[J].中州学刊，2009（5）.
参考文献：
[1]李玉基，申文.循环经济法中关于政府的责任的研究[J].法商，2010（3）.
[2]董溯战.循环经济法中的政府责任研究——基于自然资本安全的视角[J].中州学刊，2009（5）.
[3]中华人民共和国循环经济促进法[J].法学杂志，2009（3）.
[4]李克荣，刘武.关于制定<循环经济促进法>的冷思考[J].河北师范大学学报，2006（4）.
【关键词】循环经济；政府责任；立法责任；宏观管理责任；行政指导责任
党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，正式将“节约资源和保护环境，大力发展循环经济，建设节约型社会”作为坚持科学发展观，提高党驾驭社会主义市场经济能力的重要内容之一，循环经济已经成为发展资源节约型环境友好型社会的核心所在。观点循环经济中的政府责任具体可以分为以下四种：
一、政府循环经济立法责任
（一）政府循环经济立法责任的现有规定及存在的问题
面对越来越严峻的资源与环境问题，2008年第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国循环经济促进法》，为循环经济的实施提供了法律依据，但是与相比国外循环经济立法经验，我国的循环经济立法条款较少，内容比较宽泛，我国循环经济立法应对立法目的、立法原则、权利义务等进行详细规范。①
（二）针对现存的立法责任问题的一些建议
发展循环经济势必不能只依赖某一部法律规范，借鉴他国经验完善各个领域的循环经济立法，形成系统的全面的循环经济立法体系是必要的也是紧迫的，但是相较于其他发达国家而言，我国对资源环境的重视程度比较低，循环经济立法起步较晚，在短时间内建立完善可行的循环经济立法是不可能的。这种情况下就需要政府有关部们设立相关地方性法规以及出台一些具体的政策性规定来弥补立法的不足，增强循环经济法的显示可操作性，这一点有些地政府已经开展了相关工作。
二、政府循环经济宏观管理责任
（一）政府循环经济宏观管理责任现有规定及存在的问题
纵观《循环经济促进法》政府的宏观管理责任主要通过两个途径实现一是，通过制度建设来实现，主要是建立健全循环经济统计制度，循环经济标准体系，能源效率标识制度等为经营者制定循环经济标准并对各个企业的循环经济实施情况进行统计和公布。二是，通过诱导性措施和鼓励性措施来实现的，具体是通过实施税收和出口措施、信贷措施、奖惩措施、规划调整措施以及设立价格政策、政府采购政策、专项资金政策等来诱导和鼓励企业主动实施有利于循环经济发展的行为，规避不利于自身经营的有碍循环经济发展的行为。虽然我国《循环经济促进法》虽然规定了许多诱致性制度，但这些制度都比较抽象，其有效实施还有赖于更多可操作性法规、规章的出台，否则，被束之高阁是必然的。②
（二）针对宏观管理责任存在的问题的一些建议
一部没有现实可操作性的法律规范无疑是一纸空文，要使循环经济宏观管理责任得到有效落实，不能像现有立法那样将责任抽象的交由政府承担，必须具体落实到具体的行政机关中去。从以上政府承担循环经济责任的途径来看，有些实现途径需要各个行政机的来实施。比如说政府采购政策的实施，对此各个行政机关的采购部门就需要采取限制采购金额，对合作企业进行循环经济相关标准评估等措施，切实规范本部门的采购行为以惠及符合循环经济标准的企业。而有些实现途径需要某一个或者某几个行政机关来实施。
三、政府循环经济监管责任
（一）政府循环经济监管责任的现有规定及存在的问题
企业最终是否实施循环经济行为本应是企业的自主行为，政府一般偏向于采取诱导鼓励的方式通过改变企业的成本与产出的比例促使企业自觉实施循环经济行为。但是企业是否实施循环经济行为不仅关系到企业自身的利益还关系到社会公共利益，政府的介入是必不可少的。根据现有法律规定政府的监管责任主要体现在：一是，考察企业是否切实实施了循环经济行为以及对具体的实施情况进行统计。二是，对那些违反循环经济法律强制性规定的企业按照规定追究其法律责任。
（二）针对政府循环经济监管责任问题的一些建议
循环经济建设绝不能仅仅依赖生产企业来完成，公民个人、企业、社会组织、国家机关都有进行循环经济建设的义务。
首先对于国家机关，国家机关既是循环经济的监管者也是循环经济的实施者，笔者认为国家机关的循环经济行为同样需要监管，对此政府可以采取以下措施：一是，在政府内部建立监管体系，上级国家机关对下级国家机关的循环经济行为进行监管，对下级机关的铺张浪费行为进行惩处，同级国家机关发现有违反循环经济法律规定的行为可以向上级机关进行举报。二是，为群众提供监管渠道监接受群众的监督。《循环经济促进法》第十条第三款规定：公民有权举报浪费资源、破坏环境的行为，有权了解政府发展循环经济的信息并提出意见和建议。
其次对于公民个人，《循环经济促进法》第十条第一、二款③规定了公民有合理消费、节约资源的义务，笔者认为节约资源、保护环境本应是道德上的责任，虽然《循环经济促进法》将其纳入法律条文，但是对于一般的浪费资源破坏环境且不影响公共利益的公民个人的行为不应追究其法律责任，只有对严重的浪费资源破坏环境并影响公共利益的公民的个人行为才有必要追究法律上的责任。
最后对于社会组织，根据《循环经济促进法》第十一条的规定，社会组织对循环经济主要起到指导、服务和宣传的作用，依此来看社会组织对政府循环经济工作的开展起到了协助的作用。笔者认为社会组织虽然是非政府组织但是其相关工作同样应当受到政府的监管，政府对社会组织的相关工作有权进行审查对其中不合理的地方可以令其及时纠正。
四、政府循环经济行政指导责任
（一）政府循环经济行政指导责任的现有规定及其存在的问题
实施循环经济行为往往与先进的生产方式、生产设备相联系，这需要大量的资金和技术支持，一些生产企业及生产者（尤其是在传统生产领域中）难以接触先进的生产方式和获得生产设备，对此政府有没有责任对这些生产企业和生产者进行行政指导，给以资金和技术上的支持呢？在《循环经济促进法中》并没有法律条文作明确规定政府有行政指导的责任。笔者认为，对于行政指导责任并没有明文规定，但是在该法中很多条文涉及了政府有责任鼓励和支持生产者的循环经济行为。这里的支持应当包括以行政指导的方式进行的生产方式上或技术上的支持。以农业生产领域为例，长久以来我国的农业生产方式落后，对水资源、土地资源的破坏和浪费严重，《循环经济促进法》第二十四条和第三十四条规定了政府应推行土地集约利用，鼓励和支持农业生产者和相关企业采用先进或者适用技术，发展生态农业。从现实情况来看，我国的农业生产往往以户为单位展开，生产规模小，生产方式落后，农户自身没有途径有没有意识去接触先进的生产技术，政府一方面要加快推行土地集约化将农户集中起来实行系统化农业生产，另一方面就需要对农户进行行政指导，普及先进的生产技术和生产方式。
（二）针对政府循环经济行政指导责任问题的一些建议
在循环经济推行过程中行政指导具有现实的客观必然性，但是在立法上却遭到了忽略，这必然会导致现实操作中政府行政指导的混乱，鉴于此在循环经济的相关立法中应当尽快将行政指导制度明晰化：
首先，明确行政指导的实施主体、实施范围以及指导方法等，这样既能避免无权机关的任意指导，也能防止有行政指导职责的政府部门怠于履行行政指导责任。
其次，完善行政指导的程序。循环经济行政指导程序法律制度是循环经济行政指导实体法律制度得以实现的重要保障。④行政指导的开展条件，具体步骤都需要明晰化，以避免现实操作中的任意性。
最后，建立循环经济行政指导的救济机制。行政指导是非强制性的，在被指导的生产者即行政相对人因政府的行政指导行为遭受损失时不能够通过一般的行政诉讼、行政复议来救济。但是出于对政府的信任而遵循行政指导的相对人自始至终均不存在过错，由其承担行政指导不当的不利益有违公平原则，也不利于循环经济推进工作的展开，对此相关部门应当酌情给以适当的补偿。
注释：
①李玉基，申文.循环经济法中关于政府的责任的研究[J].法商，2010（3）.
②董溯战.循环经济法中的政府责任研究——基于自然资本安全的视角[J].中州学刊，2009（5）.
③<循环经济促进法>第十条第一、二款：公民应当增强节约资源和保护环境意识，合理消费，节约资源。国家鼓励和引导公民使用节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品，减少废物的产生量和排放量.
④董溯战.循环经济法中的政府责任研究——基于自然资本安全的视角[J].中州学刊，2009（5）.
参考文献：
[1]李玉基，申文.循环经济法中关于政府的责任的研究[J].法商，2010（3）.
[2]董溯战.循环经济法中的政府责任研究——基于自然资本安全的视角[J].中州学刊，2009（5）.
[3]中华人民共和国循环经济促进法[J].法学杂志，2009（3）.
[4]李克荣，刘武.关于制定<循环经济促进法>的冷思考[J].河北师范大学学报，2006（4）.