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摘 要 近年来，我国罚没收入呈现出连年快速增长的势头，究其原因，一方面来源于执法部门利己的供给，另一方面也是最根本的是我国财政分配体制使然。地方政府在财权与事权严重失调的影响下，不得不对执法部门实行差额预算，促使其“自主创收”。本文认为进一步加强对罚没收入的组织和管理对于组织财政收入本身具有重要意义，同时也是加强党风廉政建设的重要手段。
关键词 罚没收入 管理 财政
作者简介：樊孟然，天津工业大学本科，研究方向：经济法。
中图分类号：D922.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.07.304
公共财政收入是政府公共活动支出的重要经济来源，一般包括税收、公债、非税收入三种形式。其中，罚没收入是非税收入的重要组成部分。具体而言，罚没收入是指国家司法、公安、行政、海关或者其他经济管理部门对违反法律、法令或行政法规的行为，按规定课以方罚金、罚款或没收脏款、赃物变价款而上缴国家预算的收入。按照执法主体的不同可将罚没收入分为：一是司法机关、行政机关的罚没收入；二是经济管理部门的罚没收入。
一、目前我国罚没收入发展趋势
随着我国法制建设的不断深入，执法机关变得越来越多，罚没收入的数额也变得越来越大。数据显示，1998年中国各地方政府罚没收入总量为260亿元，全国人均罚没支出为20元；而2012年，各地方政府罚没收入总量为1519亿元，人均罚没支出为112元。参考国家统计局统计中心的相关数据（如下图所示），从罚没收入总额来看，从2008年的898.40亿元，逐步增长到2013年的1658.77亿元。但是从年增长率上看，从2009年的8.4%到2011年的21.1%后，逐步下降至2013年的6.3%。由此可见，罚没收入的总量虽然呈现出逐年递增的态势，但是对比起逐年的增长率，从2011年以后，逐步呈现出年增长率下滑的趋势。因此，从整体上看，我国罚没收入呈现出从小到大再到追求缩小的发展趋势。就目前而言，我国罚没收入仍然处在一个增长趋势之中。
二、罚没收入管理中存在的问题
近年来，在罚没收入快速增长的同时，罚没收入收缴、支出等管理问题并未得到妥善解决，各级政府普遍存在乱罚款、截留甚至挪用罚没收入等问题。具体体现为：
（一）缺少统一的法律规范，配套制度不够完善
罚没收入虽然是非税收入的重要组成部分，但是政府对罚没收入并没有形成完善的管理体系，而是作为非税管理的补充进行研究。通过北大法宝法律法规部分的检索，以罚没收入作为关键词，涵盖罚没收入四个字的法律20篇，如《中华人民共和国税收征收管理法》等；行政法规48篇，如《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》等；司法解释9篇；部门规章421篇；团体规定11篇；行业规定10篇。通过对检索结果的分析研究发现，当前有关罚没收入的法律规定呈现出以下几个特点：
一是内容分散，罚没收入尚未形成单独的有针对性的法律法规，其相关规定散落于各类法律规定之中。
二是时间滞后，现行的法律规定内容陈旧，颁布时间较早，很难对当前罚没收入实现有效管理。
三是体系欠缺，当前有关罚没收入的法律规定，没能形成统一的框架体系，各地区各行业成显现出不同的特点，缺少统一的模式，相比完整的税收征管体系，罚没收入征管体系明显不足。
（二）罚没物管理存在“盲区”
目前，我国各地方政府中存在着大量执法机关、执法单位。各类执法部门对于本部门没收、追缴的物资又存在不同的管理模式，因而造成财政部门对于此类物资的监管和管理的“盲区”。各执法部门之间很难形成统一、有效的操作模式，各执法单位均不同程度的存在违规操作等不良现象。以海关为例，为了规范海关部门罚没物的管理，海关总署陆续制定了《海关罚没物管理办法》等一系列规章制度，但在实际操作中，违规作价变卖罚没物品，违规拍卖罚没物品等现象大量存在，导致国有资产的严重流失的同时，严重危害着有关罚没物管理的法律体系建设。
（三）政府过分追求经济发展，脱离依法行政的基本要求
经济发展与依法行政具有相辅相成的关系，即经济发展为依法行政提供雄厚的经济基础，同时依法行政是保障经济快速、健康发展提供保障。近些年，各级政府在实现区域发展的过程中，将经济发展作为工作重点和目标，忽视了依法行政与经济发展之间相互影响、相互作用的关系。导致一些政府为了追求、实现GDP的发展，逐步忽视甚至放弃了政府在经济发展中应该承担的责任。为了所谓的“发展”，各级地方政府甚至不惜制定与专门立法不协调的招商引资政策，从而导致各类违法违规现象出现，而此时的执法单位在各类招生引资的特许政策下，往往处于相对被动的状态，使地方经济发展的需要与行政执法之间的矛盾日益突出。
（四）现有制度中重“收”不重“使”
在我国目前的法律法规中，对于罚没收入没有做出系统的规定，通过对各类法律规定的综合、总结，从罚没收入使用方面的规定看，主要存在以下几种模式：
第一，统一上缴国库，不规定具体使用方式。这类法律法规或文件，只是简单地规定了罚没收入应该全部上缴国库，但对于罚没收入与罚没机关经费之间的关系，乃至罚没收入的使用问题未作出明确表态。
第二，统一上缴财政，不得作为经费来源。
第三，罚没收入由中央财政和地方财政按比例分配，但对如何使用不作规定也没有限制。
第四，上缴财政后，作为罚没机关的经费来源。以上四种模式虽然存在一定程度的差异，但是总的来说，都对罚没收入的使用方面都未做出明确的规定，突显出我国在罚没收入的使用方面缺乏明确的依据。
三、完善罚没收入管理的具体措施
（一）增加地方政府收入，逐步实现地方政府财力与事权的相互平衡 在实际生活中，地方政府财力不足是导致包括罚没收入在内的其他收入持续增长的重要原因。由于地方政府财力的严重不足，导致其不得不通过罚没收入等其他途径增加地方财政收入，从而实现区域发展。
因此，解决此问题的关键在于建立与地方政府事权相匹配的财力。以收入分配为例，可以通过调节各类税种的收入分配比例，逐步提高地方政府主体税种的分配份额，实现地方政府财力的逐步增长。
（二）对各类执法机关，实行全额财政管理
随着法制建设的不断深入，由此而衍生出的各类执法单位在全国遍地开花。要实现对执法机关的全额预算和拨款，首先要对各类执法事业单位进行清理。行政机关严格落实本级政府应尽的责任和义务，将具有执法功能的事业单位等逐步收回。
其次，逐步清理执法机构中的“临聘人员”。按照法律规定，执法机关的“临聘人员”不具备现场执法的资格。但现实生活中，各执法单位“临聘人员”数量不断增加，致使执法单位不得不陷入“以罚养人”的怪圈。
再次，逐步实现对执法机关的全额预算、全额拨款，为执法创造良好的内部环境，杜绝“为经费而执法”的现象发生。
（三）建立罚没收入管理基金，实现专款专用
在罚没收入的财政管理方面，1999年开始，罚没收入就列入了财政专户，由统计机关进行统计公布。但在罚没收入的使用方面，缺少相关的法律规定，导致罚没收入使用方面的内容始终处于空白状态。为彻底切断执法机关与罚没收入之间的利益关系，可将各类执法部门产生的罚没收入统一起来，建立专门的国家基金或者地方基金进行管理，有效的预防执法机关“因利而罚”的现象发生，同时积极推进罚没收入在预防违法及保护受害者方面发挥更大的作用。
（四）将罚没收入从国家财政预算中取消
罚没具有一定的偶然性，不适合纳入国家财政收入预算管理。而且在一个设计良好的罚没制度下，政府罚没收入应该随着违法数量的下降而不断下降，甚至为零。在我国，罚没收入之所以不断增长，与我国的现行制度设计，即将罚没收入纳入预算管理有着重大关系。罚没收入作为财政收入的来源之一，不论地方财政还是重要财政，都将其纳入预算管理。但罚没收入层层预算的背后则是每一名执法人员务必完成的罚没任务。罚没收入也因此成为执法人员的首要任务和目标。罚没任务的出现使得执法人员的执法动力从维护社会秩序向完成罚没任务方向倾斜，扰乱了正常的执法环境。
（五）加强对于罚没收入的监督管理
提高行政执法部门执罚透明度，让权力在阳光下运行。引入社会公众监督机制，促进各级执法部门对罚没事由及罚没收入款项的使用情况向公众进行公布，使公众明了处罚款项及罚没财产的去向，树立执法部门清廉的执法形象。加强审计监督，充分发挥审计监督在罚没收入管理方面的重要作用。通过审计监督，规范罚没收入使用，杜绝执法机构截留、甚至私分罚没收入的情况出现，确保罚没收入做到专款专用。
（六）在罚没收入使用方面，逐步建立责任追究机制
在罚没收入的管理方面，我国目前的法律法规总体体现为“重收不重管”。虽然在罚没收入中“收”的方面做出了诸多严格的规定，建立了相关的责任追究制度。但在对罚没收入的使用方面缺少相应的责任追究办法，导致罚没收入的使用问题存在诸多漏洞和不足。通过罚没收入使用责任追究机制的建立，促进罚没收入的合理、合法使用，引导罚没收入回归公益。
参考文献：
[1]赵海益.中国地方政府罚没收入为何连年快速增长——给予政府理财视角分析.经济与管理研究.2015，63（6）.
关键词 罚没收入 管理 财政
作者简介：樊孟然，天津工业大学本科，研究方向：经济法。
中图分类号：D922.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.07.304
公共财政收入是政府公共活动支出的重要经济来源，一般包括税收、公债、非税收入三种形式。其中，罚没收入是非税收入的重要组成部分。具体而言，罚没收入是指国家司法、公安、行政、海关或者其他经济管理部门对违反法律、法令或行政法规的行为，按规定课以方罚金、罚款或没收脏款、赃物变价款而上缴国家预算的收入。按照执法主体的不同可将罚没收入分为：一是司法机关、行政机关的罚没收入；二是经济管理部门的罚没收入。
一、目前我国罚没收入发展趋势
随着我国法制建设的不断深入，执法机关变得越来越多，罚没收入的数额也变得越来越大。数据显示，1998年中国各地方政府罚没收入总量为260亿元，全国人均罚没支出为20元；而2012年，各地方政府罚没收入总量为1519亿元，人均罚没支出为112元。参考国家统计局统计中心的相关数据（如下图所示），从罚没收入总额来看，从2008年的898.40亿元，逐步增长到2013年的1658.77亿元。但是从年增长率上看，从2009年的8.4%到2011年的21.1%后，逐步下降至2013年的6.3%。由此可见，罚没收入的总量虽然呈现出逐年递增的态势，但是对比起逐年的增长率，从2011年以后，逐步呈现出年增长率下滑的趋势。因此，从整体上看，我国罚没收入呈现出从小到大再到追求缩小的发展趋势。就目前而言，我国罚没收入仍然处在一个增长趋势之中。
二、罚没收入管理中存在的问题
近年来，在罚没收入快速增长的同时，罚没收入收缴、支出等管理问题并未得到妥善解决，各级政府普遍存在乱罚款、截留甚至挪用罚没收入等问题。具体体现为：
（一）缺少统一的法律规范，配套制度不够完善
罚没收入虽然是非税收入的重要组成部分，但是政府对罚没收入并没有形成完善的管理体系，而是作为非税管理的补充进行研究。通过北大法宝法律法规部分的检索，以罚没收入作为关键词，涵盖罚没收入四个字的法律20篇，如《中华人民共和国税收征收管理法》等；行政法规48篇，如《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》等；司法解释9篇；部门规章421篇；团体规定11篇；行业规定10篇。通过对检索结果的分析研究发现，当前有关罚没收入的法律规定呈现出以下几个特点：
一是内容分散，罚没收入尚未形成单独的有针对性的法律法规，其相关规定散落于各类法律规定之中。
二是时间滞后，现行的法律规定内容陈旧，颁布时间较早，很难对当前罚没收入实现有效管理。
三是体系欠缺，当前有关罚没收入的法律规定，没能形成统一的框架体系，各地区各行业成显现出不同的特点，缺少统一的模式，相比完整的税收征管体系，罚没收入征管体系明显不足。
（二）罚没物管理存在“盲区”
目前，我国各地方政府中存在着大量执法机关、执法单位。各类执法部门对于本部门没收、追缴的物资又存在不同的管理模式，因而造成财政部门对于此类物资的监管和管理的“盲区”。各执法部门之间很难形成统一、有效的操作模式，各执法单位均不同程度的存在违规操作等不良现象。以海关为例，为了规范海关部门罚没物的管理，海关总署陆续制定了《海关罚没物管理办法》等一系列规章制度，但在实际操作中，违规作价变卖罚没物品，违规拍卖罚没物品等现象大量存在，导致国有资产的严重流失的同时，严重危害着有关罚没物管理的法律体系建设。
（三）政府过分追求经济发展，脱离依法行政的基本要求
经济发展与依法行政具有相辅相成的关系，即经济发展为依法行政提供雄厚的经济基础，同时依法行政是保障经济快速、健康发展提供保障。近些年，各级政府在实现区域发展的过程中，将经济发展作为工作重点和目标，忽视了依法行政与经济发展之间相互影响、相互作用的关系。导致一些政府为了追求、实现GDP的发展，逐步忽视甚至放弃了政府在经济发展中应该承担的责任。为了所谓的“发展”，各级地方政府甚至不惜制定与专门立法不协调的招商引资政策，从而导致各类违法违规现象出现，而此时的执法单位在各类招生引资的特许政策下，往往处于相对被动的状态，使地方经济发展的需要与行政执法之间的矛盾日益突出。
（四）现有制度中重“收”不重“使”
在我国目前的法律法规中，对于罚没收入没有做出系统的规定，通过对各类法律规定的综合、总结，从罚没收入使用方面的规定看，主要存在以下几种模式：
第一，统一上缴国库，不规定具体使用方式。这类法律法规或文件，只是简单地规定了罚没收入应该全部上缴国库，但对于罚没收入与罚没机关经费之间的关系，乃至罚没收入的使用问题未作出明确表态。
第二，统一上缴财政，不得作为经费来源。
第三，罚没收入由中央财政和地方财政按比例分配，但对如何使用不作规定也没有限制。
第四，上缴财政后，作为罚没机关的经费来源。以上四种模式虽然存在一定程度的差异，但是总的来说，都对罚没收入的使用方面都未做出明确的规定，突显出我国在罚没收入的使用方面缺乏明确的依据。
三、完善罚没收入管理的具体措施
（一）增加地方政府收入，逐步实现地方政府财力与事权的相互平衡 在实际生活中，地方政府财力不足是导致包括罚没收入在内的其他收入持续增长的重要原因。由于地方政府财力的严重不足，导致其不得不通过罚没收入等其他途径增加地方财政收入，从而实现区域发展。
因此，解决此问题的关键在于建立与地方政府事权相匹配的财力。以收入分配为例，可以通过调节各类税种的收入分配比例，逐步提高地方政府主体税种的分配份额，实现地方政府财力的逐步增长。
（二）对各类执法机关，实行全额财政管理
随着法制建设的不断深入，由此而衍生出的各类执法单位在全国遍地开花。要实现对执法机关的全额预算和拨款，首先要对各类执法事业单位进行清理。行政机关严格落实本级政府应尽的责任和义务，将具有执法功能的事业单位等逐步收回。
其次，逐步清理执法机构中的“临聘人员”。按照法律规定，执法机关的“临聘人员”不具备现场执法的资格。但现实生活中，各执法单位“临聘人员”数量不断增加，致使执法单位不得不陷入“以罚养人”的怪圈。
再次，逐步实现对执法机关的全额预算、全额拨款，为执法创造良好的内部环境，杜绝“为经费而执法”的现象发生。
（三）建立罚没收入管理基金，实现专款专用
在罚没收入的财政管理方面，1999年开始，罚没收入就列入了财政专户，由统计机关进行统计公布。但在罚没收入的使用方面，缺少相关的法律规定，导致罚没收入使用方面的内容始终处于空白状态。为彻底切断执法机关与罚没收入之间的利益关系，可将各类执法部门产生的罚没收入统一起来，建立专门的国家基金或者地方基金进行管理，有效的预防执法机关“因利而罚”的现象发生，同时积极推进罚没收入在预防违法及保护受害者方面发挥更大的作用。
（四）将罚没收入从国家财政预算中取消
罚没具有一定的偶然性，不适合纳入国家财政收入预算管理。而且在一个设计良好的罚没制度下，政府罚没收入应该随着违法数量的下降而不断下降，甚至为零。在我国，罚没收入之所以不断增长，与我国的现行制度设计，即将罚没收入纳入预算管理有着重大关系。罚没收入作为财政收入的来源之一，不论地方财政还是重要财政，都将其纳入预算管理。但罚没收入层层预算的背后则是每一名执法人员务必完成的罚没任务。罚没收入也因此成为执法人员的首要任务和目标。罚没任务的出现使得执法人员的执法动力从维护社会秩序向完成罚没任务方向倾斜，扰乱了正常的执法环境。
（五）加强对于罚没收入的监督管理
提高行政执法部门执罚透明度，让权力在阳光下运行。引入社会公众监督机制，促进各级执法部门对罚没事由及罚没收入款项的使用情况向公众进行公布，使公众明了处罚款项及罚没财产的去向，树立执法部门清廉的执法形象。加强审计监督，充分发挥审计监督在罚没收入管理方面的重要作用。通过审计监督，规范罚没收入使用，杜绝执法机构截留、甚至私分罚没收入的情况出现，确保罚没收入做到专款专用。
（六）在罚没收入使用方面，逐步建立责任追究机制
在罚没收入的管理方面，我国目前的法律法规总体体现为“重收不重管”。虽然在罚没收入中“收”的方面做出了诸多严格的规定，建立了相关的责任追究制度。但在对罚没收入的使用方面缺少相应的责任追究办法，导致罚没收入的使用问题存在诸多漏洞和不足。通过罚没收入使用责任追究机制的建立，促进罚没收入的合理、合法使用，引导罚没收入回归公益。
参考文献：
[1]赵海益.中国地方政府罚没收入为何连年快速增长——给予政府理财视角分析.经济与管理研究.2015，63（6）.