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摘要： 构建公共文化服务体系是新时代保障公民公共文化权益的重要举措，而总分馆制是构建现代公共文化服务体系的主要手段和工具，可以有效整合公共文化资源，促进文化资源向基层倾斜和延伸，推动公共文化服务均等化建设。然而，当前总分馆制的研究大多集中于图书馆，文化馆总分馆制却没有得到学界足够的关注和重视，相关的研究较少，中西部的研究则更少。宜昌市曾以中部十省城市排名第一的成绩取得第三批国家公共文化服务体系示范区创建资格，在文化馆总分馆制建设方面取得一定的成就。因此，文章以宜昌市文化馆总分馆制建设为例，了解市域层面文化馆总分馆制探索与实践的状况，深入分析文化馆总分馆制实践中存在的困境，并从制度设计层面提出合理的改进路径，以期真正发挥文化馆总分馆制在现代公共文化服务体系中的引领作用，促进公共文化服务均等化建设。同时也为中西部地区文化馆总分馆制建设提供一些有价值的经验和参考。
关键词：文化馆;总分馆制;公共文化服务体系;文化治理;宜昌市
中图分类号：G24 文献标志码：A 文章编号：1672-0768（2021）05-0046-08
一、引言
2015 年1月中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中直接提出：“以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设，加强对农家书屋的统筹管理，实现农村、城市社区公共文化服务资源整合和互联互通。”[ 1 ] 2017年2月文化部、国家新闻出版广电总局、国家体育总局、国家发展和改革委员会、财政部等五部门印发了《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》（以下簡称“意见”），着力推进县域公共文化资源共建共享和服务效能提升。《意见》明确指出：“到2020年，全国具备条件的地区因地制宜建立起上下联通、服务优质、有效覆盖的县级文化馆、图书馆总分馆制，广大基层群众享受的基本公共文化服务内容更加丰富，途径更加便捷，质量显著提升，均等化水平稳步提高。”[ 2 ]由此可见，以县域为中心推进总分馆制建设已是国家政策明确的方向。国家层面的相关政策之所以以县域为总分馆建设实践的基本范围，主要是基于理论与现实的双重因素：总分馆制应该选择合适的地域单元，既能保证总分馆制的有效运行，又能发挥共建共享的优势。总分馆制以县域为基本范围，主要是考虑到县域是统筹城乡均衡发展的枢纽节点，而县级政府又拥有统筹城乡发展的完整权力和独立的财政支出。一直以来，由于城乡二元结构所导致城乡发展不均衡，公共文化服务体系建设的软肋在广大的农村地区，农村地区应是公共文化服务体系建设的重点。在公共文化服务体系建设中，以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设，发挥县级馆的龙头、中枢和带动作用，推动文化资源向农村地区下沉，实现城乡公共文化服务资源整合和互联互通，是结合了总分馆制的特点与中国的实际情况之后的合理安排。
然而，在部分中西部地区，县域经济不发达，经济发展相对落后，导致财政能力较弱。公共文化服务体系的构建需要持续的财政投入，也难以产生经济效益。以“经济建设为中心”的地方政府对公共文化服务建设的积极性不高，公共文化服务体系的构建进程也就相对较慢。因此，在地市州层面探索总分馆制的出发点是因为中西部地区公共文化资源不足，县域的服务和建设能力较弱，甚至部分地区的文化馆及文化设施尚未达到国家规定的标准。在短期内难以形成总分馆制所要求的目的。地市州作为市域范围的中心区域，经济相对发达，服务能力较强，且文化资源丰富，公共文化服务基础设施、设备相对齐全，市域进行总分馆制建设有利于整合和统筹城区及周边文化资源，进一步向农村地区扩散，从中总结经验和教训，为推进县域总分馆制建设铺垫基础。
文化馆作为中国特有的公益性文化机构，肩负着组织指导全社会群众文化活动及保护、传承和传播地方特色文化的重要责任[ 3 ]，是公共文化服务体系建设的“龙头”[ 4 ]。可见，文化馆在我国公共文化服务体系构建中的重要地位，应深入研究文化馆总分馆制，推动文化馆总分馆制的建设，真正发挥文化馆在公共文化服务中的引领效用。通过文化馆总分馆制建设引导公共文化资源向城乡基层倾斜，发挥文化馆系统整体优势，是构建现代公共文化服务体系的重要任务之一。其重要意义在于有效整合公共文化资源、提高公共文化服务效能、促进优质资源向基层倾斜和延伸。然而，学界对文化馆总分馆制的研究较少，中国知网论文数据库中以“总分馆制”为搜索主题，一共发表304篇论文，而涉及“文化馆总分馆制”的论文不足50篇，不及总论文数的1/6，其中CSSCI期刊来源的论文仅有4篇。绝大多数总分馆制的研究主要集中于图书馆，所以，文化馆总分馆制的研究和建设应该得到学界、政界的重视和关注。
为了更好地构建公共文化服务体系，促进公共文化服务均等化发展，文化和旅游部、财政部等部门联合开展公共文化服务创建示范区项目，为全国各地构建公共文化服务体系打造“样板”，示范带动我国公共文化服务体系构建。在第一、第二批示范区创建取得良好经验的前提下，2015年6月产生了第三批公共文化服务示范区创建资格名单，宜昌市以中部十省排名第一的成绩取得第三批国家公共文化服务体系示范区创建资格。因此，本文聚焦到了湖北省宜昌市，以宜昌市文化馆总分馆制建设为例，了解宜昌市文化馆总分馆制的探索情况，分析文化馆总分馆制探索中存在的问题，并从制度设计层面提出合理的改进路径，以期真正发挥文化馆在现代公共文化服务体系中的引领作用，促进公共文化服务均等化建设。同时，也为中西部地区文化馆总分馆制建设提供一些有价值的经验和参考。
宜昌市位于长江中上游结合部、湖北省西南部，上控巴蜀，下引荆襄，素有“三峡门户”“川鄂咽喉”之称。宜昌市还是举世瞩目的三峡工程所在地，是湖北省重点支持发展的省域副中心城市、长江中上游区域性中心城市和世界水电旅游名城，正在向三峡城市群中心城市和中部地区非省会城市首位迈进。全市共辖5县3市5区共13个县市区，国土面积2.1万平方公里，全市常住人口411.5万人。宜昌市从2016年开始探索文化馆总分馆制建设，至今已初步达成规模，基本上发挥了总分馆制的效能，引领市域内公共文化服务体系的构建。总分馆制建设将进一步向下延伸，在县域范围内进行实践，推动以县域为中心的总分馆制建设。 本文的研究方法主要是以走访观察和半结构访谈为主，获取了一手数据资料。2017年笔者作为“宜昌市创建国家级公共文化服务示范区”项目课题组成员，与课题组成员一行到湖北省宜昌市进行实证调研，走访调研了宜昌市文化馆总分馆制建设情况。本文所使用的数据和资料均为实践调研所得。
二、文化馆总分馆制的探索
为了解决基层公共文化资源分散带来的公共文化服务不均等等问题，宜昌市探索实施文化馆总分馆制服务模式，以期实现资源整合，推动文化馆服务城乡一体建设，构建现代公共文化服务体系。由于财政能力、资源等有限，宜昌市的文化馆总分馆制主要以市域为试点进行探索，随后再向县域及农村社区推广。宜昌市5个中心城区中，除夷陵区原属县级体制，该区文化馆从建制、功能、业务技能、服务水平等综合能力较强外，原老城区西陵、伍家岗、猇亭、点军等4区的文化馆或有人无馆（馆舍在建），或因编制原因造成人员配额不足，致使文化馆没有真正发挥公共文化服务的效能。为了进一步促进文化场馆上下联动，整体协调发展，提升文化馆服务的标准化、均等化水平。宜昌市相续制定和出台了《宜昌市公共文化服务实施标准（2015-2020年）》《宜昌市公共文化服务管理和促进办法》《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》《宜昌市基本公共文化服务实施标准》等政策文件，在制度层面保障文化馆总分馆制的建设。2016年底，经国家相关部门对宜昌市文化馆建设进行评估，宜昌市有国家一级馆7个，二级馆7个。全市有111个乡镇（街道）综合文化站，98个站面积达到300平方米以上，78个站工作人员达3名以上。在村（社区）基层综合文化服务中心（文化广场）建设方面，宜昌市共有1 604個行政村（社区），其中1 107个综合文化服务中心面积达到200平方米以上，1 398个综合文化服务中心配套建有文体广场，共有1 589个综合文化服务中心有公益性文化服务岗位。
宜昌市构建了以市群艺馆为文化馆总馆，区文化馆为一级分馆、街道综合文化站为二级分馆、社区综合文化服务中心为三级分馆的文化馆总分馆制服务模式（见图1）。总馆与分馆建立联席会制度、活动联办、培训联做、平台联建、场地联用，进一步强化统筹协调，提升基层文化馆服务的水平，提升了向社区居民群众开展公共文化服务的效能。在实地的调研中，笔者发现，由于老城区办公场地、空间资源等条件限制，采取因地制宜的策略，分馆的建设跨越街办、乡镇一级，直接在社区层面设立文化馆分馆（三级馆），区级文化馆（一级馆）直接对社区分馆进行指导。如伍家岗区文化馆分馆的建设，除了伍家岗区文化馆分馆（一级馆）外，一共建立了5个社区文化馆分馆（三级馆），形成独特的文化馆总分馆制模式。总馆与分馆之间划分明确的职责分工。总馆负责整合市域群众文化资源，优化市域内的文化资源在各分馆之间配置;组织文化队伍及骨干的培训和文化辅导;统筹市域内文化活动（产品）的创作与策划;负责统筹安排文化活动经费和器材设备的调配以及公共数字文化服务建设。分馆在总馆的指导下开展具体工作，主要涉及文化活动的承办和实施，组建和辅导区域内文化组织，打造特色文化品牌以及根据地方实践开展文体活动，丰富民众的公共文化生活等。
三、文化馆总分馆制的实践
随着经济社会的持续快速发展和城镇化进程的推进，人们对公共文化服务的需求越来越强烈。探索和实施文化馆总分馆服务体系，有利于破解文化馆运行困境，解决文化馆运行中的“孤岛问题”，更好地发挥文化馆在公共文化服务体系建设中的“龙头”作用[ 5 ]。还可以引导公共文化资源向城乡基层倾斜，发挥文化馆系统的整体优势，打通公共文化服务“最后一公里”。切实保障人民群众的基本文化权益，解决基层公共文化资源分散带来的公共文化服务不均等等问题。宜昌市因地制宜地积极探索符合本地区的文化馆总分馆制服务模式。经过几年的探索，宜昌市城区文化馆总分馆网络格局已成规模，文化馆总分馆制逐渐发挥其服务效能，已经形成了“四化一体”的服务体系。在取得良好成效后，逐步向县域及农村地区推广，文化馆总分馆制将全覆盖到所有县域范围，推动公共文化服务均衡化发展。
（一）服务体系网络化
宜昌市的文化馆总分馆制主要形成市总馆、区文化馆（一级馆）、街道综合文化站（二级馆）、社区综合文化服务中心（三级馆）的四级文化馆总分馆服务体系。同时，文化馆总馆向区文化馆下派一名业务副馆长，开展业务培训，指导节目编排、创造，参与活动策划，统筹优质资源等，实现了“下派一个副馆长，带来了一个活动团队”。文化馆总分馆制建设有效整合了市、区、街道、社区文化资源，搭建起共建共享平台，总体提升全市公共文化服务的效能。
1.建立总分馆体系结构，提升服务效能
为了实现优质资源向基层倾斜，在不改变文化馆、站现有管理属地管理体制的前提下，宜昌市构建了以市群艺馆为总馆，区文化馆、街道综合文化站和社区综合文化服务中心为分馆的四级文化馆总分馆服务网络体系。总馆根据人口分布和文化资源等因素，合理确定分馆的布局、规模，整合群众文化艺术资源，加强对分馆的文化活动、文艺创作、文艺辅导、队伍培训以及器材调配等方面的统筹。分馆在总馆业务指导下，组织开展各类文化活动、文艺骨干辅导培训、活动策划统筹等，创作编排具有本地特色的文艺节目、开展数字化文化服务等。宜昌市文化馆总分馆制基本上形成了以“同一服务标准、同一数字平台、同一评估标准、同一资源统筹 、同一反馈机制”为主要特点的服务体系，不断提升文化馆服务效能，推进服务标准化、均等化水平。例如，“以前区里面要举办文艺活动，都是区文体局在张罗，我们文化馆人手、资源都不够，只是负责提供几个节目。现在实行总分馆制，我们文化馆可以向市群艺馆申请调配人手、演员和设备，可以直接自己举办文艺活动了。通过总分馆制，一个区举办活动，基本上就可以调动整个市的文化资源。”（ 1 ）通过上下联动，资源共享，提高资源的利用率，实现服务效益最大化， 提高文化馆对基层社区人民群众的服务能力，让广大群众享受到更多文化活动。 2.下派业务副馆长，实现资源统筹
为解决各文化馆分馆资源和人才短缺的问题，宜昌市群艺馆制定了《向基层下派业务副馆长》的方案，向四个区文化馆下派一名业务副馆长，整合总馆与分馆的文化资源，构建体系化的文化资源网络。
一是选派原则及工作职能。选派工作坚持“公开、民主、竞争、择优”原则，针对各一级分馆的实际情况，采取个人自愿报名，单位党组织推荐的程序进行，任职时间为一年以上。下派副馆长在工作中发挥指导帮助、示范带动和联络协调作用，指导分馆向开展文化活动以及公益培训、艺术鉴赏等，发挥“五员”职能。一是指导员，下派副馆长必须每月到分馆现场工作不少于4天，在总馆指导下全面参与全市的各类文化活动，主动接受全市的资源调配。同时，实施文化专员下派指导工作，协调各二级分馆（街道综合文化站）之间的资源配送，开展文艺骨干辅导培训、活动策划统筹、创作编排具有本地特色的文艺节目、数字文化服务等，并为二级分馆提供支持。二是协调员，分馆在举办大型文化活动、培训、展览时，业务副馆长积极参与策划、统筹总馆和各分馆的优质资源。三是宣讲员，及时把上级关于文化发展的新政策送到各级分馆进行讲解和辅导，确实做到文化惠民政策全知晓、全覆盖。四是督导员，督导各分馆每年开展不少于30场的广场文化志愿服务活动、不少于30场的群众文化文艺培训活动，不少于4场的展览展示活动。五是信息员，收集分馆、文化团体、文化志愿者、居民对本辖区文化活动的诉求，将信息汇总并反馈到总馆。
二是管理机制。首先，在日常管理制度方面，坚持“干部下基层、单位做后盾、领导负总责”原则，派出单位主要负责人听取汇报，分管领导主动做好联络服务工作，掌握选派的业务副馆长在分馆工作情况，共同做好管理工作。其次，在考核方面，采取“联述联评联考”的办法，由派驻分馆对选派的业务副馆长工作情况进行年度考核并把派驻分馆的满意度测评作为重要指标;同时也把选派的业务副馆长工作情况作为派出单位年度考核的重要内容。再次，在奖励方面，把选派业务副馆长的经历作为干部基层工作经历记入本人档案;工作实绩作为干部选拔任用、职称评定、绩效工资、激励表彰的重要依据，成绩特别突出的优先提拔使用或优先评定职称。
（二）服务功能多样化
文化馆在原有的服务基础上，创新服务模式，为群众提供多样化的服务。首先，改变以往“项目”下派式的服务方式，切实了解居民文化需求，根据社区居民的意愿开展文艺活动。其次，总馆与分馆、分馆与居民之间上下互动，形成多样化服务体系，居民不只是被动的文化受众，还是文化活动的表演者，社区分馆将社区文化队伍纳入展演节目中，既满足社区文化需求，又提高居民的参与度，丰富社区文化活动。再次，进行节目重组，打造社区精品文化，按照“一区一特色”的目标，总馆、分馆利用自身的优势资源，充分挖掘特色文化资源，打造精品文化。同时，面对不同的人群，开展不同的文化活动，如：面对中老年弱势群体开办健身、书法、摄影培训，针对农民工、下岗职工、贫困家庭子女开展寒暑假各类主题培训等（ 2 ），使公共文化服务进一步均等化、大众化，保障人民群众文化受益权。
（三）服务供给社会化
党的十八届三中全会明确提出“推动公共文化服务社会化发展”，积极引导社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设是公共文化资源整合的基本路径之一。宜昌市在推动文化馆总分馆制探索中，出台政府购买公共文化服务指导实施意见，健全政府向社会购买体系，激励社会团体参与公共文化服务建设，较好地整合和吸纳了民间资源。
1.服务主体社会化
一是推动政府购买文化服务，丰富文化活动内容。文化馆总馆在举办、策划活动中，除了自身组织优秀文艺节目、分馆选派节目外，还主动向社会购买精品文艺节目，丰富活动的多样性、多元化，提升居民的文艺欣赏水平。二是挖掘文化能人，分馆工作人员邀请辖区内退休文化干部或专业院团文艺骨干担任社区文艺队伍指导老师，发挥文化能力的作用，带动分馆文艺团队发展和提升队伍业余水平，组织参与各种文艺活动。三是借助文化志愿力量，增强服务效能。文化志愿者是构建公共文化服务体系的重要力量，在全市范围内实施“精彩生活，幸福使者”文化馆（站）志愿服务活动，统筹市内各级文化馆（站）资源，大力举办文化艺术知识普及培训、群众文化活动以及展览展示活动。分馆借助志愿者力量，积极开展群艺活动，引导大众参与活动，将文化活动变为老百姓喜闻乐见的活动品牌，推动公共文化服务深入社区、基层。
2.激励社会力量参与
“老百姓也想上台表演，不管演得好不好。”（ 3 ）当前社区居民文化需求旺盛，文化馆根据社区居民需求，为其提供支持，激发了社区文化热情。文化馆对社区文艺团队进行分类管理，要求文艺团队挂靠居委会，以社区为单位，由社区文化专干统一向分馆报名参加活动。采用文化活动人头补贴方式，激励社区文艺团队参与文化活动。为引导和激励社团有组织地参与文化活动，文化馆年初与社团负责人开会，给予一定的上台表演名额，为文艺队伍创造展示和提供服务平台，调动了居民参与积极性（ 4 ）。同时，扶持本土文艺团队是激励居民参与文化活动的重要方式之一，为其提供培训场地，根据需求请专业老师培训，参加活动时给予经费补贴，保障基本开支（车费、餐费、化妆等），在一定程度上激活了社区文化活力，营造和谐社区氛围。
（四）服务资源数字化
当今社会是一个信息社会，科技进步日新月异，互联网、云计算、大数据等现代信息技术深刻改变着人类生产生活，数字化成为时代的主题。面对当前的城乡资源不均，农村社会文化资源匮乏的现状，文化与科技的结合是实现文化资源共享的重要途径之一。通过“互联网+文化”的创新发展模式，以文化品牌加强特色文化建设，提升城市文化品位。一方面，宜昌市群艺馆分馆统一安装了导直播系统设备，总馆开展文艺活动，邀请专家、学者做讲座，举办培训等，各分馆都可以通过导直播系统进行同步学习，与教学现场进行互动交流，进一步实现资源共享。同时，加强数字文化館建设，以文化资源库为根基，整合公共文化尤其是优秀群众文化数字资源，集展览展出、讲座培训、辅导创作等内容为一体，打造了一站式共建共享的综合服务平台，目前数据存储达到近20T。另一方面，推行公共文化“点送式”服务模式，“点送式”服务方式包括网上点单、网上配送和网上点单、网下配送两个方面。通过建设“文化E家”公共文化数字平台，有效地整合了各类公共文化服务资源，为居民提供点单式服务，居民足不出户、随时随地皆可享受各类公益性文化服务和文化产品。 四、文化馆总分馆制实践的困境
（一）总分馆体系不健全
文化馆总分馆建设的根本目的是为了使文化资源向基层倾斜，协调发展，实现资源共享。基层文化资源，尤其在山区农村，文化资源极其缺乏，文艺活动单一，老百姓文化活动参与度不高。宜昌市文化馆总分馆制主要在城区探索，而在县市、乡镇、村层面的关注度不高，造成文化馆总分馆体系不完善，不能将优质资源倾斜到基层，无法整合农村文化资源，总分馆制发挥效用具有很大局限性。其实，限于财政、资源、才人等方面的限度，大多数中西部的文化馆总分馆制建设中，主要精力都是集中于城市及周边地区，没有真正全覆盖于所有农村地区，总分馆制的总体效能并没有真正完全凸显出来。
（二）运行管理机制不完善
宜昌市在文化馆总分馆制分馆试点探索中，地方政府部门或文化部门把分馆牌子作为一种荣誉或绩效，在分馆建设和运作中并没有增加投入相应的资源。“领导想先把牌子拿到，当时馆还没有建起来，他们想等馆建起来，牌子就挂上去了。”（ 5 ）对于总分馆制尚未在政府层面形成政策性文件，由宜昌市文化新闻出版广电局出台《关于在城区试行文化馆总分馆制的通知》，不能对地方政府强制性作用，得不到足够的政策支持。笔者在调研中发现，区级文化馆分馆并无专职馆长和业务人员，由文化部门人员兼职文化馆馆长或馆员，社区分馆层面，也无专职工作人员，由网格员或文化专干兼职，一些地方形成一种“有馆无人”或“有人无馆”状况。另外，财政经费不足，区级文化馆属于二级事业单位没有独立财政预算体系。而总馆要求分馆每年至少开展两场活动、两场培训，给予5 000元经费补贴。地方政府并没有配套经费支持，分馆通过选择性举办活动，缩小活动的范围、层次以“应付”总馆考核。
（三）资源供给不足，服务不均衡
1.文化资源供给不足
一是城乡之间、不同群体之间文化发展不平衡。基层文化薄弱，文化精准扶贫的力度不够，针对农民工、留守妇女儿童、生活困难群众文化需求特点、文化消费能力的服务项目不多，群众多层次文化需求没有得到有效满足。二是文化产品不够丰富。有些文化服务项目如文艺辅导培训、群众性文化活动、免费开放服务覆盖面不全、针对性不强，群众参与度不够。尤其在农村地区，举办活动需给予农民误工费，才能提高参与率。三是数字文化数据总量偏低，地方特色文化资源库建设不够，流动服务车配置不足。四是政府向社会购买公共文化服务政策不完善，政府购买服务量少且形式单一，其他部门参与文化建设的力度不够。
2.数字化资源分散
“在新媒体时代，只靠传统媒体进行文化建设已经行不通了，相关部门必须加快推进数字化的文化馆建设。”因此，公共文化服务体系构建中，要“深入实施重大文化惠民工程，统筹推进重大公共数字文化工程，建立统一高效的基层公共数字文化服务平台”[ 6 ]数字化是文化馆总分馆建设的重要抓手，是实现公共文化服务均等化、大众化的方式之一。目前宜昌市文化馆总分馆建设中，数字化资源整合力度不够，没有真正实现资源共建共享，总馆与分馆之间数字资源依然“各自为政”。笔者调研中发现，文化馆总馆没有将各分馆的资源统一纳入总馆数据库形成一个信息资源终端，无法整合各馆的文化资源。不同区域之间的文化馆拥有各自的手机APP客服端或微信公众号，包含各自文化活动信息、数字文化资源，形成自己独立的一套信息发布和反馈渠道。人们更多关注的是区域内文化馆平台的信息，较少关注其他分馆资源。而且，分馆数字资源覆盖面相对狭小，辐射范围有限，无形中形成一道资源壁垒，阻碍居民享受更多文化资源。
（四）缺少专业人才隊伍
一是公共文化机构人员数量不足，年龄结构老化，专业人才断层现象突出。如宜昌市群艺馆在编职工共有34人，年龄结构相对偏大，年轻工作人员较少。“我们单位很缺人，干部队伍老年化比较严重，现在又抽调了部分年轻骨干下派到分馆指导工作，简直忙不过来。一方面是单位编制紧张，没有空缺的编制;另一方面是年轻的优秀人才又不太愿意来，进不来年轻人才啊。”（ 6 ）文化馆分馆情况更为严重，在编员工大多为文体局工作人员兼职，具体办事人员以临聘人员为主。区级文化馆馆长由同级文化部门领导兼职，馆内无专业工作人员，大多数乡镇文化站工作人员也没有达到3人标准。甚至有的地方社区、村公共文化服务中心没有配备1名由政府购买的公益文化岗位，由社区、村委员会、社区文体网格员兼职，文化馆分馆工作人员形成了“非专且兼”现象。二是基层缺乏专业文化人才，辅导老师多为退休的业余人士，没有经过相关专业的培训。同时，对业务文化人才、文化志愿者培训力度不够，基层文化队伍整体素质、服务能力急需提高。三是下派业务副馆长时间安排不合理，副馆长每周五才到分馆开展业务工作，然而大型活动业务指导要持续数周，造成工作开展的不持续性，影响整体活动的开展。基层文化需求旺盛，且形式多样，下派一位副馆长由于工作时间短和自身专业等因素，难以满足旺盛的文化服务需求。
（五）考核机制不健全
考核是提高绩效的一种有力途径，也是上级部门对下级工作监督的一种方式。在宜昌市文化馆总分馆制探索中，总馆对分馆的考核涉及两个方面内容：首先是对下派业务副馆长考核，开展的业务指导、举办的培训等;其次是对补贴经费要求开展两场活动、两场培训进行考核。总馆对自身工作人员、公益活动场次、活动内容的成效等方面没有明确考核要求。总馆考核业务副馆长，文化局考核分馆馆长及馆员，双方都无权考核对方派进的人员，出现了考核不统一、社会第三方考核缺位的现象，进而出现总馆对分馆整体性工作的考核苍白无力的走过场现象[ 7 ]。下派业务副馆长以总馆工作为主，对分馆工作投入不足，总馆对分馆没有相应考核，由行政部门考核，文化的公益性、大众化、均等化等特征将不凸显，降低文化资源供给效率。
五、完善文化馆总分馆制的路径
总分馆制建设作为我国文化馆实现城乡文化服务均等化的重要模式，只有当各级文化馆形成一个集合体，在多个活动中达到目的的统一，共同发挥文化馆的效能形成紧密联系的整体时[ 8 ]，才能构建出一个完整的文化馆总分馆制服务体系。文化馆总分馆制建设要结合本地区具体需求，立足于当前本地区社会经济发展水平，不断革新建设过程中存在的各种问题。这就需要健全总分馆服务体系，强化总分馆制的运行管理制度，增强资源供给能力，加强人才队伍建设，以及健全考核评价制度等方面着手改进，真正发挥文化馆在公共文化服务体系中的作用，实现文化治理的效能。 （一）健全总分馆服务体系
健全的服务体系是提高公共文化效能的基本条件之一，完善文化馆总分馆服务体系才能真正实现文化资源整合与优化配置，发挥文化馆整体服务水平。建构一体化服务体系，有利于公共文化服务均等化发展，确保民众同等享受公共文化服务权益。我国地域范围广，地区之间的差异较大。因而，在统筹城乡发展的过程中，不能采取“一刀切”的办法，追求同质化的建设与发展模式。大部分中西部地区经济发展相对落后，资源也有限，可以因地制宜地建设文化馆总分馆制。如文化馆总分馆制建设的初期可以尝试以市群艺馆为总馆，以发挥市域的优势资源，带动县域文化发展，进而统一协调和配置全市的文化资源向基层延伸;以县区文化馆为一级分馆，街道、乡镇综合文化站为二级分馆，社区、村文化活动中心为三级分馆的总分馆服务模式。然后再将文化资源、权力等下放到县域，推动以县域为中心的文化馆总分馆制建设。在统筹城乡发展过程中，我们也应该明白，农村、基层才是公共服务的薄弱环节、短板，总分馆制建设的初衷在于统筹资源向农村和基层倾斜和延伸，提升基层公共文化服务能力和水平，促进公共文化服务的均等化，使得农村文化能真正发挥文化服务和治理的效能。
（二）强化运行管理制度
一是建立文化馆理事会制度，转变法人治理结构。根据政事分开、管办分离的思路，建立权责明确、监管有力的文化馆理事会制度。在理事会成员构成方面，应有政府、文化、经济、社会等各领域人员组成，共同探讨文化馆发展事宜;在理事会的管理方面，按一定比例选举产生的理事会成员有能力、有意愿为文化馆总分馆制建设出谋划策，扩大参与和监督范围，降低运行成本，提高管理效率。二是将总分馆建设纳入行政绩效考核范围，倒逼行政负责人重视公共文化服务建设，将文化建设放置在政府工作的重要位置。同时，厘清和明确文化馆总馆与文体局之间的职权、管理、权责等关系，以防止交叉管理导致“政出多头”而降低文化馆总分馆的服务能力。三是经费保障制度。首先纳入财政预算，成立专项经费，制定文化馆总分馆制建设和运行经费制度，形成财政经费动态管理机制，逐年增加财政投入，确保文化馆总分馆制运行绩效。其次经费适当向农村倾斜，农村基础设施落后，建设难度相对较大，补齐农村公共文化服务短板的基础是要增加财政投入，强化农村基础设施、设备建设。再次鼓励社会捐赠，制定相应的优惠政策鼓励，积极引导社会资本、民间资本等参与公共文化服务体系建设。
（三）增强资源供给能力
一是打破行政区划限制，建立区域文化资源调配制度。形成以市级为调配中心，县区级为实施主体，建立区域文化资源统一配送系统，配套建立文化联动经费分摊机制，实现城乡之间、不同区域之间文化联动，达到资源互补，提升综合效益。二是根据居民需求，突出特色服务。文化馆分馆依据不同的区域、人文风情、民俗文化等特点，形成差异化服务机制，提供服务与当地特色结合，实现资源互补。文化馆总分馆制建设要综合各种信息，最大限度地满足基本不同群体的基本公共文化服务需求。三是完善社会力量参与文化馆总分馆制建设机制。社会力量的广泛参与是构建现代公共文化服务体系的大趋势，通过政府购买、项目补贴、以奖代补等方式激励社会力量参与文化馆总分馆制建设，完善公共文化服务体系，提高文艺活动的质量和效率。四是建立技术支撑制度。如今信息技术已经直接影响人们的生活方式，先进技术应用对于提高公共文化服务效能而言，一定意义上具有决定性的作用[ 9 ]。因此，文化馆总分馆制建设必须要广泛利用先进技术应用，整合总馆与分馆的数字文化资源，打造“文化E家”数字文化平台。同时，施以行政力量，要求文化主管部门重视“文化E家”平台建设，纳入行政考核范围，提高数字文化资源整合力度。
（四）加强人才队伍建设
人才队伍是文化馆总分馆制建设的关键环节。一是建立文化馆总馆下派文化辅导员制度，增强总馆对分馆专业人才支持力度。与高校联动，打通高校人才链，将高校人才资源科学、合理、高效地整合到分馆平台，为推动分馆良性运行提供源源不断的智力支持。坚持需求导向，根据分馆需求，严格选拔文艺人才，并建立业务培训制度;各级政府建立奖励制度，激发文化辅导员工作热情;设置文化辅导员专项经费，纳入财政预算，确保专款专用，提供充足资金;统一制定考核标准，按照“主管部门评价、高校评价、群众满意度测评”三方联評的方式进行考核，将考核结果反馈高校，记入学生档案。二是基层政府建立健全人才引进制度。合理设置公共文化岗位，采取灵活机动的方式引进人才，优化专业人才队伍结构;建立公共文化专家资源库，吸引乡土文化人才、文化能人进馆工作，形成公共文化优秀人才储备库，并建立优秀人才奖励制度。三是完善文化志愿者招募管理办法，做好文化志愿者招募管理工作。加强对文化志愿者的日常管理工作，实现文化志愿者、服务对象、活动项目有效对接。四是强化基层工作人员培训，总馆定期承担对分馆人员培训的职能，定时举办培训班或组织外出学习，提高馆员业务水平。
（五）健全考核评价制度
一是主管部门考核。由文化主管部门制定详细的考核方案，制定科学的考核指标，明确总分馆之间以及文化部门的考核方式、考核程序等，统一考核标准，并公示考核结果。二是同行评议制度。首先对评议人员的严格挑选和专业培训，其次考核的过程中，对于文化活动的考核不能只停留数据上、文本上的考核，应既要了解文化活动的策划和开展情况，也要深入现场观察，并参与群众交流，了解活动或培训的效果。同时，建立健全第三方评估制度，完善公共文化服务评估机制。三是居民满意度调查反馈，作为公共文化服务的直接接受者和体验者，最能真实地反馈文化服务的绩效。应定期随机向居民发放问卷调查，收集民意反馈，多角度倾听群众意见，将群众满意度作为重要考核指标，建立“城乡居民公共文化服务满意度指数”。
注释：
按照学术惯例，本文对人名进行了相应的技术处理。
（1）资料来源：2017年4月16日宜昌市西陵区文化馆访谈录音整理。 （2）资料来源：2017年4月14日宜昌市群艺馆访谈录音整理。
（3）资料来源：2017年4月15日宜昌市伍家岗区文体局访谈录音整理。
（4）资料来源：2017年4月16日宜昌市西陵区文体局访谈录音整理。
（5）资料来源： 2017年4月17日宜昌市点军文体局访谈录音整理。
（6）资料来源：2017年4月14日宜昌市群艺馆访谈录音整理。
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[2]五部门出台《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》[EB/OL].（2017-02-21）[2020-07-05].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-02/21/content_5169412.htm.
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[责任编辑：陈丽华]
关键词：文化馆;总分馆制;公共文化服务体系;文化治理;宜昌市
中图分类号：G24 文献标志码：A 文章编号：1672-0768（2021）05-0046-08
一、引言
2015 年1月中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中直接提出：“以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设，加强对农家书屋的统筹管理，实现农村、城市社区公共文化服务资源整合和互联互通。”[ 1 ] 2017年2月文化部、国家新闻出版广电总局、国家体育总局、国家发展和改革委员会、财政部等五部门印发了《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》（以下簡称“意见”），着力推进县域公共文化资源共建共享和服务效能提升。《意见》明确指出：“到2020年，全国具备条件的地区因地制宜建立起上下联通、服务优质、有效覆盖的县级文化馆、图书馆总分馆制，广大基层群众享受的基本公共文化服务内容更加丰富，途径更加便捷，质量显著提升，均等化水平稳步提高。”[ 2 ]由此可见，以县域为中心推进总分馆制建设已是国家政策明确的方向。国家层面的相关政策之所以以县域为总分馆建设实践的基本范围，主要是基于理论与现实的双重因素：总分馆制应该选择合适的地域单元，既能保证总分馆制的有效运行，又能发挥共建共享的优势。总分馆制以县域为基本范围，主要是考虑到县域是统筹城乡均衡发展的枢纽节点，而县级政府又拥有统筹城乡发展的完整权力和独立的财政支出。一直以来，由于城乡二元结构所导致城乡发展不均衡，公共文化服务体系建设的软肋在广大的农村地区，农村地区应是公共文化服务体系建设的重点。在公共文化服务体系建设中，以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设，发挥县级馆的龙头、中枢和带动作用，推动文化资源向农村地区下沉，实现城乡公共文化服务资源整合和互联互通，是结合了总分馆制的特点与中国的实际情况之后的合理安排。
然而，在部分中西部地区，县域经济不发达，经济发展相对落后，导致财政能力较弱。公共文化服务体系的构建需要持续的财政投入，也难以产生经济效益。以“经济建设为中心”的地方政府对公共文化服务建设的积极性不高，公共文化服务体系的构建进程也就相对较慢。因此，在地市州层面探索总分馆制的出发点是因为中西部地区公共文化资源不足，县域的服务和建设能力较弱，甚至部分地区的文化馆及文化设施尚未达到国家规定的标准。在短期内难以形成总分馆制所要求的目的。地市州作为市域范围的中心区域，经济相对发达，服务能力较强，且文化资源丰富，公共文化服务基础设施、设备相对齐全，市域进行总分馆制建设有利于整合和统筹城区及周边文化资源，进一步向农村地区扩散，从中总结经验和教训，为推进县域总分馆制建设铺垫基础。
文化馆作为中国特有的公益性文化机构，肩负着组织指导全社会群众文化活动及保护、传承和传播地方特色文化的重要责任[ 3 ]，是公共文化服务体系建设的“龙头”[ 4 ]。可见，文化馆在我国公共文化服务体系构建中的重要地位，应深入研究文化馆总分馆制，推动文化馆总分馆制的建设，真正发挥文化馆在公共文化服务中的引领效用。通过文化馆总分馆制建设引导公共文化资源向城乡基层倾斜，发挥文化馆系统整体优势，是构建现代公共文化服务体系的重要任务之一。其重要意义在于有效整合公共文化资源、提高公共文化服务效能、促进优质资源向基层倾斜和延伸。然而，学界对文化馆总分馆制的研究较少，中国知网论文数据库中以“总分馆制”为搜索主题，一共发表304篇论文，而涉及“文化馆总分馆制”的论文不足50篇，不及总论文数的1/6，其中CSSCI期刊来源的论文仅有4篇。绝大多数总分馆制的研究主要集中于图书馆，所以，文化馆总分馆制的研究和建设应该得到学界、政界的重视和关注。
为了更好地构建公共文化服务体系，促进公共文化服务均等化发展，文化和旅游部、财政部等部门联合开展公共文化服务创建示范区项目，为全国各地构建公共文化服务体系打造“样板”，示范带动我国公共文化服务体系构建。在第一、第二批示范区创建取得良好经验的前提下，2015年6月产生了第三批公共文化服务示范区创建资格名单，宜昌市以中部十省排名第一的成绩取得第三批国家公共文化服务体系示范区创建资格。因此，本文聚焦到了湖北省宜昌市，以宜昌市文化馆总分馆制建设为例，了解宜昌市文化馆总分馆制的探索情况，分析文化馆总分馆制探索中存在的问题，并从制度设计层面提出合理的改进路径，以期真正发挥文化馆在现代公共文化服务体系中的引领作用，促进公共文化服务均等化建设。同时，也为中西部地区文化馆总分馆制建设提供一些有价值的经验和参考。
宜昌市位于长江中上游结合部、湖北省西南部，上控巴蜀，下引荆襄，素有“三峡门户”“川鄂咽喉”之称。宜昌市还是举世瞩目的三峡工程所在地，是湖北省重点支持发展的省域副中心城市、长江中上游区域性中心城市和世界水电旅游名城，正在向三峡城市群中心城市和中部地区非省会城市首位迈进。全市共辖5县3市5区共13个县市区，国土面积2.1万平方公里，全市常住人口411.5万人。宜昌市从2016年开始探索文化馆总分馆制建设，至今已初步达成规模，基本上发挥了总分馆制的效能，引领市域内公共文化服务体系的构建。总分馆制建设将进一步向下延伸，在县域范围内进行实践，推动以县域为中心的总分馆制建设。 本文的研究方法主要是以走访观察和半结构访谈为主，获取了一手数据资料。2017年笔者作为“宜昌市创建国家级公共文化服务示范区”项目课题组成员，与课题组成员一行到湖北省宜昌市进行实证调研，走访调研了宜昌市文化馆总分馆制建设情况。本文所使用的数据和资料均为实践调研所得。
二、文化馆总分馆制的探索
为了解决基层公共文化资源分散带来的公共文化服务不均等等问题，宜昌市探索实施文化馆总分馆制服务模式，以期实现资源整合，推动文化馆服务城乡一体建设，构建现代公共文化服务体系。由于财政能力、资源等有限，宜昌市的文化馆总分馆制主要以市域为试点进行探索，随后再向县域及农村社区推广。宜昌市5个中心城区中，除夷陵区原属县级体制，该区文化馆从建制、功能、业务技能、服务水平等综合能力较强外，原老城区西陵、伍家岗、猇亭、点军等4区的文化馆或有人无馆（馆舍在建），或因编制原因造成人员配额不足，致使文化馆没有真正发挥公共文化服务的效能。为了进一步促进文化场馆上下联动，整体协调发展，提升文化馆服务的标准化、均等化水平。宜昌市相续制定和出台了《宜昌市公共文化服务实施标准（2015-2020年）》《宜昌市公共文化服务管理和促进办法》《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》《宜昌市基本公共文化服务实施标准》等政策文件，在制度层面保障文化馆总分馆制的建设。2016年底，经国家相关部门对宜昌市文化馆建设进行评估，宜昌市有国家一级馆7个，二级馆7个。全市有111个乡镇（街道）综合文化站，98个站面积达到300平方米以上，78个站工作人员达3名以上。在村（社区）基层综合文化服务中心（文化广场）建设方面，宜昌市共有1 604個行政村（社区），其中1 107个综合文化服务中心面积达到200平方米以上，1 398个综合文化服务中心配套建有文体广场，共有1 589个综合文化服务中心有公益性文化服务岗位。
宜昌市构建了以市群艺馆为文化馆总馆，区文化馆为一级分馆、街道综合文化站为二级分馆、社区综合文化服务中心为三级分馆的文化馆总分馆制服务模式（见图1）。总馆与分馆建立联席会制度、活动联办、培训联做、平台联建、场地联用，进一步强化统筹协调，提升基层文化馆服务的水平，提升了向社区居民群众开展公共文化服务的效能。在实地的调研中，笔者发现，由于老城区办公场地、空间资源等条件限制，采取因地制宜的策略，分馆的建设跨越街办、乡镇一级，直接在社区层面设立文化馆分馆（三级馆），区级文化馆（一级馆）直接对社区分馆进行指导。如伍家岗区文化馆分馆的建设，除了伍家岗区文化馆分馆（一级馆）外，一共建立了5个社区文化馆分馆（三级馆），形成独特的文化馆总分馆制模式。总馆与分馆之间划分明确的职责分工。总馆负责整合市域群众文化资源，优化市域内的文化资源在各分馆之间配置;组织文化队伍及骨干的培训和文化辅导;统筹市域内文化活动（产品）的创作与策划;负责统筹安排文化活动经费和器材设备的调配以及公共数字文化服务建设。分馆在总馆的指导下开展具体工作，主要涉及文化活动的承办和实施，组建和辅导区域内文化组织，打造特色文化品牌以及根据地方实践开展文体活动，丰富民众的公共文化生活等。
三、文化馆总分馆制的实践
随着经济社会的持续快速发展和城镇化进程的推进，人们对公共文化服务的需求越来越强烈。探索和实施文化馆总分馆服务体系，有利于破解文化馆运行困境，解决文化馆运行中的“孤岛问题”，更好地发挥文化馆在公共文化服务体系建设中的“龙头”作用[ 5 ]。还可以引导公共文化资源向城乡基层倾斜，发挥文化馆系统的整体优势，打通公共文化服务“最后一公里”。切实保障人民群众的基本文化权益，解决基层公共文化资源分散带来的公共文化服务不均等等问题。宜昌市因地制宜地积极探索符合本地区的文化馆总分馆制服务模式。经过几年的探索，宜昌市城区文化馆总分馆网络格局已成规模，文化馆总分馆制逐渐发挥其服务效能，已经形成了“四化一体”的服务体系。在取得良好成效后，逐步向县域及农村地区推广，文化馆总分馆制将全覆盖到所有县域范围，推动公共文化服务均衡化发展。
（一）服务体系网络化
宜昌市的文化馆总分馆制主要形成市总馆、区文化馆（一级馆）、街道综合文化站（二级馆）、社区综合文化服务中心（三级馆）的四级文化馆总分馆服务体系。同时，文化馆总馆向区文化馆下派一名业务副馆长，开展业务培训，指导节目编排、创造，参与活动策划，统筹优质资源等，实现了“下派一个副馆长，带来了一个活动团队”。文化馆总分馆制建设有效整合了市、区、街道、社区文化资源，搭建起共建共享平台，总体提升全市公共文化服务的效能。
1.建立总分馆体系结构，提升服务效能
为了实现优质资源向基层倾斜，在不改变文化馆、站现有管理属地管理体制的前提下，宜昌市构建了以市群艺馆为总馆，区文化馆、街道综合文化站和社区综合文化服务中心为分馆的四级文化馆总分馆服务网络体系。总馆根据人口分布和文化资源等因素，合理确定分馆的布局、规模，整合群众文化艺术资源，加强对分馆的文化活动、文艺创作、文艺辅导、队伍培训以及器材调配等方面的统筹。分馆在总馆业务指导下，组织开展各类文化活动、文艺骨干辅导培训、活动策划统筹等，创作编排具有本地特色的文艺节目、开展数字化文化服务等。宜昌市文化馆总分馆制基本上形成了以“同一服务标准、同一数字平台、同一评估标准、同一资源统筹 、同一反馈机制”为主要特点的服务体系，不断提升文化馆服务效能，推进服务标准化、均等化水平。例如，“以前区里面要举办文艺活动，都是区文体局在张罗，我们文化馆人手、资源都不够，只是负责提供几个节目。现在实行总分馆制，我们文化馆可以向市群艺馆申请调配人手、演员和设备，可以直接自己举办文艺活动了。通过总分馆制，一个区举办活动，基本上就可以调动整个市的文化资源。”（ 1 ）通过上下联动，资源共享，提高资源的利用率，实现服务效益最大化， 提高文化馆对基层社区人民群众的服务能力，让广大群众享受到更多文化活动。 2.下派业务副馆长，实现资源统筹
为解决各文化馆分馆资源和人才短缺的问题，宜昌市群艺馆制定了《向基层下派业务副馆长》的方案，向四个区文化馆下派一名业务副馆长，整合总馆与分馆的文化资源，构建体系化的文化资源网络。
一是选派原则及工作职能。选派工作坚持“公开、民主、竞争、择优”原则，针对各一级分馆的实际情况，采取个人自愿报名，单位党组织推荐的程序进行，任职时间为一年以上。下派副馆长在工作中发挥指导帮助、示范带动和联络协调作用，指导分馆向开展文化活动以及公益培训、艺术鉴赏等，发挥“五员”职能。一是指导员，下派副馆长必须每月到分馆现场工作不少于4天，在总馆指导下全面参与全市的各类文化活动，主动接受全市的资源调配。同时，实施文化专员下派指导工作，协调各二级分馆（街道综合文化站）之间的资源配送，开展文艺骨干辅导培训、活动策划统筹、创作编排具有本地特色的文艺节目、数字文化服务等，并为二级分馆提供支持。二是协调员，分馆在举办大型文化活动、培训、展览时，业务副馆长积极参与策划、统筹总馆和各分馆的优质资源。三是宣讲员，及时把上级关于文化发展的新政策送到各级分馆进行讲解和辅导，确实做到文化惠民政策全知晓、全覆盖。四是督导员，督导各分馆每年开展不少于30场的广场文化志愿服务活动、不少于30场的群众文化文艺培训活动，不少于4场的展览展示活动。五是信息员，收集分馆、文化团体、文化志愿者、居民对本辖区文化活动的诉求，将信息汇总并反馈到总馆。
二是管理机制。首先，在日常管理制度方面，坚持“干部下基层、单位做后盾、领导负总责”原则，派出单位主要负责人听取汇报，分管领导主动做好联络服务工作，掌握选派的业务副馆长在分馆工作情况，共同做好管理工作。其次，在考核方面，采取“联述联评联考”的办法，由派驻分馆对选派的业务副馆长工作情况进行年度考核并把派驻分馆的满意度测评作为重要指标;同时也把选派的业务副馆长工作情况作为派出单位年度考核的重要内容。再次，在奖励方面，把选派业务副馆长的经历作为干部基层工作经历记入本人档案;工作实绩作为干部选拔任用、职称评定、绩效工资、激励表彰的重要依据，成绩特别突出的优先提拔使用或优先评定职称。
（二）服务功能多样化
文化馆在原有的服务基础上，创新服务模式，为群众提供多样化的服务。首先，改变以往“项目”下派式的服务方式，切实了解居民文化需求，根据社区居民的意愿开展文艺活动。其次，总馆与分馆、分馆与居民之间上下互动，形成多样化服务体系，居民不只是被动的文化受众，还是文化活动的表演者，社区分馆将社区文化队伍纳入展演节目中，既满足社区文化需求，又提高居民的参与度，丰富社区文化活动。再次，进行节目重组，打造社区精品文化，按照“一区一特色”的目标，总馆、分馆利用自身的优势资源，充分挖掘特色文化资源，打造精品文化。同时，面对不同的人群，开展不同的文化活动，如：面对中老年弱势群体开办健身、书法、摄影培训，针对农民工、下岗职工、贫困家庭子女开展寒暑假各类主题培训等（ 2 ），使公共文化服务进一步均等化、大众化，保障人民群众文化受益权。
（三）服务供给社会化
党的十八届三中全会明确提出“推动公共文化服务社会化发展”，积极引导社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设是公共文化资源整合的基本路径之一。宜昌市在推动文化馆总分馆制探索中，出台政府购买公共文化服务指导实施意见，健全政府向社会购买体系，激励社会团体参与公共文化服务建设，较好地整合和吸纳了民间资源。
1.服务主体社会化
一是推动政府购买文化服务，丰富文化活动内容。文化馆总馆在举办、策划活动中，除了自身组织优秀文艺节目、分馆选派节目外，还主动向社会购买精品文艺节目，丰富活动的多样性、多元化，提升居民的文艺欣赏水平。二是挖掘文化能人，分馆工作人员邀请辖区内退休文化干部或专业院团文艺骨干担任社区文艺队伍指导老师，发挥文化能力的作用，带动分馆文艺团队发展和提升队伍业余水平，组织参与各种文艺活动。三是借助文化志愿力量，增强服务效能。文化志愿者是构建公共文化服务体系的重要力量，在全市范围内实施“精彩生活，幸福使者”文化馆（站）志愿服务活动，统筹市内各级文化馆（站）资源，大力举办文化艺术知识普及培训、群众文化活动以及展览展示活动。分馆借助志愿者力量，积极开展群艺活动，引导大众参与活动，将文化活动变为老百姓喜闻乐见的活动品牌，推动公共文化服务深入社区、基层。
2.激励社会力量参与
“老百姓也想上台表演，不管演得好不好。”（ 3 ）当前社区居民文化需求旺盛，文化馆根据社区居民需求，为其提供支持，激发了社区文化热情。文化馆对社区文艺团队进行分类管理，要求文艺团队挂靠居委会，以社区为单位，由社区文化专干统一向分馆报名参加活动。采用文化活动人头补贴方式，激励社区文艺团队参与文化活动。为引导和激励社团有组织地参与文化活动，文化馆年初与社团负责人开会，给予一定的上台表演名额，为文艺队伍创造展示和提供服务平台，调动了居民参与积极性（ 4 ）。同时，扶持本土文艺团队是激励居民参与文化活动的重要方式之一，为其提供培训场地，根据需求请专业老师培训，参加活动时给予经费补贴，保障基本开支（车费、餐费、化妆等），在一定程度上激活了社区文化活力，营造和谐社区氛围。
（四）服务资源数字化
当今社会是一个信息社会，科技进步日新月异，互联网、云计算、大数据等现代信息技术深刻改变着人类生产生活，数字化成为时代的主题。面对当前的城乡资源不均，农村社会文化资源匮乏的现状，文化与科技的结合是实现文化资源共享的重要途径之一。通过“互联网+文化”的创新发展模式，以文化品牌加强特色文化建设，提升城市文化品位。一方面，宜昌市群艺馆分馆统一安装了导直播系统设备，总馆开展文艺活动，邀请专家、学者做讲座，举办培训等，各分馆都可以通过导直播系统进行同步学习，与教学现场进行互动交流，进一步实现资源共享。同时，加强数字文化館建设，以文化资源库为根基，整合公共文化尤其是优秀群众文化数字资源，集展览展出、讲座培训、辅导创作等内容为一体，打造了一站式共建共享的综合服务平台，目前数据存储达到近20T。另一方面，推行公共文化“点送式”服务模式，“点送式”服务方式包括网上点单、网上配送和网上点单、网下配送两个方面。通过建设“文化E家”公共文化数字平台，有效地整合了各类公共文化服务资源，为居民提供点单式服务，居民足不出户、随时随地皆可享受各类公益性文化服务和文化产品。 四、文化馆总分馆制实践的困境
（一）总分馆体系不健全
文化馆总分馆建设的根本目的是为了使文化资源向基层倾斜，协调发展，实现资源共享。基层文化资源，尤其在山区农村，文化资源极其缺乏，文艺活动单一，老百姓文化活动参与度不高。宜昌市文化馆总分馆制主要在城区探索，而在县市、乡镇、村层面的关注度不高，造成文化馆总分馆体系不完善，不能将优质资源倾斜到基层，无法整合农村文化资源，总分馆制发挥效用具有很大局限性。其实，限于财政、资源、才人等方面的限度，大多数中西部的文化馆总分馆制建设中，主要精力都是集中于城市及周边地区，没有真正全覆盖于所有农村地区，总分馆制的总体效能并没有真正完全凸显出来。
（二）运行管理机制不完善
宜昌市在文化馆总分馆制分馆试点探索中，地方政府部门或文化部门把分馆牌子作为一种荣誉或绩效，在分馆建设和运作中并没有增加投入相应的资源。“领导想先把牌子拿到，当时馆还没有建起来，他们想等馆建起来，牌子就挂上去了。”（ 5 ）对于总分馆制尚未在政府层面形成政策性文件，由宜昌市文化新闻出版广电局出台《关于在城区试行文化馆总分馆制的通知》，不能对地方政府强制性作用，得不到足够的政策支持。笔者在调研中发现，区级文化馆分馆并无专职馆长和业务人员，由文化部门人员兼职文化馆馆长或馆员，社区分馆层面，也无专职工作人员，由网格员或文化专干兼职，一些地方形成一种“有馆无人”或“有人无馆”状况。另外，财政经费不足，区级文化馆属于二级事业单位没有独立财政预算体系。而总馆要求分馆每年至少开展两场活动、两场培训，给予5 000元经费补贴。地方政府并没有配套经费支持，分馆通过选择性举办活动，缩小活动的范围、层次以“应付”总馆考核。
（三）资源供给不足，服务不均衡
1.文化资源供给不足
一是城乡之间、不同群体之间文化发展不平衡。基层文化薄弱，文化精准扶贫的力度不够，针对农民工、留守妇女儿童、生活困难群众文化需求特点、文化消费能力的服务项目不多，群众多层次文化需求没有得到有效满足。二是文化产品不够丰富。有些文化服务项目如文艺辅导培训、群众性文化活动、免费开放服务覆盖面不全、针对性不强，群众参与度不够。尤其在农村地区，举办活动需给予农民误工费，才能提高参与率。三是数字文化数据总量偏低，地方特色文化资源库建设不够，流动服务车配置不足。四是政府向社会购买公共文化服务政策不完善，政府购买服务量少且形式单一，其他部门参与文化建设的力度不够。
2.数字化资源分散
“在新媒体时代，只靠传统媒体进行文化建设已经行不通了，相关部门必须加快推进数字化的文化馆建设。”因此，公共文化服务体系构建中，要“深入实施重大文化惠民工程，统筹推进重大公共数字文化工程，建立统一高效的基层公共数字文化服务平台”[ 6 ]数字化是文化馆总分馆建设的重要抓手，是实现公共文化服务均等化、大众化的方式之一。目前宜昌市文化馆总分馆建设中，数字化资源整合力度不够，没有真正实现资源共建共享，总馆与分馆之间数字资源依然“各自为政”。笔者调研中发现，文化馆总馆没有将各分馆的资源统一纳入总馆数据库形成一个信息资源终端，无法整合各馆的文化资源。不同区域之间的文化馆拥有各自的手机APP客服端或微信公众号，包含各自文化活动信息、数字文化资源，形成自己独立的一套信息发布和反馈渠道。人们更多关注的是区域内文化馆平台的信息，较少关注其他分馆资源。而且，分馆数字资源覆盖面相对狭小，辐射范围有限，无形中形成一道资源壁垒，阻碍居民享受更多文化资源。
（四）缺少专业人才隊伍
一是公共文化机构人员数量不足，年龄结构老化，专业人才断层现象突出。如宜昌市群艺馆在编职工共有34人，年龄结构相对偏大，年轻工作人员较少。“我们单位很缺人，干部队伍老年化比较严重，现在又抽调了部分年轻骨干下派到分馆指导工作，简直忙不过来。一方面是单位编制紧张，没有空缺的编制;另一方面是年轻的优秀人才又不太愿意来，进不来年轻人才啊。”（ 6 ）文化馆分馆情况更为严重，在编员工大多为文体局工作人员兼职，具体办事人员以临聘人员为主。区级文化馆馆长由同级文化部门领导兼职，馆内无专业工作人员，大多数乡镇文化站工作人员也没有达到3人标准。甚至有的地方社区、村公共文化服务中心没有配备1名由政府购买的公益文化岗位，由社区、村委员会、社区文体网格员兼职，文化馆分馆工作人员形成了“非专且兼”现象。二是基层缺乏专业文化人才，辅导老师多为退休的业余人士，没有经过相关专业的培训。同时，对业务文化人才、文化志愿者培训力度不够，基层文化队伍整体素质、服务能力急需提高。三是下派业务副馆长时间安排不合理，副馆长每周五才到分馆开展业务工作，然而大型活动业务指导要持续数周，造成工作开展的不持续性，影响整体活动的开展。基层文化需求旺盛，且形式多样，下派一位副馆长由于工作时间短和自身专业等因素，难以满足旺盛的文化服务需求。
（五）考核机制不健全
考核是提高绩效的一种有力途径，也是上级部门对下级工作监督的一种方式。在宜昌市文化馆总分馆制探索中，总馆对分馆的考核涉及两个方面内容：首先是对下派业务副馆长考核，开展的业务指导、举办的培训等;其次是对补贴经费要求开展两场活动、两场培训进行考核。总馆对自身工作人员、公益活动场次、活动内容的成效等方面没有明确考核要求。总馆考核业务副馆长，文化局考核分馆馆长及馆员，双方都无权考核对方派进的人员，出现了考核不统一、社会第三方考核缺位的现象，进而出现总馆对分馆整体性工作的考核苍白无力的走过场现象[ 7 ]。下派业务副馆长以总馆工作为主，对分馆工作投入不足，总馆对分馆没有相应考核，由行政部门考核，文化的公益性、大众化、均等化等特征将不凸显，降低文化资源供给效率。
五、完善文化馆总分馆制的路径
总分馆制建设作为我国文化馆实现城乡文化服务均等化的重要模式，只有当各级文化馆形成一个集合体，在多个活动中达到目的的统一，共同发挥文化馆的效能形成紧密联系的整体时[ 8 ]，才能构建出一个完整的文化馆总分馆制服务体系。文化馆总分馆制建设要结合本地区具体需求，立足于当前本地区社会经济发展水平，不断革新建设过程中存在的各种问题。这就需要健全总分馆服务体系，强化总分馆制的运行管理制度，增强资源供给能力，加强人才队伍建设，以及健全考核评价制度等方面着手改进，真正发挥文化馆在公共文化服务体系中的作用，实现文化治理的效能。 （一）健全总分馆服务体系
健全的服务体系是提高公共文化效能的基本条件之一，完善文化馆总分馆服务体系才能真正实现文化资源整合与优化配置，发挥文化馆整体服务水平。建构一体化服务体系，有利于公共文化服务均等化发展，确保民众同等享受公共文化服务权益。我国地域范围广，地区之间的差异较大。因而，在统筹城乡发展的过程中，不能采取“一刀切”的办法，追求同质化的建设与发展模式。大部分中西部地区经济发展相对落后，资源也有限，可以因地制宜地建设文化馆总分馆制。如文化馆总分馆制建设的初期可以尝试以市群艺馆为总馆，以发挥市域的优势资源，带动县域文化发展，进而统一协调和配置全市的文化资源向基层延伸;以县区文化馆为一级分馆，街道、乡镇综合文化站为二级分馆，社区、村文化活动中心为三级分馆的总分馆服务模式。然后再将文化资源、权力等下放到县域，推动以县域为中心的文化馆总分馆制建设。在统筹城乡发展过程中，我们也应该明白，农村、基层才是公共服务的薄弱环节、短板，总分馆制建设的初衷在于统筹资源向农村和基层倾斜和延伸，提升基层公共文化服务能力和水平，促进公共文化服务的均等化，使得农村文化能真正发挥文化服务和治理的效能。
（二）强化运行管理制度
一是建立文化馆理事会制度，转变法人治理结构。根据政事分开、管办分离的思路，建立权责明确、监管有力的文化馆理事会制度。在理事会成员构成方面，应有政府、文化、经济、社会等各领域人员组成，共同探讨文化馆发展事宜;在理事会的管理方面，按一定比例选举产生的理事会成员有能力、有意愿为文化馆总分馆制建设出谋划策，扩大参与和监督范围，降低运行成本，提高管理效率。二是将总分馆建设纳入行政绩效考核范围，倒逼行政负责人重视公共文化服务建设，将文化建设放置在政府工作的重要位置。同时，厘清和明确文化馆总馆与文体局之间的职权、管理、权责等关系，以防止交叉管理导致“政出多头”而降低文化馆总分馆的服务能力。三是经费保障制度。首先纳入财政预算，成立专项经费，制定文化馆总分馆制建设和运行经费制度，形成财政经费动态管理机制，逐年增加财政投入，确保文化馆总分馆制运行绩效。其次经费适当向农村倾斜，农村基础设施落后，建设难度相对较大，补齐农村公共文化服务短板的基础是要增加财政投入，强化农村基础设施、设备建设。再次鼓励社会捐赠，制定相应的优惠政策鼓励，积极引导社会资本、民间资本等参与公共文化服务体系建设。
（三）增强资源供给能力
一是打破行政区划限制，建立区域文化资源调配制度。形成以市级为调配中心，县区级为实施主体，建立区域文化资源统一配送系统，配套建立文化联动经费分摊机制，实现城乡之间、不同区域之间文化联动，达到资源互补，提升综合效益。二是根据居民需求，突出特色服务。文化馆分馆依据不同的区域、人文风情、民俗文化等特点，形成差异化服务机制，提供服务与当地特色结合，实现资源互补。文化馆总分馆制建设要综合各种信息，最大限度地满足基本不同群体的基本公共文化服务需求。三是完善社会力量参与文化馆总分馆制建设机制。社会力量的广泛参与是构建现代公共文化服务体系的大趋势，通过政府购买、项目补贴、以奖代补等方式激励社会力量参与文化馆总分馆制建设，完善公共文化服务体系，提高文艺活动的质量和效率。四是建立技术支撑制度。如今信息技术已经直接影响人们的生活方式，先进技术应用对于提高公共文化服务效能而言，一定意义上具有决定性的作用[ 9 ]。因此，文化馆总分馆制建设必须要广泛利用先进技术应用，整合总馆与分馆的数字文化资源，打造“文化E家”数字文化平台。同时，施以行政力量，要求文化主管部门重视“文化E家”平台建设，纳入行政考核范围，提高数字文化资源整合力度。
（四）加强人才队伍建设
人才队伍是文化馆总分馆制建设的关键环节。一是建立文化馆总馆下派文化辅导员制度，增强总馆对分馆专业人才支持力度。与高校联动，打通高校人才链，将高校人才资源科学、合理、高效地整合到分馆平台，为推动分馆良性运行提供源源不断的智力支持。坚持需求导向，根据分馆需求，严格选拔文艺人才，并建立业务培训制度;各级政府建立奖励制度，激发文化辅导员工作热情;设置文化辅导员专项经费，纳入财政预算，确保专款专用，提供充足资金;统一制定考核标准，按照“主管部门评价、高校评价、群众满意度测评”三方联評的方式进行考核，将考核结果反馈高校，记入学生档案。二是基层政府建立健全人才引进制度。合理设置公共文化岗位，采取灵活机动的方式引进人才，优化专业人才队伍结构;建立公共文化专家资源库，吸引乡土文化人才、文化能人进馆工作，形成公共文化优秀人才储备库，并建立优秀人才奖励制度。三是完善文化志愿者招募管理办法，做好文化志愿者招募管理工作。加强对文化志愿者的日常管理工作，实现文化志愿者、服务对象、活动项目有效对接。四是强化基层工作人员培训，总馆定期承担对分馆人员培训的职能，定时举办培训班或组织外出学习，提高馆员业务水平。
（五）健全考核评价制度
一是主管部门考核。由文化主管部门制定详细的考核方案，制定科学的考核指标，明确总分馆之间以及文化部门的考核方式、考核程序等，统一考核标准，并公示考核结果。二是同行评议制度。首先对评议人员的严格挑选和专业培训，其次考核的过程中，对于文化活动的考核不能只停留数据上、文本上的考核，应既要了解文化活动的策划和开展情况，也要深入现场观察，并参与群众交流，了解活动或培训的效果。同时，建立健全第三方评估制度，完善公共文化服务评估机制。三是居民满意度调查反馈，作为公共文化服务的直接接受者和体验者，最能真实地反馈文化服务的绩效。应定期随机向居民发放问卷调查，收集民意反馈，多角度倾听群众意见，将群众满意度作为重要考核指标，建立“城乡居民公共文化服务满意度指数”。
注释：
按照学术惯例，本文对人名进行了相应的技术处理。
（1）资料来源：2017年4月16日宜昌市西陵区文化馆访谈录音整理。 （2）资料来源：2017年4月14日宜昌市群艺馆访谈录音整理。
（3）资料来源：2017年4月15日宜昌市伍家岗区文体局访谈录音整理。
（4）资料来源：2017年4月16日宜昌市西陵区文体局访谈录音整理。
（5）资料来源： 2017年4月17日宜昌市点军文体局访谈录音整理。
（6）资料来源：2017年4月14日宜昌市群艺馆访谈录音整理。
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[2]五部门出台《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》[EB/OL].（2017-02-21）[2020-07-05].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-02/21/content_5169412.htm.
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[6]《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》即将出台[EB/OL].（2015-01-05）[2020-07-05].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-01/05/content_2800419.htm.
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[责任编辑：陈丽华]