论文部分内容阅读
国家林业局副局长雷加富曾公开表示，伊春在东北、内蒙古重点国有林区具有一定的典型性和代表性，伊春开展林权制度改革试点，肩负着探索路子、积累经验、建立和不断完善相关政策的任务。
林子上的城市
从历史角度看，伊春市是一个典型的因林而建、因林而兴、因林而名又因林而衰的林业资源型城市。
作为林业施业区面积达400万公顷的重点国有林区，从1948年开发建设到1998年实施天保工程，伊春走的是一条单一的消耗资源的木材生产之路，靠“独木”支撑整个社会经济的发展。
许兆君向《中国经济周刊》介绍，伊春自1948年大规模开发建设以来，共生产木材2.4亿多立方米，累计上缴利税、育林基金等59.2亿元，相当于国家同期预算内投资的4.3倍，还有统配材差价300多亿元。
一段时间以来，在国家以木材生产为主的林业发展方针的主导下，为国家多采木、采好木成为林业职工和整个林区的最高追求，伊春也成为支援全国建设的重要木材基地。
实际上，国有林业为国家的经济建设做出了重大贡献的同时，也付出了巨大牺牲。
“在新中国建设的初期，森林工业对国家的贡献占到了国内生产总值的三分之二。”东北大学林木工程技术学院院长王立海向《中国经济周刊》介绍，“那时大部分都是不合理经营，很多林地被拔了大毛。”
伊春林管局的有关资料显示，与大多数林区一样，上世纪80年代中后期开始，伊春市可采森林资源消耗了98％。伊春便风光不再，相继出现了资源危机和经济危困（下简称“两危”）。到上世纪90年代初，16个基层林业局基本上已无林可采，经济结构严重失衡，发展速度明显滞后。
其中，伊春林区的活立木总蓄积和可采成过熟林蓄积，已分别由开发初期的4.48亿立方米和3.2亿立方米，下降到2.1亿立方米和748.7万立方米，分别下降53.1%和97.7%。森林工业企业自1989年起出现全行业亏损，目前负债总额已达60.8亿元，资产负债率达83.5%。
从上个世纪80年代中后期开始，伊春林区的职工工资就开始不能按月发放了，收入低，社会保障乏力，让林业职工生活逐渐陷入一种相对贫困的状态。
1998年，国家开始实施天然林保护工程，该工程是以调减天然林木材产量、加强生态公益林建设与保护、妥善安置和分流富余人员等为主要实施内容。同时，在国家的政策支持下，森林资源和生态环境得到一定程度的恢复，林业和林区的经济结构得到了初步调整，经济形势出现好转，但国有林业的“两危”困境未有实质性改变，国有林区仍然举步维艰。
“那时，开支没钱，要砍林子；洪涝灾害，要砍林子；森林着火了，还要砍林子。越砍越穷，越穷越砍，恶性循环的结果让伊春经济走向了崩溃的边缘。”伊春林管局的相关人士说。“换个角度说，即使把伊春的林子都砍光了，伊春也不会富起来。”
“独木支撑”的林业经济走进了死胡同。
林改曾历经三次失败
然而，没有人愿意继续穷下去。
“林业改革，历届领导都曾积极探索。”许兆君告诉《中国经济周刊》。
早在1968年，针对林区农场耕地的扩张，伊春林管局就尝试过解散经营农场，鼓励自费造林。1979年，他们再次尝试职工个人承包造林。但是，十年间先后两次的个人造林计划，都因为林管局无法给予造林职工劳动补偿而最终夭折。
1983年，最早陷入困境的伊春桃山林业局上呼兰经营所开始实施职工承包林地的管护和搞林下经营。当时，伊春市和黑龙江省都在该经营所召开现场会，推广经验。但后来，由于缺少改革依据，国家的补偿又不到位，导致这一改革在施行两年后无疾而终。
此后，伊春林区开始陷入了可采林木资源濒临枯竭、经济危困的境地。从上个世纪80年代后期开始，林管局的年采伐量不得不由过去的240万立方米，主动调低到136万平方米。
全国造林模范、双丰林业局退休干部孙海军向《中国经济周刊》介绍，林业职工此前三次自费所造林木，因为林业局承诺的“成林给钱，不成林不给钱”，所以其质量远在同期国有林之上。
尽管由于自费林产权问题界定不清，林权证至今都没有核发，但民有林的榜样力量，直接导致了1996年以后伊春林区继续开始探索林权改革。
1998年，国家天然林保护工程开始实施，但这一工程更多的是解决在岗职工的工资问题，而对造林和管护的投资却明显不足。为了解决这一矛盾，伊春林管局尝试制定了“林地流转”的相关政策，希望借此解决林区资金匮乏的问题。
但是，当时的争议却很激烈：一是国有林地流转私有没有法律的依据；二是政府担心可能出现“一卖了之”的情况，造成国有资产的流失。
2003年，改革的先驱者桃山林业局开始允许个人承包国有林。
“到今年正式试点开始前，已有9461公顷林地‘由国有变成了民有’”。桃山林业局资源林政科科长高汉振对媒体说，“那时，既没政策，上级也不支持，先行的试点走得百般艰难。”
改革转折— 借鉴农村土地改革经验，触及产权
2003年来到伊春赴任不久，市长兼林管局局长的许兆君就深刻地体会到了林业职工的艰难：“这个林业职工占全市40%之多的城市，由于國有国营管理体制的束缚，林业职工作为大山的主人没有土地，更没有山林。”许兆君告诉《中国经济周刊》。
随着木材产量的大幅度调减，林业职工每年只能干二、三个月的活，而一个月的工资也只有二、三百元，还常常被拖欠，从而导致上访、告状事件时有发生。
2003年6月，国家出台了《中共中央国务院关于加强林业发展的决定》（中发（2003）9号文件）。文件规定：在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。这让哲学博士出身的许兆君看到了希望。
计划经济的最后一个阵地、国有林区的发展可否参考借鉴农村改革的成功经验?这个大胆的联想，带来了伊春命运的重大转机。 2003年8月，伊春市向上级提出林权制度改革的申请，为此，许兆君曾率领有关部门先后到北京与相关部委进行沟通达40多次。
此后，伊春市不断地给国家林业局上报争取国有林权改革的试点方案。
“每次上报的方案，最终保留的只有二三条，其余的都被否决了”，一位参与申报项目的市领导说，“方案我们改了20多次，省里向国家林业局上报的方案也前后修改了4次”。
业内人士认为，伊春林改得不到支持的原因在于一些领导担心手中对森林生杀予夺权力的旁落，而国家林业局局长贾治邦在认真听取完许兆君的汇报后表示：“哪怕以后我没有林子可以管了，我也要给国家留下一片森林。”
贾治邦多次强调，改革是国有林区发展必须迈过的门槛，不改革就没有出路，不改革就没有林区经济社会的可持续发展。伊春的改革要支持。
2006年1月4日，新年上班后的第一天，国务院第119次常务会议正式确定将伊春设为国有林权制度改革试点单位，并认为“伊春的试点是落实中央决策的一项重要举措，是国有林区改革迈出的关键一步”。
自此，国有林业的天空真的被“捅”开了。
伊春试点，为全国林权改革探索新路
在以往所有的改革当中，国有资产流失一直饱受社会各界诟病，林改当中如何避免和减少国有资产的流失成为了各界关注的一个焦点。
“不流失是不可能的，关键要看伊春采取什么样的措施来减少这种流失。”王立海院长说。
承包的过程中，有两个核心问题是要兼顾好的：试点林场所职工必须家家有其山，户户有其林，即兼顾国家和职工的利益。“而做到这一点，就要把握好两个原则。”双丰林业局局长刘进学告诉《中国经济周刊》，“一个是不能单纯为了收益一包了之，那样只能让职工没了林子，最后沦为‘打工族’；另一个是不能单纯为了户数一分了之，那样就成了没有投资的承包，而没有了投资就没有了责任，林子也不可能经营好、管护好。”
基于这两点考虑，当地林业局在充分调研的基础上，把职工分为“富有层”、“中间层”和“贫困层”，分层实施，分步推进，能买得起林子的最先买，不让他们分期付款，以保证资金收益；而贫困户政策再优惠也买不起，就放在最后，不让他们影响有钱户的承包积极性。中间层则采取灵活的承包方式，“以资抵林、分期付款、预留林地”等。
为了用优惠的政策刺激“富有层”一次性交款承包林子，他们在伊春市规定一次性交款人工林优惠10%、天然林优惠30%的基础上，将每公顷45元的承包费一次性交纳的降到了35元，同时他们规定，林地承包费逐年交款和到收益期交款的政策只限于试点场所职工享受。这样，既让利了职工，又鼓励了一次性交款。
刘进学告诉《中国经济周刊》，那些有条件承包林子的“富有户”，在试点初期抓住优惠政策，纷纷选好林子、包好林子，一次性交款的积极性很高，截止到记者发稿时为止，该局林改实收现金3035万元，其中，一次性林木流转费交款就占实收现金的91%。
“林改中体现的大思路、大政策、大利益，将惠及百姓。”许兆君说，“伊春的经济转型也必将为全国林业的发展探索出一条新路，对整个国有林区的改革都将有一种导向的作用，直接影响今后国家对国有林区的政策和管理。”
林子上的城市
从历史角度看，伊春市是一个典型的因林而建、因林而兴、因林而名又因林而衰的林业资源型城市。
作为林业施业区面积达400万公顷的重点国有林区，从1948年开发建设到1998年实施天保工程，伊春走的是一条单一的消耗资源的木材生产之路，靠“独木”支撑整个社会经济的发展。
许兆君向《中国经济周刊》介绍，伊春自1948年大规模开发建设以来，共生产木材2.4亿多立方米，累计上缴利税、育林基金等59.2亿元，相当于国家同期预算内投资的4.3倍，还有统配材差价300多亿元。
一段时间以来，在国家以木材生产为主的林业发展方针的主导下，为国家多采木、采好木成为林业职工和整个林区的最高追求，伊春也成为支援全国建设的重要木材基地。
实际上，国有林业为国家的经济建设做出了重大贡献的同时，也付出了巨大牺牲。
“在新中国建设的初期，森林工业对国家的贡献占到了国内生产总值的三分之二。”东北大学林木工程技术学院院长王立海向《中国经济周刊》介绍，“那时大部分都是不合理经营，很多林地被拔了大毛。”
伊春林管局的有关资料显示，与大多数林区一样，上世纪80年代中后期开始，伊春市可采森林资源消耗了98％。伊春便风光不再，相继出现了资源危机和经济危困（下简称“两危”）。到上世纪90年代初，16个基层林业局基本上已无林可采，经济结构严重失衡，发展速度明显滞后。
其中，伊春林区的活立木总蓄积和可采成过熟林蓄积，已分别由开发初期的4.48亿立方米和3.2亿立方米，下降到2.1亿立方米和748.7万立方米，分别下降53.1%和97.7%。森林工业企业自1989年起出现全行业亏损，目前负债总额已达60.8亿元，资产负债率达83.5%。
从上个世纪80年代中后期开始，伊春林区的职工工资就开始不能按月发放了，收入低，社会保障乏力，让林业职工生活逐渐陷入一种相对贫困的状态。
1998年，国家开始实施天然林保护工程，该工程是以调减天然林木材产量、加强生态公益林建设与保护、妥善安置和分流富余人员等为主要实施内容。同时，在国家的政策支持下，森林资源和生态环境得到一定程度的恢复，林业和林区的经济结构得到了初步调整，经济形势出现好转，但国有林业的“两危”困境未有实质性改变，国有林区仍然举步维艰。
“那时，开支没钱，要砍林子；洪涝灾害，要砍林子；森林着火了，还要砍林子。越砍越穷，越穷越砍，恶性循环的结果让伊春经济走向了崩溃的边缘。”伊春林管局的相关人士说。“换个角度说，即使把伊春的林子都砍光了，伊春也不会富起来。”
“独木支撑”的林业经济走进了死胡同。
林改曾历经三次失败
然而，没有人愿意继续穷下去。
“林业改革，历届领导都曾积极探索。”许兆君告诉《中国经济周刊》。
早在1968年，针对林区农场耕地的扩张，伊春林管局就尝试过解散经营农场，鼓励自费造林。1979年，他们再次尝试职工个人承包造林。但是，十年间先后两次的个人造林计划，都因为林管局无法给予造林职工劳动补偿而最终夭折。
1983年，最早陷入困境的伊春桃山林业局上呼兰经营所开始实施职工承包林地的管护和搞林下经营。当时，伊春市和黑龙江省都在该经营所召开现场会，推广经验。但后来，由于缺少改革依据，国家的补偿又不到位，导致这一改革在施行两年后无疾而终。
此后，伊春林区开始陷入了可采林木资源濒临枯竭、经济危困的境地。从上个世纪80年代后期开始，林管局的年采伐量不得不由过去的240万立方米，主动调低到136万平方米。
全国造林模范、双丰林业局退休干部孙海军向《中国经济周刊》介绍，林业职工此前三次自费所造林木，因为林业局承诺的“成林给钱，不成林不给钱”，所以其质量远在同期国有林之上。
尽管由于自费林产权问题界定不清，林权证至今都没有核发，但民有林的榜样力量，直接导致了1996年以后伊春林区继续开始探索林权改革。
1998年，国家天然林保护工程开始实施，但这一工程更多的是解决在岗职工的工资问题，而对造林和管护的投资却明显不足。为了解决这一矛盾，伊春林管局尝试制定了“林地流转”的相关政策，希望借此解决林区资金匮乏的问题。
但是，当时的争议却很激烈：一是国有林地流转私有没有法律的依据；二是政府担心可能出现“一卖了之”的情况，造成国有资产的流失。
2003年，改革的先驱者桃山林业局开始允许个人承包国有林。
“到今年正式试点开始前，已有9461公顷林地‘由国有变成了民有’”。桃山林业局资源林政科科长高汉振对媒体说，“那时，既没政策，上级也不支持，先行的试点走得百般艰难。”
改革转折— 借鉴农村土地改革经验，触及产权
2003年来到伊春赴任不久，市长兼林管局局长的许兆君就深刻地体会到了林业职工的艰难：“这个林业职工占全市40%之多的城市，由于國有国营管理体制的束缚，林业职工作为大山的主人没有土地，更没有山林。”许兆君告诉《中国经济周刊》。
随着木材产量的大幅度调减，林业职工每年只能干二、三个月的活，而一个月的工资也只有二、三百元，还常常被拖欠，从而导致上访、告状事件时有发生。
2003年6月，国家出台了《中共中央国务院关于加强林业发展的决定》（中发（2003）9号文件）。文件规定：在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。这让哲学博士出身的许兆君看到了希望。
计划经济的最后一个阵地、国有林区的发展可否参考借鉴农村改革的成功经验?这个大胆的联想，带来了伊春命运的重大转机。 2003年8月，伊春市向上级提出林权制度改革的申请，为此，许兆君曾率领有关部门先后到北京与相关部委进行沟通达40多次。
此后，伊春市不断地给国家林业局上报争取国有林权改革的试点方案。
“每次上报的方案，最终保留的只有二三条，其余的都被否决了”，一位参与申报项目的市领导说，“方案我们改了20多次，省里向国家林业局上报的方案也前后修改了4次”。
业内人士认为，伊春林改得不到支持的原因在于一些领导担心手中对森林生杀予夺权力的旁落，而国家林业局局长贾治邦在认真听取完许兆君的汇报后表示：“哪怕以后我没有林子可以管了，我也要给国家留下一片森林。”
贾治邦多次强调，改革是国有林区发展必须迈过的门槛，不改革就没有出路，不改革就没有林区经济社会的可持续发展。伊春的改革要支持。
2006年1月4日，新年上班后的第一天，国务院第119次常务会议正式确定将伊春设为国有林权制度改革试点单位，并认为“伊春的试点是落实中央决策的一项重要举措，是国有林区改革迈出的关键一步”。
自此，国有林业的天空真的被“捅”开了。
伊春试点，为全国林权改革探索新路
在以往所有的改革当中，国有资产流失一直饱受社会各界诟病，林改当中如何避免和减少国有资产的流失成为了各界关注的一个焦点。
“不流失是不可能的，关键要看伊春采取什么样的措施来减少这种流失。”王立海院长说。
承包的过程中，有两个核心问题是要兼顾好的：试点林场所职工必须家家有其山，户户有其林，即兼顾国家和职工的利益。“而做到这一点，就要把握好两个原则。”双丰林业局局长刘进学告诉《中国经济周刊》，“一个是不能单纯为了收益一包了之，那样只能让职工没了林子，最后沦为‘打工族’；另一个是不能单纯为了户数一分了之，那样就成了没有投资的承包，而没有了投资就没有了责任，林子也不可能经营好、管护好。”
基于这两点考虑，当地林业局在充分调研的基础上，把职工分为“富有层”、“中间层”和“贫困层”，分层实施，分步推进，能买得起林子的最先买，不让他们分期付款，以保证资金收益；而贫困户政策再优惠也买不起，就放在最后，不让他们影响有钱户的承包积极性。中间层则采取灵活的承包方式，“以资抵林、分期付款、预留林地”等。
为了用优惠的政策刺激“富有层”一次性交款承包林子，他们在伊春市规定一次性交款人工林优惠10%、天然林优惠30%的基础上，将每公顷45元的承包费一次性交纳的降到了35元，同时他们规定，林地承包费逐年交款和到收益期交款的政策只限于试点场所职工享受。这样，既让利了职工，又鼓励了一次性交款。
刘进学告诉《中国经济周刊》，那些有条件承包林子的“富有户”，在试点初期抓住优惠政策，纷纷选好林子、包好林子，一次性交款的积极性很高，截止到记者发稿时为止，该局林改实收现金3035万元，其中，一次性林木流转费交款就占实收现金的91%。
“林改中体现的大思路、大政策、大利益，将惠及百姓。”许兆君说，“伊春的经济转型也必将为全国林业的发展探索出一条新路，对整个国有林区的改革都将有一种导向的作用，直接影响今后国家对国有林区的政策和管理。”