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[摘要]国家提出要健全政府主导、行业指导、企业参与的职业教育办学机制，完善分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制，其中，政府职能的充分发挥和有效实现至关重要。在现行行政体系中，市级政府实际承担着政府职能落地的责任。当前在职业教育市级统筹上，既普遍存在履职失位的问题，也有多种典型探索与实践。今后一段时期，应从立足管办分离优化职权配置、立足产教融合优化治理方式、立足持续发展优化环境保障等三个方面对职业教育市级统筹予以改进和提升。
[关键词]政府 职业教育 市级统筹 路径创新
[作者简介]哈满林（1979- ），女，安徽怀宁人，安庆职业技术学院，实验师，研究方向为高等职业教育；吴一鸣（1978- ），男，安徽桐城人，安庆职业技术学院，副研究员，硕士，研究方向为高等职业教育。（安徽 安庆 246003）
[课题项目]本文系2014年安徽省高等教育振兴计划重大教学改革研究项目“利益相关者视角下安徽省职业教育产教融合与校企合作的环境优化研究”（项目编号：2014zdjy165，项目主持人：金辉）和2013年安徽省高等教育振兴计划重大教学改革研究项目“系统动力学视角下推动安徽省高职教育内涵式发展对策研究”（项目编号：2013zdjy184，项目主持人：吴一鸣）的阶段性研究成果。
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）14-0007-05
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，要建立健全政府主导、行业指导、企业参与的职业教育办学机制。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）强调，要完善分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制。归结起来，这两项重要文件对现代职业教育发展中政府职能的表述大致有四层含义：一是主导作用；二是分级管理；三是地方为主；四是做好统筹。但从实际情况看，由于在结构上仍然普遍存在“空泛”和“失衡”两种内在失调现象，①现代职业教育发展中的政府尤其是地方政府没有在实践中很好地实现顶层设计。在我国行政体系中，市级政府实际承担着政府职能落地的责任，因此，如何强化职业教育市级统筹，已成为当前加快发展现代职业教育所面临的一个重要现实课题。
一、职业教育市级统筹的职能定位
（一）市级政府的主要职能
行政管理学认为，所谓政府职能指在一定历史时期内政府根据国家和社会发展的需要而承担的职责和功能，②也就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。③根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予的职权，地方各级人民政府负责“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。
就职业教育而言，市级政府实际承担的主要职能包括哪些？在此有必要对相关政策文本进行梳理。1996年，《中华人民共和国职业教育法》首次明确提出：“县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》第一次提出“强化市（地）级人民政府在统筹职业教育发展方面的责任”，并从统筹规划、经费筹措、整合资源、优化布局等方面提出了明确要求。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求：“各级人民政府要加强对职业教育发展规划、资源配置、条件保障、政策措施的统筹管理，为职业教育提供强有力的公共服务和良好的发展环境。”2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出：“地方政府负责落实国家方针政策，开展教育改革试验，根据职责分工负责区域内教育改革、发展和稳定。”2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》则强调，“地方政府要切实承担主要责任，结合本地实际推进职业教育的改革发展，探索解决职业教育发展的难点问题”“要加快政府职能转变，减少部门职责交叉和分散，减少对学校教育教学具体事务的干预”。从相关表述变化的脉络看，法律和政策层面对市级政府统筹职业教育发展的基本职能界定是清晰明确的，集中体现为五个方面：一是落实政策，保证顶层设计有效实施；二是统筹规划，促进产教深度融合；三是配置资源，提升办学基础能力；四是协调服务，优化办学育人环境；五是督促检查，提高人才培养质量和水平。
（二）市级统筹的目标定位
要清晰界定职业教育市级统筹的目标定位，必须对现代职业教育改革发展的基本趋势做出理性分析，努力跳出“设计”思维。就普遍意义而言，现代职业教育目前至少呈现出三个方面的发展趋势。一是在院校结构上，随着职业教育从规模扩张向内涵发展转型速度的全面加快，不同职业院校对生源的吸引力已经并将持续呈现明显的“马太效应”，院校重新洗牌的压力日趋加大但尚未形成有效的院校退出机制。二是在办学面向上，随着职业教育产教融合与校企合作的不断深化，院校服务特定区域或行业的指向性日趋强化，行业性职业院校由于依托优势专业将更具行业性，地方性职业院校由于依托优势专业将更具地方性。三是在体制机制上，在国家加快发展现代职业教育的政策推动下，职业教育正处在改革发展的重要战略机遇期，推动职业教育改革发展的内外动力日趋强劲，体制机制创新的活力也将持续得到激发。在这种发展趋势中，职业教育整体和个体的发展脉络也呈现出不同特点。在整体层面，职业教育的发展空间不断放大，服务发展、促进就业的价值定位更加凸显；在个体层面，职业院校的办学定位将主动收缩，特色发展、打造品牌的改革思路将更加坚定。
基于这样的背景，职业教育市级统筹的目标定位非常清晰和明确，集中体现以下三个方面：其一，实现管理资源统筹。市级政府应切实把握统筹区域经济社会发展的职能，立足实际，打破职业教育现行体制带来的各种壁垒制约，充分引导和发挥职业教育多元举办主体立足区域发展开展办学育人的能动性，大力推动本地职业教育人、财、物资源的优化配置和整合共享，推动区域现代职业教育体系的协调发展，真正形成区域“大职教”的格局。其二，深化办学资源集约。市级政府应紧紧围绕区域产业集群建设和转型升级的需要，通过引导鼓励区域性或行业性职教集团发展、依托大中企业或职业院校建设公共实训基地等多种有效形式，搭建本区域职业教育办学资源的共享平台、职业高职院校与行业企业的对话与合作平台，促进校校之间、校企之间在合作中实现共同提升。其三，促进办学效率提升。市级政府应认真贯彻落实国家关于深化产教融合校企合作的各项政策措施，并围绕区域实际创新推动，不断提升职业教育在服务区域发展、促进区域就业上的效率和效果。一方面，要通过促进校企合作，着力建设符合当前区域主导产业发展需求的技术技能人才队伍；另一方面，要依托职业院校，着眼产业发展趋势，为区域战略新兴产业建设做好技术技能人才储备。 二、职业教育市级统筹的实践探索
（一）市级统筹的普遍现状
2013年，邢晖对第32期全国地市教育局长培训班学员的调查和访谈显示，立法职能发挥不足、统筹规划职能缺乏力度、政府财政投入有所增加但尚显不足、信息服务职能有待提高、督导职能不到位，市级政府在现代职业教育发展中履职存在缺失。④造成这种缺失的原因，大致有以下三个方面：
1.职业院校的多元举办体制，导致职业教育市级统筹的行政成本偏高。国家层面有教育部门和人社部门两条线管理体制，省级层面有行业厅局举办、市县政府举办、国有企业举办、民办等多元举办体制，体现到一个市级行政区域内，职业院校的类型可谓五花八门。虽然国家也提出要建立职业教育联席会议制度，但这种机制仅能协调中职学校或隶属于市级政府的中高职学校，而不能覆盖本地区全部的职业院校，⑤实践效果不尽如人意。事实上，即便这种联席会议机制能有效运行，政府的行政成本也偏高，背离了简政放权的原则。
2.国家现行的分级财政体制，导致职业教育市级统筹的有效手段不够。1994年国家实行分税制改革以来，中央政府和地方政府在纵向上以及地方政府在横向上的财力失衡不断加大。虽然中央政府以转移支付等方式不断加大对这种失衡的调控，但多以专项项目的形式直接下拨到项目单位，省市政府甚至在对职业教育重大项目建设的资金调控和使用上没有多少话语权。就市级政府而言，因为财力问题而对统筹现代职业教育有心无力，则是一种普遍状态。
3.职业教育的服务发展能力有限，导致职业教育市级统筹的内生动力不足。职业教育服务产业发展能力虽然一直处于持续提升状态，但与产业发展需求相比尚有较大差距，这在欠发达地区表现得尤为明显。一方面，本地企业由于发展水平不高，参与职业院校人才培养的能力和动力不足，面临技术技能人才不足的问题；另一方面，由于本地企业提供的薪酬或发展空间缺乏吸引力，又会导致职业院校毕业生的本地就业率很低。这种局面一旦长期得不到有效改观，在产教融合、校企合作上极有可能陷入一种互不信任、互难支撑的恶性循环。如果职业教育难以有效提高其在区域经济社会发展中的参与度和贡献率，作为承担区域经济社会发展重任的市级政府在统筹区域现代职业教育发展上很难有所作为。
（二）市级统筹的典型实践
虽然职业教育市级统筹面临很多困难，但在实践中，仍有不少地方进行了很有价值且富有成效的创新探索与实践。通过相关文献和信息梳理，职业教育市级统筹目前主要有以下四种典型实践：
1.职教园区模式。从1996年浙江温岭建成我国首个职教园区以来，截至2010年末，全国除黑龙江、吉林、甘肃、青海、西藏、海南外，有25个省（自治区、直辖市）规划建设了65个职教园区。⑥其中，较为知名的常州科教城，就是由常州市人民政府与江苏省教育厅、科技厅按照“经科教联动、产学研结合、校所企共赢”的理念着力打造的一个高等职业教育园区。虽然这种模式一度蓬勃发展，但总体而言，通过职教园区建设并对园区学校和企业之间的资源整合共享形成有效的制度性、体制性保障的经验并不是很多。笔者在相关课题调研中也发现，大力发展职教园区的背后，也有市级政府在城市土地资源开发利用上的巨大动力，而这与职业教育发展并无多大实质性关联。
2.职教集团化办学模式。截至2013年底，全国已组建职业教育集团927个，其中行业型职教集团占76.48%，区域型职教集团占23.52%。虽然行业型集团是职教集团的主要类型，但近年来随着地市级及以下职业院校对集团化办学认同度与积极性的不断提高，区域型职教集团的比重逐步增加。⑦正是技能人才需求的供给矛盾日益突出、职教多头管理体制，导致市级统筹无力、职教资源供给不足与结构性浪费并存等三个方面的问题，给区域职业教育改革发展带来了巨大压力，也直接促进了地方政府主导的区域性职业教育集团（联盟）的快速发展。⑧
3.公共实训基地模式。目前市级政府主导的较为成熟的公共实训基地主要分布在江苏、浙江等地。比如，常州科技城现代工业中心是一家开放共享、产学研一体的大型基地，通过集中建设20多个训练项目，年均能完成园区内外学生实训和社会培训6万多人次，⑨成为园区推进办学资源集约共享的一个重要平台。类似的还有浙江省各地公共实训基地建设模式，如杭州、绍兴公共实训基地。这些实训基地多为市级人社部门依托市属高职院校、围绕区域主导产业和战略新兴产业发展需求建设的、面向全市所有职业院校和行业企业的公共实训基地。江苏和浙江在公共实训基地建设上不遗余力地创新探索，值得经济欠发达地区的地方政府和教育主管部门深入研究。
4.技能“绿卡”模式。如果说前面三种模式都涉及市级政府对职业教育办学资源的整合，那么由无锡市政府2011年开始推行的技能“绿卡”制度则是一种人才政策上的引导。无锡市发改委等四部门联合印发的《无锡市大学生引育就业“技能绿卡”工程实施意见（试行）》明确指出，从2010年起，全日制普通高等院校和全日制高等职业院校中的大学生在毕业学年或毕业后一年内未就业、愿意在无锡市从事新兴产业工作的，均可到定点培训机构报名参加免费培训，对经考核鉴定合格取得国家职业资格证书和《无锡市专项职业能力证书》即“技能绿卡”证书，并与新兴产业企业签订劳动合同、实现就业后可享受政府补贴。无锡市出台的这项政策，正是基于区域战略新兴产业发展对技术技能人才的迫切需求而对职业教育改革发展所做出的一种导向和指引。
三、职业教育市级统筹的路径创新
我们认为，在加快发展现代职业教育的过程中，市级政府的统筹职能必须进一步强化并有效落实。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，实现科学的宏观调控和有效的政府治理。政府职能转变包含两方面的内涵：一是政府管理职能内容的变化、转换与发展；二是政府管理职能运行方式的变化、转换和发展。⑩对市级政府而言，强化对职业教育的统筹，既需要上级政府通过赋权方式对市级政府的部分职能职责予以调整和优化，也需要自身通过推进管理制度创新、治理方式创新、体制机制创新来不断予以保障和提升。 从目前实际情况看，职业教育市级统筹至少可以从以下三个方面予以改进和优化：
（一）立足管办分离，优化职权配置
2015年6月，全国人大常委会执法检查组在《关于检查〈中华人民共和国职业教育法〉实施情况的报告》中指出，“充分发挥职业教育工作联席会议制度的作用，加大统筹协调力度，深化体制机制改革，优化结构和布局，及时解决职业教育改革发展中遇到的新情况新问题”。11从目前各省市出台的加快发展现代职业教育的实施意见来看，多数也将建立健全这种联席会议制度作为职业教育发展的重要议事协调机制。
但是，这种机制在国家的立法层面或省市政府的政策层面能够发挥积极作用，并不能代表在市级及以下政府的执行和落实层面也会发挥作用。教育部2015年9月发布的《全国职业教育工作专项督导报告》明确要求，进一步落实省级政府统筹职业教育的责任，结合政府职能转变，明确相关部门责任，减少管理分散和部门职责交叉，理顺职业教育管理体制。12从目前实际看，在仍然需要通过多元举办体制充分调动行业企业和社会各界参与职业教育办学积极性的大前提下，可以大力推动职业教育的管办分离，并通过省级政府的简政放权来强化职业教育的属地管理。
1.职业院校生均拨款制度的建立和实施，为推动职业教育管办分离提供了良好基础。职业院校承担的主要职责是落实政策，为职业院校改革发展提供经费保障；市级政府需要向上级政府以一种制度性赋权来获得对区域内所有职业院校的管理权。只有获得实质性的并被认可的管理权，市级政府才可能担负起职业教育发展中的统筹规划、配置资源、协调服务、督促检查等职能。这种管理权的赋予，形式上是“权”的交割，本质上则是“责”的落实。
2.上级政府可以通过转移支付、重大项目建设等方式对职业教育市级统筹予以引导和激励。按照事权与财权相一致的原则，在落实市级政府职业教育管理权的同时，必须同步赋予市级统筹的能力并激发市级统筹的活力。在这一方面，我国政府已经积累了很多成功经验，如转移支付、重大项目建设等方式。
（二）立足产教融合，优化治理方式
管理权一旦下放，市级政府的治理能力将直接面临考验。奥斯本和盖布勒认为，政府应该日益离开一种提供服务的角色，并关注政策开发。13政府“掌舵”的质量和效能，直接关系到职业教育的发展质量。职业教育作为与区域经济社会发展联系最为紧密的教育类型，立足推动产教深度融合、校企深度合作，市级政府恰恰具有天然的优势。由于职业教育涉及的利益相关者众多，市级政府要借助这种优势，在建构良好的利益相关者之间合作关系的基础上，还要在优化治理方式、提升治理能力上下功夫。
1.市级统筹要有合适的管理架构。前文提到，在执行和操作层面再参照上级政府召开联席会议制度的方式可能效果有限，因此，以何种形式来体现合理的管理架构？由于各地的经济社会发展水平不一，对职业教育发展的需求和定位也不一，因此，这种管理架构只能因地制宜、因时制宜。但不管怎样，对各政府职能部门的权威性、强大的资源整合能力、与产业发展联系紧密等应该成为这种管理架构的重要特征。河南省信阳市在2011年成立了国内县（区）级“职业教育和就业服务局”，就是很好的借鉴。14
2.市级统筹要有有效的运行载体。政府提升治理能力，首先要推动政府管理由微观管理向宏观管理转变。从目前各地的实践看，部分政府主导色彩较强的区域性职业教育集团如嘉兴欣禾职教集团、安庆职教联盟等，已经成为政府实现这种职能转变的重要载体。一方面，政府职能部门通过集团或联盟参与职业院校与企业合作的协调，更好地实现政府的服务职能；另一方面，将涉及教育教学等专业性强的管理工作委托集团或联盟开展，既可以减轻政府部门的管理压力，也可以强化职业院校的自我约束能力。
（三）立足持续发展，优化环境保障
随着产业转型升级速度的加快，技术技能人才需求日益旺盛，为职业教育改革发展提供了良好的产业基础，但毋庸讳言，职业教育发展也面临诸多突出的矛盾和问题，如对生源的吸引力不强，职业院校内涵发展难以走上快车道；专业设置与区域产业发展的对接度和吻合度不够，不能很好地服务产业发展；职业院校与企业尤其是中小微企业之间的合作不能深入、难以持久；欠发达地区企业招工对职业院校毕业生的吸引力不足；等等。这些问题都是职业教育市级统筹必须面对的现实，也是必须破解的难点。
市级统筹的核心是职业教育发展环境的优化问题，具体来说，有以下两个方面：
1.有效执行政策，优化职业教育外部环境。一方面，作为政策执行和监督主体，市级政府要做好国家和省市关于职业教育发展各项扶持政策的落实或监督落实工作。比如，生均拨款是否按照规定进度和标准落实到位？企业尤其是规模以上企业职工的教育培训经费是否依法足额提取和使用？等等。另一方面，作为区域经济社会发展的责任主体，市级政府更应从区域经济建设和社会发展的实际和发展需求出发，出台具有本地特色的政策措施，整合办学资源，不断提升职业教育办学的基础能力。比如，是否可以对政府部门各类社会培训项目进行整合，提高职业院校的参与度？是否可以从体系建设的角度出发，提升区域内中高职院校的资源共享度与人才培养对接度？等等。
2.激发内生动力，优化职业教育的内部环境。在从规模发展向内涵发展转型的过程中，尤其在生均经费拨款正在全面落实的新时期，职业院校的改革和发展日益面临内生动力不足的问题。做好职业教育市级统筹，必须进一步建立和完善新的“指挥棒”体系，在职业院校面向区域产业发展深化专业结构调整、面向企业需求深化人才培养模式改革、面向人才成长发展推进创新创业就业教育等方面切实加强引导和推动。这种引导和推动既要通过建立完善对职业院校的办学能力和办学绩效的第三方评价考核评估机制来实现，也要通过设立有关职业教育改革发展的若干重大建设项目来予以保障和落实。
[注释]
①吴一鸣，孙晓雷.职业教育发展中政府职能的定位、现状与改进[J].职教论坛，2015（1）：10-11. ②夏书章.行政管理学[M].广州：中山大学出版社，1998：49.
③王乐夫，许文惠.行政管理学[M].北京：人民出版社，1997：55.
④邢晖，李玉珠.地市统筹：职业教育政府责任的突破口——全国部分地市教育局长的调查与思考[J].教育与职业，2013（10）：44-45.
⑤孙志斌，许欣然.地市政府统筹职业教育发展研究[J].中国成人教育，2015（17）：61.
⑥张扬，胡斌武.职教园区建设研究述评[J].职教论坛，2011（10）：45.
⑦翟帆.调查：全国职业教育集团900家，多少尚在沉睡中——全国职业教育集团化办学情况调查（上）[N].中国教育报，2015-05-
28.
⑧吴一鸣，谭维奇.略论区域性职业教育联盟的建设与发展[J].教育与职业，2014（30）：8-9.
⑨杨善江.常州高职教育园区优质教学资源共享的保障机制分析——以常州科教城现代工业中心为样本[J].绥化学院学报，2012（4）：181.
⑩刘光军.政府职能界定与政府职能转变[J].河南社会科学，2007（5）：121.
11张德江.全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国职业教育法》实施情况的报告——2015年6月29日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上[EB/OL].（2015-06-29）[2016-01-17]. http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-06/29/content_1939891.htm.
12教育部.全国职业教育工作专项督导报告[EB/OL].（2015-
09-15）[2016-01-17].http：//www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s59
87/201509/t20150915_208334.html.
13（美）珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2010：144.
14甘泉.河南信阳“平桥模式”职业教育改革调查[EB/OL].（2015-
10-19）[2016-01-17].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-10/19/
c_1116864949.htm.
[关键词]政府 职业教育 市级统筹 路径创新
[作者简介]哈满林（1979- ），女，安徽怀宁人，安庆职业技术学院，实验师，研究方向为高等职业教育；吴一鸣（1978- ），男，安徽桐城人，安庆职业技术学院，副研究员，硕士，研究方向为高等职业教育。（安徽 安庆 246003）
[课题项目]本文系2014年安徽省高等教育振兴计划重大教学改革研究项目“利益相关者视角下安徽省职业教育产教融合与校企合作的环境优化研究”（项目编号：2014zdjy165，项目主持人：金辉）和2013年安徽省高等教育振兴计划重大教学改革研究项目“系统动力学视角下推动安徽省高职教育内涵式发展对策研究”（项目编号：2013zdjy184，项目主持人：吴一鸣）的阶段性研究成果。
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）14-0007-05
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，要建立健全政府主导、行业指导、企业参与的职业教育办学机制。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）强调，要完善分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制。归结起来，这两项重要文件对现代职业教育发展中政府职能的表述大致有四层含义：一是主导作用；二是分级管理；三是地方为主；四是做好统筹。但从实际情况看，由于在结构上仍然普遍存在“空泛”和“失衡”两种内在失调现象，①现代职业教育发展中的政府尤其是地方政府没有在实践中很好地实现顶层设计。在我国行政体系中，市级政府实际承担着政府职能落地的责任，因此，如何强化职业教育市级统筹，已成为当前加快发展现代职业教育所面临的一个重要现实课题。
一、职业教育市级统筹的职能定位
（一）市级政府的主要职能
行政管理学认为，所谓政府职能指在一定历史时期内政府根据国家和社会发展的需要而承担的职责和功能，②也就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。③根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予的职权，地方各级人民政府负责“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。
就职业教育而言，市级政府实际承担的主要职能包括哪些？在此有必要对相关政策文本进行梳理。1996年，《中华人民共和国职业教育法》首次明确提出：“县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》第一次提出“强化市（地）级人民政府在统筹职业教育发展方面的责任”，并从统筹规划、经费筹措、整合资源、优化布局等方面提出了明确要求。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求：“各级人民政府要加强对职业教育发展规划、资源配置、条件保障、政策措施的统筹管理，为职业教育提供强有力的公共服务和良好的发展环境。”2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出：“地方政府负责落实国家方针政策，开展教育改革试验，根据职责分工负责区域内教育改革、发展和稳定。”2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》则强调，“地方政府要切实承担主要责任，结合本地实际推进职业教育的改革发展，探索解决职业教育发展的难点问题”“要加快政府职能转变，减少部门职责交叉和分散，减少对学校教育教学具体事务的干预”。从相关表述变化的脉络看，法律和政策层面对市级政府统筹职业教育发展的基本职能界定是清晰明确的，集中体现为五个方面：一是落实政策，保证顶层设计有效实施；二是统筹规划，促进产教深度融合；三是配置资源，提升办学基础能力；四是协调服务，优化办学育人环境；五是督促检查，提高人才培养质量和水平。
（二）市级统筹的目标定位
要清晰界定职业教育市级统筹的目标定位，必须对现代职业教育改革发展的基本趋势做出理性分析，努力跳出“设计”思维。就普遍意义而言，现代职业教育目前至少呈现出三个方面的发展趋势。一是在院校结构上，随着职业教育从规模扩张向内涵发展转型速度的全面加快，不同职业院校对生源的吸引力已经并将持续呈现明显的“马太效应”，院校重新洗牌的压力日趋加大但尚未形成有效的院校退出机制。二是在办学面向上，随着职业教育产教融合与校企合作的不断深化，院校服务特定区域或行业的指向性日趋强化，行业性职业院校由于依托优势专业将更具行业性，地方性职业院校由于依托优势专业将更具地方性。三是在体制机制上，在国家加快发展现代职业教育的政策推动下，职业教育正处在改革发展的重要战略机遇期，推动职业教育改革发展的内外动力日趋强劲，体制机制创新的活力也将持续得到激发。在这种发展趋势中，职业教育整体和个体的发展脉络也呈现出不同特点。在整体层面，职业教育的发展空间不断放大，服务发展、促进就业的价值定位更加凸显；在个体层面，职业院校的办学定位将主动收缩，特色发展、打造品牌的改革思路将更加坚定。
基于这样的背景，职业教育市级统筹的目标定位非常清晰和明确，集中体现以下三个方面：其一，实现管理资源统筹。市级政府应切实把握统筹区域经济社会发展的职能，立足实际，打破职业教育现行体制带来的各种壁垒制约，充分引导和发挥职业教育多元举办主体立足区域发展开展办学育人的能动性，大力推动本地职业教育人、财、物资源的优化配置和整合共享，推动区域现代职业教育体系的协调发展，真正形成区域“大职教”的格局。其二，深化办学资源集约。市级政府应紧紧围绕区域产业集群建设和转型升级的需要，通过引导鼓励区域性或行业性职教集团发展、依托大中企业或职业院校建设公共实训基地等多种有效形式，搭建本区域职业教育办学资源的共享平台、职业高职院校与行业企业的对话与合作平台，促进校校之间、校企之间在合作中实现共同提升。其三，促进办学效率提升。市级政府应认真贯彻落实国家关于深化产教融合校企合作的各项政策措施，并围绕区域实际创新推动，不断提升职业教育在服务区域发展、促进区域就业上的效率和效果。一方面，要通过促进校企合作，着力建设符合当前区域主导产业发展需求的技术技能人才队伍；另一方面，要依托职业院校，着眼产业发展趋势，为区域战略新兴产业建设做好技术技能人才储备。 二、职业教育市级统筹的实践探索
（一）市级统筹的普遍现状
2013年，邢晖对第32期全国地市教育局长培训班学员的调查和访谈显示，立法职能发挥不足、统筹规划职能缺乏力度、政府财政投入有所增加但尚显不足、信息服务职能有待提高、督导职能不到位，市级政府在现代职业教育发展中履职存在缺失。④造成这种缺失的原因，大致有以下三个方面：
1.职业院校的多元举办体制，导致职业教育市级统筹的行政成本偏高。国家层面有教育部门和人社部门两条线管理体制，省级层面有行业厅局举办、市县政府举办、国有企业举办、民办等多元举办体制，体现到一个市级行政区域内，职业院校的类型可谓五花八门。虽然国家也提出要建立职业教育联席会议制度，但这种机制仅能协调中职学校或隶属于市级政府的中高职学校，而不能覆盖本地区全部的职业院校，⑤实践效果不尽如人意。事实上，即便这种联席会议机制能有效运行，政府的行政成本也偏高，背离了简政放权的原则。
2.国家现行的分级财政体制，导致职业教育市级统筹的有效手段不够。1994年国家实行分税制改革以来，中央政府和地方政府在纵向上以及地方政府在横向上的财力失衡不断加大。虽然中央政府以转移支付等方式不断加大对这种失衡的调控，但多以专项项目的形式直接下拨到项目单位，省市政府甚至在对职业教育重大项目建设的资金调控和使用上没有多少话语权。就市级政府而言，因为财力问题而对统筹现代职业教育有心无力，则是一种普遍状态。
3.职业教育的服务发展能力有限，导致职业教育市级统筹的内生动力不足。职业教育服务产业发展能力虽然一直处于持续提升状态，但与产业发展需求相比尚有较大差距，这在欠发达地区表现得尤为明显。一方面，本地企业由于发展水平不高，参与职业院校人才培养的能力和动力不足，面临技术技能人才不足的问题；另一方面，由于本地企业提供的薪酬或发展空间缺乏吸引力，又会导致职业院校毕业生的本地就业率很低。这种局面一旦长期得不到有效改观，在产教融合、校企合作上极有可能陷入一种互不信任、互难支撑的恶性循环。如果职业教育难以有效提高其在区域经济社会发展中的参与度和贡献率，作为承担区域经济社会发展重任的市级政府在统筹区域现代职业教育发展上很难有所作为。
（二）市级统筹的典型实践
虽然职业教育市级统筹面临很多困难，但在实践中，仍有不少地方进行了很有价值且富有成效的创新探索与实践。通过相关文献和信息梳理，职业教育市级统筹目前主要有以下四种典型实践：
1.职教园区模式。从1996年浙江温岭建成我国首个职教园区以来，截至2010年末，全国除黑龙江、吉林、甘肃、青海、西藏、海南外，有25个省（自治区、直辖市）规划建设了65个职教园区。⑥其中，较为知名的常州科教城，就是由常州市人民政府与江苏省教育厅、科技厅按照“经科教联动、产学研结合、校所企共赢”的理念着力打造的一个高等职业教育园区。虽然这种模式一度蓬勃发展，但总体而言，通过职教园区建设并对园区学校和企业之间的资源整合共享形成有效的制度性、体制性保障的经验并不是很多。笔者在相关课题调研中也发现，大力发展职教园区的背后，也有市级政府在城市土地资源开发利用上的巨大动力，而这与职业教育发展并无多大实质性关联。
2.职教集团化办学模式。截至2013年底，全国已组建职业教育集团927个，其中行业型职教集团占76.48%，区域型职教集团占23.52%。虽然行业型集团是职教集团的主要类型，但近年来随着地市级及以下职业院校对集团化办学认同度与积极性的不断提高，区域型职教集团的比重逐步增加。⑦正是技能人才需求的供给矛盾日益突出、职教多头管理体制，导致市级统筹无力、职教资源供给不足与结构性浪费并存等三个方面的问题，给区域职业教育改革发展带来了巨大压力，也直接促进了地方政府主导的区域性职业教育集团（联盟）的快速发展。⑧
3.公共实训基地模式。目前市级政府主导的较为成熟的公共实训基地主要分布在江苏、浙江等地。比如，常州科技城现代工业中心是一家开放共享、产学研一体的大型基地，通过集中建设20多个训练项目，年均能完成园区内外学生实训和社会培训6万多人次，⑨成为园区推进办学资源集约共享的一个重要平台。类似的还有浙江省各地公共实训基地建设模式，如杭州、绍兴公共实训基地。这些实训基地多为市级人社部门依托市属高职院校、围绕区域主导产业和战略新兴产业发展需求建设的、面向全市所有职业院校和行业企业的公共实训基地。江苏和浙江在公共实训基地建设上不遗余力地创新探索，值得经济欠发达地区的地方政府和教育主管部门深入研究。
4.技能“绿卡”模式。如果说前面三种模式都涉及市级政府对职业教育办学资源的整合，那么由无锡市政府2011年开始推行的技能“绿卡”制度则是一种人才政策上的引导。无锡市发改委等四部门联合印发的《无锡市大学生引育就业“技能绿卡”工程实施意见（试行）》明确指出，从2010年起，全日制普通高等院校和全日制高等职业院校中的大学生在毕业学年或毕业后一年内未就业、愿意在无锡市从事新兴产业工作的，均可到定点培训机构报名参加免费培训，对经考核鉴定合格取得国家职业资格证书和《无锡市专项职业能力证书》即“技能绿卡”证书，并与新兴产业企业签订劳动合同、实现就业后可享受政府补贴。无锡市出台的这项政策，正是基于区域战略新兴产业发展对技术技能人才的迫切需求而对职业教育改革发展所做出的一种导向和指引。
三、职业教育市级统筹的路径创新
我们认为，在加快发展现代职业教育的过程中，市级政府的统筹职能必须进一步强化并有效落实。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，实现科学的宏观调控和有效的政府治理。政府职能转变包含两方面的内涵：一是政府管理职能内容的变化、转换与发展；二是政府管理职能运行方式的变化、转换和发展。⑩对市级政府而言，强化对职业教育的统筹，既需要上级政府通过赋权方式对市级政府的部分职能职责予以调整和优化，也需要自身通过推进管理制度创新、治理方式创新、体制机制创新来不断予以保障和提升。 从目前实际情况看，职业教育市级统筹至少可以从以下三个方面予以改进和优化：
（一）立足管办分离，优化职权配置
2015年6月，全国人大常委会执法检查组在《关于检查〈中华人民共和国职业教育法〉实施情况的报告》中指出，“充分发挥职业教育工作联席会议制度的作用，加大统筹协调力度，深化体制机制改革，优化结构和布局，及时解决职业教育改革发展中遇到的新情况新问题”。11从目前各省市出台的加快发展现代职业教育的实施意见来看，多数也将建立健全这种联席会议制度作为职业教育发展的重要议事协调机制。
但是，这种机制在国家的立法层面或省市政府的政策层面能够发挥积极作用，并不能代表在市级及以下政府的执行和落实层面也会发挥作用。教育部2015年9月发布的《全国职业教育工作专项督导报告》明确要求，进一步落实省级政府统筹职业教育的责任，结合政府职能转变，明确相关部门责任，减少管理分散和部门职责交叉，理顺职业教育管理体制。12从目前实际看，在仍然需要通过多元举办体制充分调动行业企业和社会各界参与职业教育办学积极性的大前提下，可以大力推动职业教育的管办分离，并通过省级政府的简政放权来强化职业教育的属地管理。
1.职业院校生均拨款制度的建立和实施，为推动职业教育管办分离提供了良好基础。职业院校承担的主要职责是落实政策，为职业院校改革发展提供经费保障；市级政府需要向上级政府以一种制度性赋权来获得对区域内所有职业院校的管理权。只有获得实质性的并被认可的管理权，市级政府才可能担负起职业教育发展中的统筹规划、配置资源、协调服务、督促检查等职能。这种管理权的赋予，形式上是“权”的交割，本质上则是“责”的落实。
2.上级政府可以通过转移支付、重大项目建设等方式对职业教育市级统筹予以引导和激励。按照事权与财权相一致的原则，在落实市级政府职业教育管理权的同时，必须同步赋予市级统筹的能力并激发市级统筹的活力。在这一方面，我国政府已经积累了很多成功经验，如转移支付、重大项目建设等方式。
（二）立足产教融合，优化治理方式
管理权一旦下放，市级政府的治理能力将直接面临考验。奥斯本和盖布勒认为，政府应该日益离开一种提供服务的角色，并关注政策开发。13政府“掌舵”的质量和效能，直接关系到职业教育的发展质量。职业教育作为与区域经济社会发展联系最为紧密的教育类型，立足推动产教深度融合、校企深度合作，市级政府恰恰具有天然的优势。由于职业教育涉及的利益相关者众多，市级政府要借助这种优势，在建构良好的利益相关者之间合作关系的基础上，还要在优化治理方式、提升治理能力上下功夫。
1.市级统筹要有合适的管理架构。前文提到，在执行和操作层面再参照上级政府召开联席会议制度的方式可能效果有限，因此，以何种形式来体现合理的管理架构？由于各地的经济社会发展水平不一，对职业教育发展的需求和定位也不一，因此，这种管理架构只能因地制宜、因时制宜。但不管怎样，对各政府职能部门的权威性、强大的资源整合能力、与产业发展联系紧密等应该成为这种管理架构的重要特征。河南省信阳市在2011年成立了国内县（区）级“职业教育和就业服务局”，就是很好的借鉴。14
2.市级统筹要有有效的运行载体。政府提升治理能力，首先要推动政府管理由微观管理向宏观管理转变。从目前各地的实践看，部分政府主导色彩较强的区域性职业教育集团如嘉兴欣禾职教集团、安庆职教联盟等，已经成为政府实现这种职能转变的重要载体。一方面，政府职能部门通过集团或联盟参与职业院校与企业合作的协调，更好地实现政府的服务职能；另一方面，将涉及教育教学等专业性强的管理工作委托集团或联盟开展，既可以减轻政府部门的管理压力，也可以强化职业院校的自我约束能力。
（三）立足持续发展，优化环境保障
随着产业转型升级速度的加快，技术技能人才需求日益旺盛，为职业教育改革发展提供了良好的产业基础，但毋庸讳言，职业教育发展也面临诸多突出的矛盾和问题，如对生源的吸引力不强，职业院校内涵发展难以走上快车道；专业设置与区域产业发展的对接度和吻合度不够，不能很好地服务产业发展；职业院校与企业尤其是中小微企业之间的合作不能深入、难以持久；欠发达地区企业招工对职业院校毕业生的吸引力不足；等等。这些问题都是职业教育市级统筹必须面对的现实，也是必须破解的难点。
市级统筹的核心是职业教育发展环境的优化问题，具体来说，有以下两个方面：
1.有效执行政策，优化职业教育外部环境。一方面，作为政策执行和监督主体，市级政府要做好国家和省市关于职业教育发展各项扶持政策的落实或监督落实工作。比如，生均拨款是否按照规定进度和标准落实到位？企业尤其是规模以上企业职工的教育培训经费是否依法足额提取和使用？等等。另一方面，作为区域经济社会发展的责任主体，市级政府更应从区域经济建设和社会发展的实际和发展需求出发，出台具有本地特色的政策措施，整合办学资源，不断提升职业教育办学的基础能力。比如，是否可以对政府部门各类社会培训项目进行整合，提高职业院校的参与度？是否可以从体系建设的角度出发，提升区域内中高职院校的资源共享度与人才培养对接度？等等。
2.激发内生动力，优化职业教育的内部环境。在从规模发展向内涵发展转型的过程中，尤其在生均经费拨款正在全面落实的新时期，职业院校的改革和发展日益面临内生动力不足的问题。做好职业教育市级统筹，必须进一步建立和完善新的“指挥棒”体系，在职业院校面向区域产业发展深化专业结构调整、面向企业需求深化人才培养模式改革、面向人才成长发展推进创新创业就业教育等方面切实加强引导和推动。这种引导和推动既要通过建立完善对职业院校的办学能力和办学绩效的第三方评价考核评估机制来实现，也要通过设立有关职业教育改革发展的若干重大建设项目来予以保障和落实。
[注释]
①吴一鸣，孙晓雷.职业教育发展中政府职能的定位、现状与改进[J].职教论坛，2015（1）：10-11. ②夏书章.行政管理学[M].广州：中山大学出版社，1998：49.
③王乐夫，许文惠.行政管理学[M].北京：人民出版社，1997：55.
④邢晖，李玉珠.地市统筹：职业教育政府责任的突破口——全国部分地市教育局长的调查与思考[J].教育与职业，2013（10）：44-45.
⑤孙志斌，许欣然.地市政府统筹职业教育发展研究[J].中国成人教育，2015（17）：61.
⑥张扬，胡斌武.职教园区建设研究述评[J].职教论坛，2011（10）：45.
⑦翟帆.调查：全国职业教育集团900家，多少尚在沉睡中——全国职业教育集团化办学情况调查（上）[N].中国教育报，2015-05-
28.
⑧吴一鸣，谭维奇.略论区域性职业教育联盟的建设与发展[J].教育与职业，2014（30）：8-9.
⑨杨善江.常州高职教育园区优质教学资源共享的保障机制分析——以常州科教城现代工业中心为样本[J].绥化学院学报，2012（4）：181.
⑩刘光军.政府职能界定与政府职能转变[J].河南社会科学，2007（5）：121.
11张德江.全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国职业教育法》实施情况的报告——2015年6月29日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上[EB/OL].（2015-06-29）[2016-01-17]. http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-06/29/content_1939891.htm.
12教育部.全国职业教育工作专项督导报告[EB/OL].（2015-
09-15）[2016-01-17].http：//www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s59
87/201509/t20150915_208334.html.
13（美）珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2010：144.
14甘泉.河南信阳“平桥模式”职业教育改革调查[EB/OL].（2015-
10-19）[2016-01-17].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-10/19/
c_1116864949.htm.