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摘要：在建设领域行政处罚中，人们注重的是行政处罚的实体结果，行政执法人员是否严格按照程序办事，就显得不是那么重要。这种程序违法行为往往被忽视，实质上是对程序内在价值的一种侵犯，因而规范建设领域行政处罚程序显得十分必要。
关键词：规范；建设行政；处罚程序
一、行政程序规范的概述
随着依法治国进程的不断推进，人们学法用法的氛围越发浓厚，越来越多的人运用法律的武器来维护自身的合法权益。当“法治”取代“人治”，行政机关工作人员手中的行政自由裁量权问题就成为大家关注的焦点，而想要通过法律来规范行政自由裁量权的行使，我们就必须正视行政程序的价值。
程序的价值，在提出初期，只是伴随着实体结果而产生。人们往往只注重实体结果的公正与否，而忽视了在产生实体结果之前，行政行为发生的一系列过程中，程序的公正与否。但是，近些年来，随着人们法治研究的不断加深，程序本位主义思想在法学界产生了巨大冲击，大家开始重新思考程序自身价值。在程序的工具价值之外，提出了程序自身独立于产生“好结果”之外的内在价值，这种内在价值是程序自身所具有的，是通过当事人的参与、程序理性、尊重个人尊严等制度体现的程序自身具有的正义性。[1]这种对于程序的关注，实际上是对行政相对人程序性权利的一种保护，它可以大大提高行政主体在具体行政行为中对程序性权力的重视程度，规范行政主体的行政行为，减少行政行为中程序违法的几率。
所谓程序违法，指的是行政行为违反行政程序法律规范，即违反法定的行政行为所必须经历的步骤、顺序、时限以及应采取的方式。[2]在现实生活中，人们往往更加关注行政实体结果，对于行政行为作出过程中，例如行政处罚作出过程中，行政执法人员是否出示工作证、是否出具相关处罚单据、是否听取行政相对人的申诉辩解、是否对处罚依据进行解释、是否告知当事人相关的权利等程序性权利都不那么重视，行政相对人对于自己的程序性权利也不是那么了解，这就给行政自由裁量权的扩张提供了帮助。要知道，如果一个国家的法治完备，对行政行为的每一个阶段都设定好相关的步骤、顺序、时限以及应采取的方式，那么每个行政执法者就只能按部就班，根本没有自己可操作的空间。因此，行政程序的程序价值研究对于规范行政行为，推进法治国家建设十分重要。
建设领域中，关于行政程序的规范很少，较为完备算是1999年建设部颁布的《建设行政处罚程序暂行规定》。在具体的操作中，虽然近些年来，建设部门已经有意识对行政执法行为予以规范，但是还是存在少数行政执法人员处罚不规范现象。
二、规范建设领域行政处罚程序的必要性
在建设领域行政处罚中，人们往往注重的是行政处罚的实体结果，如果实体结果在人们可预期范围内，大家就会对其欣然接受，而在行政处罚过程中，行政执法人员是否严格按照程序办事，就显得不是那么重要。在他们看来，离开实体结果，程序正当与否相对没有那么重要，程序只是帮助实体结果产生而存在的一种手段而已，既然实体结果都正确，那么在争论行政处罚过程中程序的对与错已经没有什么太大的价值。但是，某种程序违法行为如果被一直忽视，实质上是对程序内在价值的一种侵犯。正如富勒所说的：“程序法不是有关法律规则的实体目标，而是有关其方式。如果期望某一制约人们活动的规则体系的运作有效，且又能够始终与其宗旨相符的话，这种方式是必不可缺的。”[3]由此可见，真正的法治社会，实体法与程序法应当同等重要，程序规范也应该是独立于实体规范而独立存在的，在具体的行政处罚过程中，不但实体结果重要，程序规范同样重要，它是真正体现一个国家法治文明程度的标杆。
（1）是减少社会摩擦，缓和社会矛盾的需要。建设领域行政处罚中，并不是每一个处罚结果当事人都能够接受，总是会发生一些争执，有些行政处罚结果明明是依法依规办事，当事人就是对其不服从，轻则进行申诉、行政复议、行政诉讼，重则一些情绪大的当事人甚至会做出暴力对抗的过激行为。其实，这种对于实体结果的不满情绪，很多是因为行政执法人员没有严格按照行政处罚程序办事而产生的。例如，行政处罚作出过程中，行政执法人员没有出示工作证、下处罚单时没有出具国家正规发票、在做出处罚决定前没有认真听取行政相对人的申诉辩解、在作出行政处罚决定后没有向当事人详细解释处罚的法律依据并告知当事人相关的救济途径等。在现实生活中，大多数当事人的法律知识并不是那么全面，对事情的判断往往依靠自己的主观直觉，而程序违法给人最直观的印象就是不公正。所以，不论结果的公正性如何，程序违法行为能产生一种在当事人和社会公众看来“不公正”的主观感觉，因而可能在社会心理学的层面上造成人们对法律程序制度的不满甚至抵制。[4]由此可见，法律程序有助于从心理层面上和行动层面上解决争执。[5]突出程序在解决问题时的重要性，可以增强人们对实体结果的可接受程度，有效地减少社会摩擦，缓和社会矛盾。
（2）是保障公民权利，制约行政自由裁量权扩张的需要。在建设领域的行政处罚中，对行政处罚职权的行政监督不是相当完备，违法处罚现象时有发生。如此发展下去，必然会加深行政执法领域的腐败现象，公民的合法权利也得不到有效地保护，这十分不利于我国的法治国家建设。从本质上来讲，行政机关的行政权力来自人民，而设立行政权也是为了更好地依法进行公共管理，维护广大人民群众的合法权益。所以，行政自由裁量权的运用必须在法律许可的范围内，而每一个社会成员的正当合法权益都应该得到尊重和保护。
三、规范建设领域行政处罚程序之建议
（1）完善行政处罚程序法律法规。在建设领域行政处罚中，关于行政程序的法规很少，如前面所述，较为完备当属1999年建设部颁布的《建设行政处罚程序暂行规定》，该《暂行规定》按照《行政处罚法》的有关规定，结合建设系统实际制定而成。除此之外，在长达十多年的时间里，没有其他的关于建设领域的行政处罚程序法规，也没有去“暂行”而形成正式的法律条文。由此可见，我国的法制建设中关于建设领域的程序性法律法规建设，相对滞后，我们亟待完善建设领域行政处罚程序的法律法规。 《行政处罚程序》可以规定行政处罚从立案、调查、收集证据、报批、文书送达、执行、归档等各个环节的具体做法，并且在每个环节预先设定好应采取方式、方法和步骤，这可以大大地减少行政执法人员的自由裁量空间，再运用听证、回避、说明理由等程序性规定对行政权力的行使进行控制和约束，减少行政执法人员自由裁量空间。
（2）推进政府信息公开。正所谓“阳光是最好的防腐剂”， 法律规定了对行政处罚的依据、权限，并且要求行政处罚的结果向社会公开，我们就应该依照程序来执行。在具体的操作中，行政处罚行为应当严格以法律法规为依据，以案件评卷为契机，以行政处罚电子监察网上系统为平台，规范操作流程，严格约束自己的行政行为。针对存在超权限处罚、案件体外循环、不及时录入网上系统等问题，要进行全面的梳理和分析，遇上问题，要及时进行整改，做到案件从受理到结案归档均严格按照程序办事。
由于建设领域的行政处罚金额相对较大，因此，建设部门的行政处罚行为更需要积极向社会进行公开。一是行政处罚结果公开，根据《行政处罚法》以及建设领域相关法律的规定，对已经结案的行政处罚案件在局域网站上对外公开；二是建设单位认为有需要进行听证且符合法律规定的案件，必须进行公示，依法举行听证会，广泛征求相关利害关系人的意见。
（3）加强执法人员自身建设。内因是事物的根本，一项法规的落实，“自律”远远比“他律”来的有效。在建设领域行政处罚中，强调行政处罚遵循程序规定，就必须依靠一线执法人员自身严格按照程序性规范予以执行。只有执法人员自我约束，按程序规定执法，行政处罚程序的公正性才能真正得到落实。
在具体的操作中，我们应该重点关注行政处罚程序中的这几方面内容：一是认真落实回避制度。在建设领域的行政处罚工作中，处罚金额往往相对较大，处罚对象如果与执法人员有利害关系的，应当予以回避；二是建立严格的审核制度。对建设领域的行政处罚案件要进行认真的审核，由具体办案执法人员到执法单位的法规科室领导再到主管领导，层层审核，严格把控；三是说明理由及告知制度的落实。所有作出的行政处罚，在处罚之前，执法人员都要认真听取当事人陈述理由，申诉辩解；在行政处罚结果作出之后，执法人员都要及时告知当事人结果，并且告知作出行政处罚的法律依据以及相关的救济途径。
参考文献：
[1]王万华.行政程序法研究[M].中国法制出版社，2000.245.
[2]杨解君.行政违法论纲[M].东南大学出版社，1999.183.
[3]Lon L.Fuller，The Morality of law ，（1973），revised ed.，New Haven：Yale University Press，97.转引自杨寅.中国行政程序法治化——法理学与法文化的分析[M].中国政法大学出版社，2001.34.
[4]王锡锌：行政过程种相对人程序性权利研究[J].中国法学，2001
[5][美]迈克尔.D.贝勒斯著，张文显等译.法理的原则——一个规范的分析[M].中国大百科全书出版社，1996.34.
关键词：规范；建设行政；处罚程序
一、行政程序规范的概述
随着依法治国进程的不断推进，人们学法用法的氛围越发浓厚，越来越多的人运用法律的武器来维护自身的合法权益。当“法治”取代“人治”，行政机关工作人员手中的行政自由裁量权问题就成为大家关注的焦点，而想要通过法律来规范行政自由裁量权的行使，我们就必须正视行政程序的价值。
程序的价值，在提出初期，只是伴随着实体结果而产生。人们往往只注重实体结果的公正与否，而忽视了在产生实体结果之前，行政行为发生的一系列过程中，程序的公正与否。但是，近些年来，随着人们法治研究的不断加深，程序本位主义思想在法学界产生了巨大冲击，大家开始重新思考程序自身价值。在程序的工具价值之外，提出了程序自身独立于产生“好结果”之外的内在价值，这种内在价值是程序自身所具有的，是通过当事人的参与、程序理性、尊重个人尊严等制度体现的程序自身具有的正义性。[1]这种对于程序的关注，实际上是对行政相对人程序性权利的一种保护，它可以大大提高行政主体在具体行政行为中对程序性权力的重视程度，规范行政主体的行政行为，减少行政行为中程序违法的几率。
所谓程序违法，指的是行政行为违反行政程序法律规范，即违反法定的行政行为所必须经历的步骤、顺序、时限以及应采取的方式。[2]在现实生活中，人们往往更加关注行政实体结果，对于行政行为作出过程中，例如行政处罚作出过程中，行政执法人员是否出示工作证、是否出具相关处罚单据、是否听取行政相对人的申诉辩解、是否对处罚依据进行解释、是否告知当事人相关的权利等程序性权利都不那么重视，行政相对人对于自己的程序性权利也不是那么了解，这就给行政自由裁量权的扩张提供了帮助。要知道，如果一个国家的法治完备，对行政行为的每一个阶段都设定好相关的步骤、顺序、时限以及应采取的方式，那么每个行政执法者就只能按部就班，根本没有自己可操作的空间。因此，行政程序的程序价值研究对于规范行政行为，推进法治国家建设十分重要。
建设领域中，关于行政程序的规范很少，较为完备算是1999年建设部颁布的《建设行政处罚程序暂行规定》。在具体的操作中，虽然近些年来，建设部门已经有意识对行政执法行为予以规范，但是还是存在少数行政执法人员处罚不规范现象。
二、规范建设领域行政处罚程序的必要性
在建设领域行政处罚中，人们往往注重的是行政处罚的实体结果，如果实体结果在人们可预期范围内，大家就会对其欣然接受，而在行政处罚过程中，行政执法人员是否严格按照程序办事，就显得不是那么重要。在他们看来，离开实体结果，程序正当与否相对没有那么重要，程序只是帮助实体结果产生而存在的一种手段而已，既然实体结果都正确，那么在争论行政处罚过程中程序的对与错已经没有什么太大的价值。但是，某种程序违法行为如果被一直忽视，实质上是对程序内在价值的一种侵犯。正如富勒所说的：“程序法不是有关法律规则的实体目标，而是有关其方式。如果期望某一制约人们活动的规则体系的运作有效，且又能够始终与其宗旨相符的话，这种方式是必不可缺的。”[3]由此可见，真正的法治社会，实体法与程序法应当同等重要，程序规范也应该是独立于实体规范而独立存在的，在具体的行政处罚过程中，不但实体结果重要，程序规范同样重要，它是真正体现一个国家法治文明程度的标杆。
（1）是减少社会摩擦，缓和社会矛盾的需要。建设领域行政处罚中，并不是每一个处罚结果当事人都能够接受，总是会发生一些争执，有些行政处罚结果明明是依法依规办事，当事人就是对其不服从，轻则进行申诉、行政复议、行政诉讼，重则一些情绪大的当事人甚至会做出暴力对抗的过激行为。其实，这种对于实体结果的不满情绪，很多是因为行政执法人员没有严格按照行政处罚程序办事而产生的。例如，行政处罚作出过程中，行政执法人员没有出示工作证、下处罚单时没有出具国家正规发票、在做出处罚决定前没有认真听取行政相对人的申诉辩解、在作出行政处罚决定后没有向当事人详细解释处罚的法律依据并告知当事人相关的救济途径等。在现实生活中，大多数当事人的法律知识并不是那么全面，对事情的判断往往依靠自己的主观直觉，而程序违法给人最直观的印象就是不公正。所以，不论结果的公正性如何，程序违法行为能产生一种在当事人和社会公众看来“不公正”的主观感觉，因而可能在社会心理学的层面上造成人们对法律程序制度的不满甚至抵制。[4]由此可见，法律程序有助于从心理层面上和行动层面上解决争执。[5]突出程序在解决问题时的重要性，可以增强人们对实体结果的可接受程度，有效地减少社会摩擦，缓和社会矛盾。
（2）是保障公民权利，制约行政自由裁量权扩张的需要。在建设领域的行政处罚中，对行政处罚职权的行政监督不是相当完备，违法处罚现象时有发生。如此发展下去，必然会加深行政执法领域的腐败现象，公民的合法权利也得不到有效地保护，这十分不利于我国的法治国家建设。从本质上来讲，行政机关的行政权力来自人民，而设立行政权也是为了更好地依法进行公共管理，维护广大人民群众的合法权益。所以，行政自由裁量权的运用必须在法律许可的范围内，而每一个社会成员的正当合法权益都应该得到尊重和保护。
三、规范建设领域行政处罚程序之建议
（1）完善行政处罚程序法律法规。在建设领域行政处罚中，关于行政程序的法规很少，如前面所述，较为完备当属1999年建设部颁布的《建设行政处罚程序暂行规定》，该《暂行规定》按照《行政处罚法》的有关规定，结合建设系统实际制定而成。除此之外，在长达十多年的时间里，没有其他的关于建设领域的行政处罚程序法规，也没有去“暂行”而形成正式的法律条文。由此可见，我国的法制建设中关于建设领域的程序性法律法规建设，相对滞后，我们亟待完善建设领域行政处罚程序的法律法规。 《行政处罚程序》可以规定行政处罚从立案、调查、收集证据、报批、文书送达、执行、归档等各个环节的具体做法，并且在每个环节预先设定好应采取方式、方法和步骤，这可以大大地减少行政执法人员的自由裁量空间，再运用听证、回避、说明理由等程序性规定对行政权力的行使进行控制和约束，减少行政执法人员自由裁量空间。
（2）推进政府信息公开。正所谓“阳光是最好的防腐剂”， 法律规定了对行政处罚的依据、权限，并且要求行政处罚的结果向社会公开，我们就应该依照程序来执行。在具体的操作中，行政处罚行为应当严格以法律法规为依据，以案件评卷为契机，以行政处罚电子监察网上系统为平台，规范操作流程，严格约束自己的行政行为。针对存在超权限处罚、案件体外循环、不及时录入网上系统等问题，要进行全面的梳理和分析，遇上问题，要及时进行整改，做到案件从受理到结案归档均严格按照程序办事。
由于建设领域的行政处罚金额相对较大，因此，建设部门的行政处罚行为更需要积极向社会进行公开。一是行政处罚结果公开，根据《行政处罚法》以及建设领域相关法律的规定，对已经结案的行政处罚案件在局域网站上对外公开；二是建设单位认为有需要进行听证且符合法律规定的案件，必须进行公示，依法举行听证会，广泛征求相关利害关系人的意见。
（3）加强执法人员自身建设。内因是事物的根本，一项法规的落实，“自律”远远比“他律”来的有效。在建设领域行政处罚中，强调行政处罚遵循程序规定，就必须依靠一线执法人员自身严格按照程序性规范予以执行。只有执法人员自我约束，按程序规定执法，行政处罚程序的公正性才能真正得到落实。
在具体的操作中，我们应该重点关注行政处罚程序中的这几方面内容：一是认真落实回避制度。在建设领域的行政处罚工作中，处罚金额往往相对较大，处罚对象如果与执法人员有利害关系的，应当予以回避；二是建立严格的审核制度。对建设领域的行政处罚案件要进行认真的审核，由具体办案执法人员到执法单位的法规科室领导再到主管领导，层层审核，严格把控；三是说明理由及告知制度的落实。所有作出的行政处罚，在处罚之前，执法人员都要认真听取当事人陈述理由，申诉辩解；在行政处罚结果作出之后，执法人员都要及时告知当事人结果，并且告知作出行政处罚的法律依据以及相关的救济途径。
参考文献：
[1]王万华.行政程序法研究[M].中国法制出版社，2000.245.
[2]杨解君.行政违法论纲[M].东南大学出版社，1999.183.
[3]Lon L.Fuller，The Morality of law ，（1973），revised ed.，New Haven：Yale University Press，97.转引自杨寅.中国行政程序法治化——法理学与法文化的分析[M].中国政法大学出版社，2001.34.
[4]王锡锌：行政过程种相对人程序性权利研究[J].中国法学，2001
[5][美]迈克尔.D.贝勒斯著，张文显等译.法理的原则——一个规范的分析[M].中国大百科全书出版社，1996.34.