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在城镇化高速发展的态势下，地方政府融资规模也在快速增长，对于数额以万亿元计的地方平台贷款融资，其中一直隐埋着或多或少的风险与危机。随着全国清理规范工作的深入，地方融资平台贷款“逐包打开、逐笔核对、重新评估”等几个步骤已于2010年完成，“整改保全”是2010年年底至2011年年初的主要任务。2011年4月，银监会“银监发〔2011〕34号”文件的出台，明确规定对地方政府融资平台客户实行“名单制”授权管理和“全口径”监控。2010年12月和2011年10月，中央对国内宏观政策进行了适度的微调，以应对国际经济“二次探底”的风险。中央宏观政策的两次微调，让我们有必要对地方政府融资风险给予高度关注。
一、融资规模渐增
由来已久，地方政府融资的潜在风险一直备受监管部门及金融市场的重视，特别是自2009年全国大量新增信贷涌入地方融资平台之后，地方政府融资的隐性风险问题已日益凸显。据不完全统计，截止2011年6月末，全国共有地方融资机构近4，000家，融资规模近10万亿元。其中，地方政府融资规模占各类地方融资规模的60％强，负债率（不含地方政府负有担保责任部分）为50%强，存在问题贷款1万余亿元。
所谓地方政府投融资平台，是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产公司等。其惯用的融资模式是地方政府给予划拨土地、股权、归费等资产，打造出一个从资产和现金流上达到融资标准的公司，以实现融资目的，必要时辅之以财政补贴等作为还款承诺，把所融资金运用于地方市政建设、公共工程、公共事业等开发项目。其中，地方融资平台公司贷款，很多因承担公益性项目建设运营而借，主要依靠财政性资金偿还。
二、融资效果显著
地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设等方面的融资行为由来已久，但是，投融资平台发挥主导作用，则是自2008年以来在应对金融危机时期发生的事情。2009年初，人总行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，更是被地方政府视为对地方政府投融资平台建设与发展的肯定和鼓励。从2008年底以来，地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展之趋势。就富民县而言，截止2011年9月末，富民县共有政府投融资平台2家，近2年累计实现政府性项目融资达5.2余亿元；2011年，实现政府性项目新增融资近3.1亿元，较上年同期增43.13％，占融资累计总额的59.62％。资金主要投入城市基础设施及工业园区基础设施建设项目。2011年，新增融资结构为：银行贷款占总融资额的48.39％，较年初增36.21个百分点；BT融资占总融资额的51.61％；银行贷款占富民县政府2011年地方预算收入的68.18％；土地类融资占富民县政府融资总额的51.61％。如此大比重的负债率，不仅加大了富民县政府的债务负担，同时也对辖区银行业的经营风险形成了一定的潜在压力。2011年年初以来，国务院和银监会在地方债务真实性清查的基础上，已经制定了清查整顿的总目标为“解包还原，重新立据；风险分类，保全有力；加强协作，整体评估”。同时，相继出台一系列的政策配套措施，加大对地方政府融资平台及地方基础设施项目贷款的监控和管理，有效控制了地方政府融资平台贷款增速。总体分析，富民县政府投融资平台近2年来通过大规模融资，明显加快了县城农贸综合市场改扩建、县城主干道水泥路面综合改造、螳螂川两岸道路改扩建和县医院、县幼儿园、县一中综合楼建设等公共基础设施的城市化建设步伐，也明显加快了富民县“工业上山”——工业园区配套基础设施建设的步伐，为富民县扩大开放，增强内需，加快市政公共基础设施改造，建设“北部辅城·富民新区”和“15分钟经济圈”发挥了巨大的作用。但是，无论从区域经济持续发展的角度而言，还是从国家宏观经济调控的角度来看，地方政府投融资平台确实是一把“双刃剑”。它对地方经济社会的短期发展而言，是一个带T的“极速引擎”，但对地方经济社会的可持续发展来说，则是一个带着“？”的“飞天之路”。尤其像类似于富民县这样经济规模较小，债务承载能力偏低，财政相对脆弱的西部县级农业县的地方政府而言，其明显存在政府融资公司资本金不足——甚至不到位、“土地预期价高估”等突出问题，加之外部监督和内部治理存在严重的先天性缺位，其融资的风险隐患更值得我们关注和研究。
三、成效与风险——喜忧参半
一是部分政府负债信息既不太完整，也不够真实，存在一定的投融资信息不对称风险。地方政府债务结构复杂，各类隐性债务、负债现象大量存在，债务信息透明度较低，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府自身对不同项目的政府投融资平台的负债和担保状况也不尽清楚。作为政府主要债权人的银行和投资企业，由于很难及时掌握各级政府总体负债规模，无法准确评估地方政府的偿债能力，通行的投融资风险管理手段难以真正落实。2011年下半年，为避免经济“硬着陆”，国家货币政策作了临时性、选择性的微调，银根开始出现局部松动，一些银行又出现间接地压低信贷投放门槛向地方政府发放贷款的“擦边球”行为，从近期而言，确实满足了地方政府日益膨胀的短期利益，但从长远上来说，非常容易造成地方政府负债率过高或过度融资的风险隐患。
二是资金来源渠道单一，平台公司资本金普遍不到位。投融资平台的资金来源渠道主要有银行贷款、项目融资和其他融资。政府投融资平台普遍存在资本金不到位、以各种方式变通“补充”资本金的情况，由此加大了项目的融资风险。诸如，地方政府因财力不足，存在用同一笔资金来回周转，当作几个公司的注册资金、几个项目的资本金。平台公司通过要求代理机构高估国有资产实物出资或出具虚假注册资金证明等手段进行虚假出资。甚至还存在以扩大投资规模的名义在增加暂借款后抽回初期注入的有限资本金和暂借款。
三是融资担保不实，偿贷存在一定的风险。投融资平台贷款的担保方式主要包括信用贷款、土地抵押和另外一家投融资平台保证等。对于信用贷款，通常由地方人大通过决议将偿债纳入预算，财政部门出具承诺函。
四是融资风险社会化，影响区域经济稳定。假若地方政府负债规模过高，偿债风险日积月累爆发后，必然引发地方政府的财政危机和信用危机，并波及到区域金融稳定，甚至区域社会稳定。
五是土地出让融资占比过大，地方融资平台对“土地收入”的依赖性较为普遍和严重，自身项目的现金流占比过低。就抽样对比分析情况来说，绝对部分地方政府性项目融资均有一半以上的项目和额度与土地挂钩，剩下的靠银行贷款和政府间暂借款支撑。以土地收入作为贷款质押，是地方政府融资平台公司贷款融资的一贯手法，这其中隐含着一个非常重要的假设，或者说是一种一意孤行、极度膨胀的“定势”——对未来土地强劲的、必然的增值预期。一向为公众诟病的“土地财政”，在国家房地产调控持续深入的政策背景下，受到广泛质疑。央行货币政策“组合拳”以及楼市“三限”政策的相继出台，事实上是对长期严重依赖“土地财政”模式地方政府的一种“闷鼓还需重锤敲”的警示。持续加息必然会打压土地价格，导致地方“土地财政”收入的减少，从而使得金融机构对地方政府融资平台贷款的风险敞口扩大。这意味着，对于财力薄弱的地方政府而言，其过于依赖土地收入进行融资的平台公司的融资风险，将极有可能进一步放大。
四、风险严防范，措施需落实
（一）提高地方政府投融资平台的相关信息的完整性和真实性，改变政府融资信息不对称的状况
由地方人大牵头，定期对辖区内的政府负债规模及相关情况进行合法性与真实性检查，适时掌握地方政府的债务总量、结构和期限。同级金融办应按季将地方政府的负债信息抄送驻地人民银行分支机构和驻地银监会派出机构。为防止地方政府过度负债，透支预期偿贷力，各级人大要结合当地经济总量和发展规划对地方政府进行必要的融资总额度限制。驻地人民银行分支机构、驻地银监会派出机构和金融办要健全对同级地方政府债务风险信息共享的监测指标体系，以财政负债率、财政债务率和财政偿债率等指标为重点，对地方政府债务的规模、结构和安全性进行动态监测和分析。对可疑类、关注类的问题融资贷款，要切实扩大关注深度和防控力度；对已出现暂时性流动风险，而其又有偿贷愿意和远期偿贷能力的问题融资贷款，建议从信贷的技术层面上予以弥补。即：通过展期来及时化解和控制即将形成的坏账风险；对平台贷款增速过快的地方政府应采取“严控规模”的方式，切实抑制其平台贷款存量过大、增速较快的现状。
（二）加快推动地方政府融资平台融资行为市场化步伐
在条件相对成熟的前提下，可引导地方政府尝试类似于上海市的“11.15地方政府债券融资”模式，并鼓励与地方政府融资平台公司密切挂钩的事业或企业融资公司发行市政特种融资债券，或是创造条件设立产业投资基金开发区或科技园进行融资。同时，也可以尝试运用更为市场化的投融资方式来经营基础设施项目公司，这主要是包括资产的证券化和更为灵活的融资结构安排。对涉及重大公共利益的项目，采取专家论证、公众参与，人大审批的方式，科学慎重决策。地方审计部门、金融办要加强对融资资金的监督管理，切实做好项目跟踪审计和检查工作，加强对项目的事前评审、事中监控、事后评价，建立健全项目资金风险防范机制。
（三）剥离政府部门的担保权，有效监控融资资金流向
地方政府的财政机关不得为投融资平台作融资担保，这是防范财政债务危机的根本途径。政府投融资平台公司之间不得相互担保，以切实避免大面积的金融风险。以本级财政收入对人大决议和财政承诺函的总规模设定严格的额度限制。人总行、银监会在现有管理办法的基础上，应适时出台地方政府融资平台管理规定及相关暂行办法，重点提示商业银行实施更为审慎的风险管理举措。继续建立健全地方债务的偿还保障机制，加强对项目资本金的严格监控，重点跟踪地方政府的负债状况、偿债愿意和偿债能力，把握融资平台的还款能力和贷款风险。地方政府应当统筹安排辖区的综合财力，做实做细还本付息计划，加强日常监测检查，逐步建立专项偿债基金，并将60％以上的债务资金投资收益纳入该专项基金中。
（四）逐步完善地方政府投融资责任追究制
即：对地方政府主要负责人实行严厉的责任追究制。地方政府通过投融资平台的融资行为，有必要要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致。同时，要建立地方政府投融资责任追究制，严格管理地方政府融资行为。同时在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，明确主要领导人的责任，以严格的融资额度限制，再加上严厉而强硬的责任追究制，将对抑制地方政府的融资冲动和不具效率的政绩行为起到事半功倍的成效。与此同时，也将有效遏制在治理和整顿经济金融秩序工作中屡屡出现的“问题复问题，措施又措施”的怪圈现象。
总而言之，地方政府投融资平台一方面在地方城市化和工业化建设中发挥了积极而明显的正面作用，另一方面，也日积月累地形成了较大的融资规模和潜在的财政风险与金融风险。因此，各级政府及其职能部门在既已出台的相关监管政策措施的基础上，应侧重于因势利导、循序渐进地推进地方政府投融资平台向合法化、规范化和市场化转变，继续制定并实施预防和遏制各类融资风险的政策措施、法律法规及内控制度，对地方政府融资继续实行“统一监督、分级管理、全口径监控”的监管机制，切实强化金融风险防范与化解措施，确保地方财政和区域金融保持安全高效的运行态势。
一、融资规模渐增
由来已久，地方政府融资的潜在风险一直备受监管部门及金融市场的重视，特别是自2009年全国大量新增信贷涌入地方融资平台之后，地方政府融资的隐性风险问题已日益凸显。据不完全统计，截止2011年6月末，全国共有地方融资机构近4，000家，融资规模近10万亿元。其中，地方政府融资规模占各类地方融资规模的60％强，负债率（不含地方政府负有担保责任部分）为50%强，存在问题贷款1万余亿元。
所谓地方政府投融资平台，是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产公司等。其惯用的融资模式是地方政府给予划拨土地、股权、归费等资产，打造出一个从资产和现金流上达到融资标准的公司，以实现融资目的，必要时辅之以财政补贴等作为还款承诺，把所融资金运用于地方市政建设、公共工程、公共事业等开发项目。其中，地方融资平台公司贷款，很多因承担公益性项目建设运营而借，主要依靠财政性资金偿还。
二、融资效果显著
地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设等方面的融资行为由来已久，但是，投融资平台发挥主导作用，则是自2008年以来在应对金融危机时期发生的事情。2009年初，人总行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，更是被地方政府视为对地方政府投融资平台建设与发展的肯定和鼓励。从2008年底以来，地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展之趋势。就富民县而言，截止2011年9月末，富民县共有政府投融资平台2家，近2年累计实现政府性项目融资达5.2余亿元；2011年，实现政府性项目新增融资近3.1亿元，较上年同期增43.13％，占融资累计总额的59.62％。资金主要投入城市基础设施及工业园区基础设施建设项目。2011年，新增融资结构为：银行贷款占总融资额的48.39％，较年初增36.21个百分点；BT融资占总融资额的51.61％；银行贷款占富民县政府2011年地方预算收入的68.18％；土地类融资占富民县政府融资总额的51.61％。如此大比重的负债率，不仅加大了富民县政府的债务负担，同时也对辖区银行业的经营风险形成了一定的潜在压力。2011年年初以来，国务院和银监会在地方债务真实性清查的基础上，已经制定了清查整顿的总目标为“解包还原，重新立据；风险分类，保全有力；加强协作，整体评估”。同时，相继出台一系列的政策配套措施，加大对地方政府融资平台及地方基础设施项目贷款的监控和管理，有效控制了地方政府融资平台贷款增速。总体分析，富民县政府投融资平台近2年来通过大规模融资，明显加快了县城农贸综合市场改扩建、县城主干道水泥路面综合改造、螳螂川两岸道路改扩建和县医院、县幼儿园、县一中综合楼建设等公共基础设施的城市化建设步伐，也明显加快了富民县“工业上山”——工业园区配套基础设施建设的步伐，为富民县扩大开放，增强内需，加快市政公共基础设施改造，建设“北部辅城·富民新区”和“15分钟经济圈”发挥了巨大的作用。但是，无论从区域经济持续发展的角度而言，还是从国家宏观经济调控的角度来看，地方政府投融资平台确实是一把“双刃剑”。它对地方经济社会的短期发展而言，是一个带T的“极速引擎”，但对地方经济社会的可持续发展来说，则是一个带着“？”的“飞天之路”。尤其像类似于富民县这样经济规模较小，债务承载能力偏低，财政相对脆弱的西部县级农业县的地方政府而言，其明显存在政府融资公司资本金不足——甚至不到位、“土地预期价高估”等突出问题，加之外部监督和内部治理存在严重的先天性缺位，其融资的风险隐患更值得我们关注和研究。
三、成效与风险——喜忧参半
一是部分政府负债信息既不太完整，也不够真实，存在一定的投融资信息不对称风险。地方政府债务结构复杂，各类隐性债务、负债现象大量存在，债务信息透明度较低，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府自身对不同项目的政府投融资平台的负债和担保状况也不尽清楚。作为政府主要债权人的银行和投资企业，由于很难及时掌握各级政府总体负债规模，无法准确评估地方政府的偿债能力，通行的投融资风险管理手段难以真正落实。2011年下半年，为避免经济“硬着陆”，国家货币政策作了临时性、选择性的微调，银根开始出现局部松动，一些银行又出现间接地压低信贷投放门槛向地方政府发放贷款的“擦边球”行为，从近期而言，确实满足了地方政府日益膨胀的短期利益，但从长远上来说，非常容易造成地方政府负债率过高或过度融资的风险隐患。
二是资金来源渠道单一，平台公司资本金普遍不到位。投融资平台的资金来源渠道主要有银行贷款、项目融资和其他融资。政府投融资平台普遍存在资本金不到位、以各种方式变通“补充”资本金的情况，由此加大了项目的融资风险。诸如，地方政府因财力不足，存在用同一笔资金来回周转，当作几个公司的注册资金、几个项目的资本金。平台公司通过要求代理机构高估国有资产实物出资或出具虚假注册资金证明等手段进行虚假出资。甚至还存在以扩大投资规模的名义在增加暂借款后抽回初期注入的有限资本金和暂借款。
三是融资担保不实，偿贷存在一定的风险。投融资平台贷款的担保方式主要包括信用贷款、土地抵押和另外一家投融资平台保证等。对于信用贷款，通常由地方人大通过决议将偿债纳入预算，财政部门出具承诺函。
四是融资风险社会化，影响区域经济稳定。假若地方政府负债规模过高，偿债风险日积月累爆发后，必然引发地方政府的财政危机和信用危机，并波及到区域金融稳定，甚至区域社会稳定。
五是土地出让融资占比过大，地方融资平台对“土地收入”的依赖性较为普遍和严重，自身项目的现金流占比过低。就抽样对比分析情况来说，绝对部分地方政府性项目融资均有一半以上的项目和额度与土地挂钩，剩下的靠银行贷款和政府间暂借款支撑。以土地收入作为贷款质押，是地方政府融资平台公司贷款融资的一贯手法，这其中隐含着一个非常重要的假设，或者说是一种一意孤行、极度膨胀的“定势”——对未来土地强劲的、必然的增值预期。一向为公众诟病的“土地财政”，在国家房地产调控持续深入的政策背景下，受到广泛质疑。央行货币政策“组合拳”以及楼市“三限”政策的相继出台，事实上是对长期严重依赖“土地财政”模式地方政府的一种“闷鼓还需重锤敲”的警示。持续加息必然会打压土地价格，导致地方“土地财政”收入的减少，从而使得金融机构对地方政府融资平台贷款的风险敞口扩大。这意味着，对于财力薄弱的地方政府而言，其过于依赖土地收入进行融资的平台公司的融资风险，将极有可能进一步放大。
四、风险严防范，措施需落实
（一）提高地方政府投融资平台的相关信息的完整性和真实性，改变政府融资信息不对称的状况
由地方人大牵头，定期对辖区内的政府负债规模及相关情况进行合法性与真实性检查，适时掌握地方政府的债务总量、结构和期限。同级金融办应按季将地方政府的负债信息抄送驻地人民银行分支机构和驻地银监会派出机构。为防止地方政府过度负债，透支预期偿贷力，各级人大要结合当地经济总量和发展规划对地方政府进行必要的融资总额度限制。驻地人民银行分支机构、驻地银监会派出机构和金融办要健全对同级地方政府债务风险信息共享的监测指标体系，以财政负债率、财政债务率和财政偿债率等指标为重点，对地方政府债务的规模、结构和安全性进行动态监测和分析。对可疑类、关注类的问题融资贷款，要切实扩大关注深度和防控力度；对已出现暂时性流动风险，而其又有偿贷愿意和远期偿贷能力的问题融资贷款，建议从信贷的技术层面上予以弥补。即：通过展期来及时化解和控制即将形成的坏账风险；对平台贷款增速过快的地方政府应采取“严控规模”的方式，切实抑制其平台贷款存量过大、增速较快的现状。
（二）加快推动地方政府融资平台融资行为市场化步伐
在条件相对成熟的前提下，可引导地方政府尝试类似于上海市的“11.15地方政府债券融资”模式，并鼓励与地方政府融资平台公司密切挂钩的事业或企业融资公司发行市政特种融资债券，或是创造条件设立产业投资基金开发区或科技园进行融资。同时，也可以尝试运用更为市场化的投融资方式来经营基础设施项目公司，这主要是包括资产的证券化和更为灵活的融资结构安排。对涉及重大公共利益的项目，采取专家论证、公众参与，人大审批的方式，科学慎重决策。地方审计部门、金融办要加强对融资资金的监督管理，切实做好项目跟踪审计和检查工作，加强对项目的事前评审、事中监控、事后评价，建立健全项目资金风险防范机制。
（三）剥离政府部门的担保权，有效监控融资资金流向
地方政府的财政机关不得为投融资平台作融资担保，这是防范财政债务危机的根本途径。政府投融资平台公司之间不得相互担保，以切实避免大面积的金融风险。以本级财政收入对人大决议和财政承诺函的总规模设定严格的额度限制。人总行、银监会在现有管理办法的基础上，应适时出台地方政府融资平台管理规定及相关暂行办法，重点提示商业银行实施更为审慎的风险管理举措。继续建立健全地方债务的偿还保障机制，加强对项目资本金的严格监控，重点跟踪地方政府的负债状况、偿债愿意和偿债能力，把握融资平台的还款能力和贷款风险。地方政府应当统筹安排辖区的综合财力，做实做细还本付息计划，加强日常监测检查，逐步建立专项偿债基金，并将60％以上的债务资金投资收益纳入该专项基金中。
（四）逐步完善地方政府投融资责任追究制
即：对地方政府主要负责人实行严厉的责任追究制。地方政府通过投融资平台的融资行为，有必要要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致。同时，要建立地方政府投融资责任追究制，严格管理地方政府融资行为。同时在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，明确主要领导人的责任，以严格的融资额度限制，再加上严厉而强硬的责任追究制，将对抑制地方政府的融资冲动和不具效率的政绩行为起到事半功倍的成效。与此同时，也将有效遏制在治理和整顿经济金融秩序工作中屡屡出现的“问题复问题，措施又措施”的怪圈现象。
总而言之，地方政府投融资平台一方面在地方城市化和工业化建设中发挥了积极而明显的正面作用，另一方面，也日积月累地形成了较大的融资规模和潜在的财政风险与金融风险。因此，各级政府及其职能部门在既已出台的相关监管政策措施的基础上，应侧重于因势利导、循序渐进地推进地方政府投融资平台向合法化、规范化和市场化转变，继续制定并实施预防和遏制各类融资风险的政策措施、法律法规及内控制度，对地方政府融资继续实行“统一监督、分级管理、全口径监控”的监管机制，切实强化金融风险防范与化解措施，确保地方财政和区域金融保持安全高效的运行态势。