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摘 要 政府绩效预算管理改革已成为各国政府提高财政资金使用效率的重要手段 ,也是我国财政管理体制改革的重要目标。本文首先分析绩效预算的内涵，指出我国绩效预算过程中存在的问题，并提出相关的建议。
关键词 绩效预算 预算改革 评价体系
中图分类号：F270 文献标识码：A
一、绩效预算
绩效预算是20世纪50年代兴起的一种预算制度，作为一种结果导向的预算，它将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调政府行为的责任，关注政府支出的效率和结果。1949年，胡佛第一届委员会建议在所有美国联邦政府机构中入(PerformanceBudgeting)，使绩效考评渗透到政府的每一个机构和部门。
绩效预算是指结合政府的中长期战略计划，用绩效目标作为约束手段，以政府职能的整体目标为导向的一种新型预算模式。绩效预算之所以被称之为一种新的预算模式，在于它具有以下显著特点：
（一）以结果为导向。
与传统的投入型预算相比，绩效预算是一种结果导向型的预算模式，强调政府投入最终形成的社会效益。
（二）注重成本核算。
在传统预算模式下，只注重对预算收支的监控，成本效益观念淡薄，绩效预算引入了成本核算的理念，将部门的业绩指标与预算指标相结合，强化了政府内部控制机制，既较好地控制了预算规模，又能极大地调动预算单位的积极性。
（三）客观公正的绩效评估体系。
绩效预算模式下，对各部门绩效的评估既不是本部门决定，也不是由财政部门决定，而是由纳税人对政府的公共服务进行评价， 这就赋予了绩效预算民主化的功能，强化了财政监督，有利于提高政府的管理水平。
二、 我国实行绩效预算过程中存在的问题
（一）预算绩效评价指标体系不完整、不规范。
目前，我国实行绩效预算的少数地区，在评价一个项目是否立项或一个部门申请拨款是否予以批准时，设置了很多指标，力求考核的准确与科学。但不可否认的是部分指标设置地过于粗糙，这妨碍了评审的科学性，同时一定程度也降低了评审工作的效率，从而影响了财政资金的配置和利用。缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、完整统一的指标体系，不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求，影响了财政支出绩效评价结果的公正、合理性。
（二）公共预算的透明度比较低，缺乏统一的法律保障。
我国目前财政透明度还比较低，未完全形成将各部门在财政管理方面的职责权限、财政收支预算的编制和执行及其结果等向全社会公布的惯例，这既是对纳税人知情权的一种侵犯，也极大地妨碍了普通民众参与绩效评价。并且，我国目前的 《预算法》、《审计法》等法律法规对资金产生的投资效益则缺乏相应的制度约束，使财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。
（三）预算管理方式不科学。
在公共支出预算管理过程中，财政部门往往只注重支出预算的编制、 下达， 而忽视对预算执行情况的监督，在对预算执行情况进行分析时又往往只注重量的核对和财政资金使用的合法性，却忽视了对质、对财政资金使用效益和支出合理性等方面的分析。
（四）监督体系不完整。
绩效预算要求具备完整的内、外部监督体系。目前，财政监督的范围、内容和方向都同预算改革与发展有不适应之处。从各级财政部门来说，存在着重分配、 轻监督的问题，当前的财政资金绩效审计也主要监督各预算单位编制和执行预算的规范性，对资金使用的效益性和社会效果的关注不够。
三、对策与展望
（一）根据国情建立多层次绩效预算评价体系。
考虑到我国的实际情况，并借鉴国外模式，由财政部门负责绩效评价整体规划，并组织和指导政府部门绩效评价工作。因为我国的财政部门作为负责政府支出的职能部门，不仅具体负责编制和执行政府预算，而且在政府宏观调控和政府公共管理中都处于重要的地位，为其他部门所不可替代。但是,政府预算绩效考评工作覆盖面广，涉及到预算编制、执行和监督多个环境，牵涉的利益也极为广泛，因此，必须逐步建立起包括人大、审计部门、民间中介评价组织和社会公众在内的多层次的预算绩效评价体系。
（二）完善财政支出绩效评价体系。
完善财政支出评价体系，归根结底是要对项目是否应该立项、绩效指标是否合理做出合理的评价。因此，需要懂得项目专业技术的专家结合政策规定，以及申报的实际职能来确定。而项目申报金额的合理性的判断，则必须由技术财务专家根据项目的具体设计、规划来进行判断。专家不仅要懂得技术专业知识，而且对项目相关的财务状况、价格等方面也要非常了解。申报单位应该提供这些方面的详细资料，专家根据这些材料判断项目是否实行及其申报资金金额是否合理。
（三）适时引入权责发生制政府会计制度。
实行权责发生制的政府会计制度，是加强预算管理、推进政府采购制度、国库单一账户制度改革的必然要求。引入权责发生制，应采取“渐进式”的改革道路，逐步建立起有中国特色的、适合我国国情的、具有较强的操作性的政府会计制度。政府会计要做到：（1）及时提供有关政府支出和成本的可靠信息，以帮助政府部门进行决策和控制支出；（2）及时进行内部审计和独立的外部审计，并编制审计报告；（3）将会计系统与计划、预算、现金和债务管理及审计系统相结合；（4）报告有关非现金资源的信息；（5）报告有关政府产出或政府政策后果的信息，促使政府提高工作效率、加强成本管理。□
（作者：中南财经政法大学财政税务学院2010级财政学研究生，研究方向：财政学）
参考文献：
[1]张馨，袁星侯. 绩效预算改革探析.财政研究. 2005.(10) .
[2]冯嘉仕. 浅谈政府绩效预算. 金卡工程 (经济与法 ) .2008. (08) .
关键词 绩效预算 预算改革 评价体系
中图分类号：F270 文献标识码：A
一、绩效预算
绩效预算是20世纪50年代兴起的一种预算制度，作为一种结果导向的预算，它将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调政府行为的责任，关注政府支出的效率和结果。1949年，胡佛第一届委员会建议在所有美国联邦政府机构中入(PerformanceBudgeting)，使绩效考评渗透到政府的每一个机构和部门。
绩效预算是指结合政府的中长期战略计划，用绩效目标作为约束手段，以政府职能的整体目标为导向的一种新型预算模式。绩效预算之所以被称之为一种新的预算模式，在于它具有以下显著特点：
（一）以结果为导向。
与传统的投入型预算相比，绩效预算是一种结果导向型的预算模式，强调政府投入最终形成的社会效益。
（二）注重成本核算。
在传统预算模式下，只注重对预算收支的监控，成本效益观念淡薄，绩效预算引入了成本核算的理念，将部门的业绩指标与预算指标相结合，强化了政府内部控制机制，既较好地控制了预算规模，又能极大地调动预算单位的积极性。
（三）客观公正的绩效评估体系。
绩效预算模式下，对各部门绩效的评估既不是本部门决定，也不是由财政部门决定，而是由纳税人对政府的公共服务进行评价， 这就赋予了绩效预算民主化的功能，强化了财政监督，有利于提高政府的管理水平。
二、 我国实行绩效预算过程中存在的问题
（一）预算绩效评价指标体系不完整、不规范。
目前，我国实行绩效预算的少数地区，在评价一个项目是否立项或一个部门申请拨款是否予以批准时，设置了很多指标，力求考核的准确与科学。但不可否认的是部分指标设置地过于粗糙，这妨碍了评审的科学性，同时一定程度也降低了评审工作的效率，从而影响了财政资金的配置和利用。缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、完整统一的指标体系，不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求，影响了财政支出绩效评价结果的公正、合理性。
（二）公共预算的透明度比较低，缺乏统一的法律保障。
我国目前财政透明度还比较低，未完全形成将各部门在财政管理方面的职责权限、财政收支预算的编制和执行及其结果等向全社会公布的惯例，这既是对纳税人知情权的一种侵犯，也极大地妨碍了普通民众参与绩效评价。并且，我国目前的 《预算法》、《审计法》等法律法规对资金产生的投资效益则缺乏相应的制度约束，使财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。
（三）预算管理方式不科学。
在公共支出预算管理过程中，财政部门往往只注重支出预算的编制、 下达， 而忽视对预算执行情况的监督，在对预算执行情况进行分析时又往往只注重量的核对和财政资金使用的合法性，却忽视了对质、对财政资金使用效益和支出合理性等方面的分析。
（四）监督体系不完整。
绩效预算要求具备完整的内、外部监督体系。目前，财政监督的范围、内容和方向都同预算改革与发展有不适应之处。从各级财政部门来说，存在着重分配、 轻监督的问题，当前的财政资金绩效审计也主要监督各预算单位编制和执行预算的规范性，对资金使用的效益性和社会效果的关注不够。
三、对策与展望
（一）根据国情建立多层次绩效预算评价体系。
考虑到我国的实际情况，并借鉴国外模式，由财政部门负责绩效评价整体规划，并组织和指导政府部门绩效评价工作。因为我国的财政部门作为负责政府支出的职能部门，不仅具体负责编制和执行政府预算，而且在政府宏观调控和政府公共管理中都处于重要的地位，为其他部门所不可替代。但是,政府预算绩效考评工作覆盖面广，涉及到预算编制、执行和监督多个环境，牵涉的利益也极为广泛，因此，必须逐步建立起包括人大、审计部门、民间中介评价组织和社会公众在内的多层次的预算绩效评价体系。
（二）完善财政支出绩效评价体系。
完善财政支出评价体系，归根结底是要对项目是否应该立项、绩效指标是否合理做出合理的评价。因此，需要懂得项目专业技术的专家结合政策规定，以及申报的实际职能来确定。而项目申报金额的合理性的判断，则必须由技术财务专家根据项目的具体设计、规划来进行判断。专家不仅要懂得技术专业知识，而且对项目相关的财务状况、价格等方面也要非常了解。申报单位应该提供这些方面的详细资料，专家根据这些材料判断项目是否实行及其申报资金金额是否合理。
（三）适时引入权责发生制政府会计制度。
实行权责发生制的政府会计制度，是加强预算管理、推进政府采购制度、国库单一账户制度改革的必然要求。引入权责发生制，应采取“渐进式”的改革道路，逐步建立起有中国特色的、适合我国国情的、具有较强的操作性的政府会计制度。政府会计要做到：（1）及时提供有关政府支出和成本的可靠信息，以帮助政府部门进行决策和控制支出；（2）及时进行内部审计和独立的外部审计，并编制审计报告；（3）将会计系统与计划、预算、现金和债务管理及审计系统相结合；（4）报告有关非现金资源的信息；（5）报告有关政府产出或政府政策后果的信息，促使政府提高工作效率、加强成本管理。□
（作者：中南财经政法大学财政税务学院2010级财政学研究生，研究方向：财政学）
参考文献：
[1]张馨，袁星侯. 绩效预算改革探析.财政研究. 2005.(10) .
[2]冯嘉仕. 浅谈政府绩效预算. 金卡工程 (经济与法 ) .2008. (08) .