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改革开放以来实行的家庭承包经营制，曾一度促进了农民的生产积极性，推动了农业生产大发展。但是，随着农业农村经济的快速发展，家庭承包经营方式的局限性日益显露，出现了一些阻碍农村发展、农民增收的现象。一是农民拥有土地零碎、分散，限制了农业新技术、新耕作方法的推广应用，妨碍了劳动生产率的提高，不利于农户规模生产；二是由于近年农民外出打工较多，农村劳动力不足，加之土地作为农民的一种特殊财产，在没有比较稳定的非农就业之前，一般农户并不愿意放弃土地承包经营权，致使一些地方出现土地闲置或土地潜力得不到充分挖掘的现象。