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为应对2008年世界金融危机，国务院于2009年1月下发了《关于发行2009年地方政府债券有关问题的通知》，并制订发行2000亿元地方政府债券的计划，该计划于2010年10月完成。地方政府债券指地方政府或其授权代理机构发行的有价证券，是地方政府在税收、规费收入以外的一种通过举债筹措财政资金的方式，所筹集资金主要用于城市基础设施项目的建设。由于地方债券在发行时间、发行数额、发行利率、债券期限、债券项目等方面均由地方政府决定，地方政府有相当的自主权，是由地方政府自主发行的债券，学界称之为“自主债券”。
而我国2009年、2011年发行的地方政府债券“借用的是国债的发行渠道，即由财政部按照记账式国债的发行方式，面向记账式国债承销团甲类成员招标发行。这使得我国2009年的地方政府债券更像是一种中央以地方名义发行的国债，可以说是一种‘准国债’，而非完全意义上的‘地方政府债券’”。①对于这两次地方政府债券的发行，学界称之为地方政府自行发债。但是，两次债券的发行，却又冠以地方债的名义，这其中的用意何在？为什么不能直接赋予地方政府举债权？地方政府自主发行债券面临的法律问题又是什么？
地方政府举债权的法律约束
地方政府自行发债与自主发债首先关乎的问题是地方政府的举债权。所谓举债权，是在借贷法律关系中处于债务人地位的一方能够凭借自身偿债能力预先获得一定商品、货币或服务的一种能力和权利。《中国人民银行贷款通则》规定：“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。”可见，一般民事主体都具有举债权，中央政府作为特殊民事主体具有举债权，可以发行国债。但是，地方政府在我国现有法律条件下则不能成为民事主体，不具有举债权。我国《预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”《担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”
2009年、2011年地方政府自行发债是经国务院批准同意，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费。这种地方债券是由中央财政担保，自行发债总的指标由中央分配，发行规模限定在国务院批准的发债限额内，资本的利用、未来偿还（财政部代办还本付息）由中央财政负责，单一利率发债定价机制确定债券发行利率，本质上与国债信用几无区别。因此，严格地说，两次地方债的发行并没有突破目前预算法、担保法的规定，我国地方政府仍不具有举债权，地方政府不能自主发行政府债券。
但是，两次债的发行都被称之为地方债，都冠以地方的名义，并实质上由地方政府担负偿还债务的主要责任，确实体现出让地方政府熟悉发债程序，条件成熟时赋予地方政府举债权，地方政府由自行发债向自主发债迈进的趋势。这是因为：尽管中国现行的《预算法》等有关法律，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债“经营”，省、市、县、乡镇各级政府均有不同形式的举债行为，并且层级越低的地方政府负债的相对规模也越大，2011年国家审计署认定的三级地方债已经超过10.7万亿。②以地方投融资平台公司为举债形式的地方债务不仅成为地方政府债务的重要构成，其所具有的传导效应构成地方政府信用风险、宏观经济结构调整风险、土地政策调整风险、银行系统风险、财政风险这样一条具有多米诺骨牌效应的信用风险链。③更重要的是由于我国地方政府承担着促进产业升级推动经济快速增长、缩小城乡差距加快城市化建设、解决就业建立完善的社会保障体系、加强国民素质教育、建立公共基础设施、加强公共服务等较多的事权，地方经济的发展和繁荣程度，不仅成为上级部门对其政绩考核的基本指标之一，而且也成为当地居民对其是否投赞成票的主要依据，特别是地方政府与当地居民对公共产品的需求信息更加直接，“在许多国家，探寻政府间财政关系分权化结构的一个重要原因，是为了促进公共服务供给效率的提高，其理论基础是：地方政府是参与性强、反应快和负责任的公共部门所属机构。”④所以，赋予地方政府更多的自主权是经济社会发展的需要。
然而，在宪法层面，我国是单一制国家，中央政府具有绝对的、集中的统治权与控制权。在关于中央与地方权力划分上，我国宪法第三条规定，中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，坚持充分发挥地方的主动性、积极性的原则。虽然我国几次修改宪法，但是都没有涉及到中央与地方政府权力划分。由于目前在中国经济发展及经济增长结构中，中国消费支出占GDP比重远低于世界平均水平，消费成为带动GDP增长核心动力的转型还须时日，政府投资力度大小将成为中国未来经济保持稳定的关键因素。因此，宪法应该赋予地方政府更多的自主权，“确定财政支出责任的归属应当成为一个理想的政府间财政关系体系建构的首要任务。”⑤允许地方政府具有举债权，自主发行地方债务是解决地方融资困难，并将融资带入市场，接受市场约束的最佳方案。
发债主体信用法律分析
地方政府由自行发债到自主发债，中央政府不再担保，项目自主、规模自主、发债用途自定、偿债自负。地方政府自主发债也回归债券本意：谁举债谁偿还，避免风险向上传递。⑥但是，发债主体信用如何是决定债券发行的关键因素。地方政府信用能力的高低最终都会表现为特定时间段内政府债务与政府支付能力的对比情况。如果政府收入始终能够对债务偿还进行有效覆盖，政府信用就高。
2011年地方政府自行发债的主体是由国务院指定的上海市、浙江省、广东省、深圳市，之所以选择这四个地方政府，是因为它们的主体信用良好。如何判定地方政府的主体信用水平？可考量的因素很多，但是，主体的财政状况即政府偿债能力（财政收支规模、财政平衡能力）、政府管辖区域内3～5年的GDP水平、辖区人均可支配收入、社会消费品零售额、城镇化率、经济开放程度、资本市场发展程度、地区经济构成与产业结构等无疑是衡量的主要指标。⑦通过对政府过去和现在的债务及财政收支信息进行分析，对一定时期内政府的流动资金状况作出预测能够比较准确地反映地方政府的财政实力。同时，地方政府治理能力对地方政府信用评级也具有基础性作用。根据上述标准，2011年地方发债主体的信用非常很高的。 如果允许一般地方政府为发债主体或者将发债主体扩大到省、自治区、直辖市一级，所遇到的主体信用问题恐怕具有普遍意义：
首先，发债政府需要提供可信的全口径财政数据，要使财政数据公开、透明，而大多数地方政府都做不到这点。我国各级地方政府深度介入经济活动，但资本经营预算非常不完整，多数地方政府连静态的全口径财政状况都是一笔糊涂账，一旦土地泡沫破裂，更是无法编制出包括税收、土地出让金、资本经营收益在内的全面预算，缺乏发债所需的信息，资信评估就无法进行。⑧
其次，对发债主体信用能力的审查。按照法律规定，对一级政府信用能力的审查，主要是将政府预算、决算进行对比。但是，我国地方政府预算约束力较弱，预算体制与预算编制过程统一性差。预算资金拨出后的管理相对弱化，预算执行中存在随意性，造成预算执行状态和人大批准的预算决策相偏离。利益部门化、财政支出无序化、收支管理不规范、一半以上的政府收支游离于政府预算控制之外（预算外收入规模在预算内收入的50%以上，财政部2010年统计，全国预算外收入达到3，200亿元。垂直管理体制收费造成管理盲区并一定程度上成为地方政府财政收入主要来源）⑨，转移支付制度还没有形成稳定机制，带有很大的随意性，地方政府的资产负债表、收支表、现金流量表等财务报表并不能准确反映地方政府现有资产，包括房产、土地、公用产业、股权情况，负债情况以及明细的收入来源与支出情况。
最后，地方债券发行以政府作担保，如果没有约束，容易引起地方政府投资冲动。把财权过多交给地方政府容易使各地政府存在严重的发展速度攀比、狭隘的GDP政绩观念，部门利益、区域利益盛行。不顾国家确定的经济发展方向，弱化中央政府对经济宏观调控。⑩同时，固定资产投资过大必定会使居民收入降低、用于公共福利的公益金也会减少，个人所得税税源受限制。最后，地方政府信用评估机构的独立性是地方政府发债的制度要求。政府是社会性的，应该没有自己的利益。但是，现代经济学家从经济人概念出发，认为政府最大化地追求自己的利益也是政府的基本属性。对地方政府主体信用进行评估需要引进第三方独立机构，但是，如何保证独立机构不被政府利益集团俘获，保证它的独立性，需要周全的法律制度与细致的规范。
在目前民众强烈要求各级政府公布三公经费支出，政府信息公开，政府财政支出接受民众监督，尊重纳税人权利的呼声越来越高的情况下，修改预算法，加强对地方政府举债行为的法律约束，规范地方政府举债权，使预算成为各级政府财政刚性约束手段，增强地方债务透明度，是顺应民意、建立法治政府的要求，“从某种意义上讲，预算就是合同，是政府与公众之间订立的合同，是立法部门与行政部门之间订立的合同，是政府首脑与各政府部门之间订立的合同。预算的基本属性，就本质而言，它是一个公共选择的政治问题；就形式而言，它是一个配置资源的经济问题。”因而，建立健全政府债务管理的规章制度，逐步形成包括债务规模控制、债务使用方向和范围控制、信用评级、预算管理、审批管理、统计报告、监督检查等在内的政府债务管理制度体系，全方位规范政府举债行为，并在条件成熟时，通过制定相关法律或行政法规进行更高效力层次的规范是地方自主发债的制度前提。同时，完善政府信用评估制度，重要的是完善政府信用信息征集、政府信用信息管理、政府信用信息审查申请、政府信用评级、政府信用信息发布等制度，提高地方政府治理能力，特别是提高地方政府财政平衡能力是确保地方政府信用水平良好的基本手段。
地方债券与项目的法律评价
地方政府自主发行的债券分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券是指为没有收益的基础设施，如教育、市政设施建设发行的债券；收益债券是指有特定项目收入、特定税收，为有收益的准公共品，如供热、水、道路、机场、码头建设等发行的债券。2009年发行的地方政府债券，主要是为了解决新增中央投资地方配套的公益性投资项目地方政府配套资金困难问题，因此，2009年地方债应该理解为是国债性质的一般责任债券。2011年四个地方政府发行的债券由于其用途不完全由中央指定，所以，更有一些地方市政债券的意味。但是，两次发行的地方债，以及未来地方政府自主发债都涉及一个重要问题：地方债的发行要不要列入国家经济发展规划，要不要列入地方政府财政预算？几千亿的地方债的发行以及由此引发的建设项目涉及与国家计划关系、国家产业政策关系、中央预算关系；涉及本地区经济发展计划关系、本地政府预算关系，涉及该项目在区域发展战略中的定位。如何协调地方债的发行与国家计划法、预算法之间的关系，实为地方自主发债的合法性依据问题。
此外，地方发债还涉及到地方债券的用途以及公共性与公平性问题。2009年地方债发行的地区、公益项目没有引起过多争议。2011年四地区的地方债具有一定灵活性，但是随之而来引发的公共品公平性、项目与代际公平、怎么样代表与表达公共利益？究竟谁最适合决定“公共利益”、项目与环境影响评价、生态、资源利用与能源消耗、社会资源的错误配置由谁承担责任？公众如何参与以及如何对项目进行评估？如何杜绝“政绩工程”与地方资源浪费？这些争论正在激烈进行。
2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》明确了政府依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一；界定和规范了政府依法行政的职能，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；规范了科学民主决策机制，要求建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制等具体任务和措施。建设法治政府、责任政府、服务政府更是我国行政体制改革的目标。作为服务型政府，提供公共产品、从事公共事业建设与发展是地方政府的重要职能，但是，在中央集权体制下，地方政府负责执行大量的中央政策和法律，尤其是承担着发展当地经济的重任，经济发展指标成为考核地方行政的主要根据，进而导致代价昂贵、不负责任、不顾一切、惟利是图的发展模式。地方干部实际上不需要对下负责，许多工程只是应付上级的表面文章，浪费大量人力、物力的现象严重。另一方面，地方官员贪污腐败、侵犯公民权利的行为依然十分普遍，老百姓的基本权利并没有因为中央监督而得到有效保护。地方治理仍遭遇人事不定、人心不稳、财力不足等多重制约，公共事业无法持久发展的问题。 因此，无论是国家发债还是地方发债，都应该体现在各级政府的经济发展计划中并在各级政府财政预算中有所体现，政府负债应纳入财政预决算的范围，各级政府必须接受本级财政预算的约束，将地方政府债务收支纳入预算管理，明确地方政府债务管理责任，加强人大审查和财政监督。地方政府发行债券的依据、政府负债及其他可能导致风险的财政活动等都应纳入上级政府及人大的监督范围，人大有必要对地方政府负债投资建设计划实行项目论证、评估、审批，确保人大代表真正代表人民的利益和意志。完善计划法、预算法，制定城市建设法，建立、完善发债预算调整制度、人大审批制度，为地方政府发债提供法律依据与行为指引。
地方政府发债必须建立项目确定区域听证制度、项目风险评估制度、中央政府审核制度。发行地方债应该完善听证制度，让百姓决定自己的福利，将公共产品的公平性、社会资源的配置、代际公平的考量纳入民主程序。项目决策民主参与、民主监督是促进相关决策机构提高决策效率与决策水平的重要机制。发行地方债应该重视对项目有效性、项目实施经济效果、社会效果的评价，建立项目风险评估机制，对发债资金用于节能减排、生态治理、保障性住房建设、重大自然灾害灾区重建项目建设等领域，可在同等条件下优先获得核准。建立审核制度，监督地方政府债券的发行审核，加大审计力度，并对下级政府的财政状况进行评估、预警。建立独立评价机制，引入第三方独立中介机构，注意不被利益集团俘获，独立中介机构对地方政府的税收收入、专项拨款收入和补助金收入等地方政府的财政收入水平与增长预期作出评价、对地方政府的支出结构与历年公共工程的资金使用效率进行评价、对地方政府的真实债务水平与结构作出评价，该评价结果作为上级政府审核地方发债的主要依据。
地方债违约与风险监管法律分析
长期以来，“在‘强国家、弱社会’的行政管理体制中，上级对下级管理机构领导的人选具有决定性影响，”干部调动频繁，政绩考核偏重GDP，根本原因在于地方官员对上而不是对下负责。虽然宪法规定地方行政首长由本级人大选举产生，但是基层干部的调动频率就足以表明地方官员主要受制于上级任命。异地做官的规则一般是三年转任，但中途调任也很普遍。即便三年一调，任期也过短：第一年熟悉辖区情况，第二年急于出政绩，第三年志在升迁。这样出来的政绩具有“短平快”和“轰轰烈烈”的特点，形式主义、浮夸虚报盛行。地方盲目举债，形成地方倒逼中央，坏孩子受到奖赏的后果，政府有关部门很少追究相关责任。
适时出台市政债券法或称政府信用法、政府投资监管法、或地方政府债券发行与交易管理办法。运用法律手段，严肃地方自主发债财政纪律、树立预算硬约束观念，对地方政府债券实施全程监督，对政府投资各参与主体的责任进行明确的界定，合理划分政府投资项目各参与主体的责任，明确项目规划、立项、勘查设计、咨询评估、审批核准、招投标、施工、监理、竣工验收、后评价等各个环节相关机构和人员的责任。对债券使用投向监管即对地方政府债券的发行、流通、使用和偿还进行监督，特别是对发债资金的使用过程进行监督，发债资金作为财政资金的补充，应充分发挥财政资金职能，严禁资金的违规使用。同时加强对债券二级市场的监管，建立全国、区域性和地方性柜台市场，监管重点环节，有效控制信用风险。
建立偿债储备金制度和风险预警机制。每年要对计划执行的动态状况进行分析，建立偿债准备金制度和债务预警指标体系，降低债券到期不能偿还的违约风险。以担保法为基础，运用市场担保机制，对地方政府债券进行担保，以降低地方政府债券违约损失。建立地方政府债务规模管理以及以问责制、引咎辞职制度、追究与惩罚机制为基础的政府失信惩戒制度，通过有效的政府失信惩罚机制，使失信者清楚地意识到失信将要付出的代价。
以发展计划、民主程序、法律制度约束地方发债，解决发行地方债与地方政府预算两张皮的现象，解决行政长官只对上负责不对辖区内民众负责，大肆举债之后走人，行政长官不承担任何发债失误责任的现象，解决新官不理旧帐，发债大张旗鼓，还债一拖再拖，政府财政不受约束的局面。重树各级人大威信，人大不能对政府先斩后奏的财政行事方式听之任之，地方债发行必须在计划法、预算法、人大审批制度、听证制度、风险评估制度、独立中介制度、偿债储备金制度、风险预警制度、政府失信惩戒制度等一系列政府债务管理法律制度体系内实施。
结语
地方政府具有举债权，自主发债是大势所趋，但是，如何避免地方政府滥用举债权过度负债、避免发债用于政绩工程侵犯民众利益、如何采取市场化评价手段引导地方债与区域经济社会发展相协调、如何防范地方政府信用风险等围绕地方发债的一系列问题的解决，恐怕只有在一个健全的法律制度框架内行事才是化解地方债问题的最佳方案。
【本文系教育部社会科学规划项目“我国社会信用法律制度体系研究”的成果之一，项目编号：09YJA820053】
【注释】
①张春燕：“我国地方政府债券发行与偿付中的法律问题研究”，《金融法苑》，2011年第82期。
②新华网：“审计署：2010年地方债务违规达5308亿”，2011年6月27日。
③李晓安：“法律视野中的投融资平台公司信用风险与地方政府信用失序”，《北京行政学院学报》，2012年第2期。
④⑤[美]杰米·波伊克斯：“论作为国际发展战略的财政分权和政府间财政改革”，苏丽文译，《经济社会体制比较》，2011年第1期。
⑥现行地方政府债务最终都由中央政府兜底。
⑦参见大公国际：地方政府信用评价。
⑧黄小朋：“地方债不能再让全民兜底”，新浪博客，2011年7月11日。
⑨⑩刘全顺，魏俊，张献勇：《地方财政体制的法律问题研究》，北京：知识产权出版社，2011年，第90页，第72页。
[美]珍妮特·M凯丽，威廉姆·C·瑞文巴克：《地方政府绩效预算》，苟燕楠译，上海财经大学出版社，2007年。
张千帆：“地方自治是民主之本—以中央集权的统治成本为视角”，《交大法学》，2010年第1期。
翟校义，卢春龙：“领导干部提拔模式对地方政府权力运行方向的影响”，《北京行政学院学报》，2012年第2期。
责编/王坤娜
而我国2009年、2011年发行的地方政府债券“借用的是国债的发行渠道，即由财政部按照记账式国债的发行方式，面向记账式国债承销团甲类成员招标发行。这使得我国2009年的地方政府债券更像是一种中央以地方名义发行的国债，可以说是一种‘准国债’，而非完全意义上的‘地方政府债券’”。①对于这两次地方政府债券的发行，学界称之为地方政府自行发债。但是，两次债券的发行，却又冠以地方债的名义，这其中的用意何在？为什么不能直接赋予地方政府举债权？地方政府自主发行债券面临的法律问题又是什么？
地方政府举债权的法律约束
地方政府自行发债与自主发债首先关乎的问题是地方政府的举债权。所谓举债权，是在借贷法律关系中处于债务人地位的一方能够凭借自身偿债能力预先获得一定商品、货币或服务的一种能力和权利。《中国人民银行贷款通则》规定：“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。”可见，一般民事主体都具有举债权，中央政府作为特殊民事主体具有举债权，可以发行国债。但是，地方政府在我国现有法律条件下则不能成为民事主体，不具有举债权。我国《预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”《担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”
2009年、2011年地方政府自行发债是经国务院批准同意，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费。这种地方债券是由中央财政担保，自行发债总的指标由中央分配，发行规模限定在国务院批准的发债限额内，资本的利用、未来偿还（财政部代办还本付息）由中央财政负责，单一利率发债定价机制确定债券发行利率，本质上与国债信用几无区别。因此，严格地说，两次地方债的发行并没有突破目前预算法、担保法的规定，我国地方政府仍不具有举债权，地方政府不能自主发行政府债券。
但是，两次债的发行都被称之为地方债，都冠以地方的名义，并实质上由地方政府担负偿还债务的主要责任，确实体现出让地方政府熟悉发债程序，条件成熟时赋予地方政府举债权，地方政府由自行发债向自主发债迈进的趋势。这是因为：尽管中国现行的《预算法》等有关法律，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债“经营”，省、市、县、乡镇各级政府均有不同形式的举债行为，并且层级越低的地方政府负债的相对规模也越大，2011年国家审计署认定的三级地方债已经超过10.7万亿。②以地方投融资平台公司为举债形式的地方债务不仅成为地方政府债务的重要构成，其所具有的传导效应构成地方政府信用风险、宏观经济结构调整风险、土地政策调整风险、银行系统风险、财政风险这样一条具有多米诺骨牌效应的信用风险链。③更重要的是由于我国地方政府承担着促进产业升级推动经济快速增长、缩小城乡差距加快城市化建设、解决就业建立完善的社会保障体系、加强国民素质教育、建立公共基础设施、加强公共服务等较多的事权，地方经济的发展和繁荣程度，不仅成为上级部门对其政绩考核的基本指标之一，而且也成为当地居民对其是否投赞成票的主要依据，特别是地方政府与当地居民对公共产品的需求信息更加直接，“在许多国家，探寻政府间财政关系分权化结构的一个重要原因，是为了促进公共服务供给效率的提高，其理论基础是：地方政府是参与性强、反应快和负责任的公共部门所属机构。”④所以，赋予地方政府更多的自主权是经济社会发展的需要。
然而，在宪法层面，我国是单一制国家，中央政府具有绝对的、集中的统治权与控制权。在关于中央与地方权力划分上，我国宪法第三条规定，中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，坚持充分发挥地方的主动性、积极性的原则。虽然我国几次修改宪法，但是都没有涉及到中央与地方政府权力划分。由于目前在中国经济发展及经济增长结构中，中国消费支出占GDP比重远低于世界平均水平，消费成为带动GDP增长核心动力的转型还须时日，政府投资力度大小将成为中国未来经济保持稳定的关键因素。因此，宪法应该赋予地方政府更多的自主权，“确定财政支出责任的归属应当成为一个理想的政府间财政关系体系建构的首要任务。”⑤允许地方政府具有举债权，自主发行地方债务是解决地方融资困难，并将融资带入市场，接受市场约束的最佳方案。
发债主体信用法律分析
地方政府由自行发债到自主发债，中央政府不再担保，项目自主、规模自主、发债用途自定、偿债自负。地方政府自主发债也回归债券本意：谁举债谁偿还，避免风险向上传递。⑥但是，发债主体信用如何是决定债券发行的关键因素。地方政府信用能力的高低最终都会表现为特定时间段内政府债务与政府支付能力的对比情况。如果政府收入始终能够对债务偿还进行有效覆盖，政府信用就高。
2011年地方政府自行发债的主体是由国务院指定的上海市、浙江省、广东省、深圳市，之所以选择这四个地方政府，是因为它们的主体信用良好。如何判定地方政府的主体信用水平？可考量的因素很多，但是，主体的财政状况即政府偿债能力（财政收支规模、财政平衡能力）、政府管辖区域内3～5年的GDP水平、辖区人均可支配收入、社会消费品零售额、城镇化率、经济开放程度、资本市场发展程度、地区经济构成与产业结构等无疑是衡量的主要指标。⑦通过对政府过去和现在的债务及财政收支信息进行分析，对一定时期内政府的流动资金状况作出预测能够比较准确地反映地方政府的财政实力。同时，地方政府治理能力对地方政府信用评级也具有基础性作用。根据上述标准，2011年地方发债主体的信用非常很高的。 如果允许一般地方政府为发债主体或者将发债主体扩大到省、自治区、直辖市一级，所遇到的主体信用问题恐怕具有普遍意义：
首先，发债政府需要提供可信的全口径财政数据，要使财政数据公开、透明，而大多数地方政府都做不到这点。我国各级地方政府深度介入经济活动，但资本经营预算非常不完整，多数地方政府连静态的全口径财政状况都是一笔糊涂账，一旦土地泡沫破裂，更是无法编制出包括税收、土地出让金、资本经营收益在内的全面预算，缺乏发债所需的信息，资信评估就无法进行。⑧
其次，对发债主体信用能力的审查。按照法律规定，对一级政府信用能力的审查，主要是将政府预算、决算进行对比。但是，我国地方政府预算约束力较弱，预算体制与预算编制过程统一性差。预算资金拨出后的管理相对弱化，预算执行中存在随意性，造成预算执行状态和人大批准的预算决策相偏离。利益部门化、财政支出无序化、收支管理不规范、一半以上的政府收支游离于政府预算控制之外（预算外收入规模在预算内收入的50%以上，财政部2010年统计，全国预算外收入达到3，200亿元。垂直管理体制收费造成管理盲区并一定程度上成为地方政府财政收入主要来源）⑨，转移支付制度还没有形成稳定机制，带有很大的随意性，地方政府的资产负债表、收支表、现金流量表等财务报表并不能准确反映地方政府现有资产，包括房产、土地、公用产业、股权情况，负债情况以及明细的收入来源与支出情况。
最后，地方债券发行以政府作担保，如果没有约束，容易引起地方政府投资冲动。把财权过多交给地方政府容易使各地政府存在严重的发展速度攀比、狭隘的GDP政绩观念，部门利益、区域利益盛行。不顾国家确定的经济发展方向，弱化中央政府对经济宏观调控。⑩同时，固定资产投资过大必定会使居民收入降低、用于公共福利的公益金也会减少，个人所得税税源受限制。最后，地方政府信用评估机构的独立性是地方政府发债的制度要求。政府是社会性的，应该没有自己的利益。但是，现代经济学家从经济人概念出发，认为政府最大化地追求自己的利益也是政府的基本属性。对地方政府主体信用进行评估需要引进第三方独立机构，但是，如何保证独立机构不被政府利益集团俘获，保证它的独立性，需要周全的法律制度与细致的规范。
在目前民众强烈要求各级政府公布三公经费支出，政府信息公开，政府财政支出接受民众监督，尊重纳税人权利的呼声越来越高的情况下，修改预算法，加强对地方政府举债行为的法律约束，规范地方政府举债权，使预算成为各级政府财政刚性约束手段，增强地方债务透明度，是顺应民意、建立法治政府的要求，“从某种意义上讲，预算就是合同，是政府与公众之间订立的合同，是立法部门与行政部门之间订立的合同，是政府首脑与各政府部门之间订立的合同。预算的基本属性，就本质而言，它是一个公共选择的政治问题；就形式而言，它是一个配置资源的经济问题。”因而，建立健全政府债务管理的规章制度，逐步形成包括债务规模控制、债务使用方向和范围控制、信用评级、预算管理、审批管理、统计报告、监督检查等在内的政府债务管理制度体系，全方位规范政府举债行为，并在条件成熟时，通过制定相关法律或行政法规进行更高效力层次的规范是地方自主发债的制度前提。同时，完善政府信用评估制度，重要的是完善政府信用信息征集、政府信用信息管理、政府信用信息审查申请、政府信用评级、政府信用信息发布等制度，提高地方政府治理能力，特别是提高地方政府财政平衡能力是确保地方政府信用水平良好的基本手段。
地方债券与项目的法律评价
地方政府自主发行的债券分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券是指为没有收益的基础设施，如教育、市政设施建设发行的债券；收益债券是指有特定项目收入、特定税收，为有收益的准公共品，如供热、水、道路、机场、码头建设等发行的债券。2009年发行的地方政府债券，主要是为了解决新增中央投资地方配套的公益性投资项目地方政府配套资金困难问题，因此，2009年地方债应该理解为是国债性质的一般责任债券。2011年四个地方政府发行的债券由于其用途不完全由中央指定，所以，更有一些地方市政债券的意味。但是，两次发行的地方债，以及未来地方政府自主发债都涉及一个重要问题：地方债的发行要不要列入国家经济发展规划，要不要列入地方政府财政预算？几千亿的地方债的发行以及由此引发的建设项目涉及与国家计划关系、国家产业政策关系、中央预算关系；涉及本地区经济发展计划关系、本地政府预算关系，涉及该项目在区域发展战略中的定位。如何协调地方债的发行与国家计划法、预算法之间的关系，实为地方自主发债的合法性依据问题。
此外，地方发债还涉及到地方债券的用途以及公共性与公平性问题。2009年地方债发行的地区、公益项目没有引起过多争议。2011年四地区的地方债具有一定灵活性，但是随之而来引发的公共品公平性、项目与代际公平、怎么样代表与表达公共利益？究竟谁最适合决定“公共利益”、项目与环境影响评价、生态、资源利用与能源消耗、社会资源的错误配置由谁承担责任？公众如何参与以及如何对项目进行评估？如何杜绝“政绩工程”与地方资源浪费？这些争论正在激烈进行。
2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》明确了政府依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一；界定和规范了政府依法行政的职能，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；规范了科学民主决策机制，要求建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制等具体任务和措施。建设法治政府、责任政府、服务政府更是我国行政体制改革的目标。作为服务型政府，提供公共产品、从事公共事业建设与发展是地方政府的重要职能，但是，在中央集权体制下，地方政府负责执行大量的中央政策和法律，尤其是承担着发展当地经济的重任，经济发展指标成为考核地方行政的主要根据，进而导致代价昂贵、不负责任、不顾一切、惟利是图的发展模式。地方干部实际上不需要对下负责，许多工程只是应付上级的表面文章，浪费大量人力、物力的现象严重。另一方面，地方官员贪污腐败、侵犯公民权利的行为依然十分普遍，老百姓的基本权利并没有因为中央监督而得到有效保护。地方治理仍遭遇人事不定、人心不稳、财力不足等多重制约，公共事业无法持久发展的问题。 因此，无论是国家发债还是地方发债，都应该体现在各级政府的经济发展计划中并在各级政府财政预算中有所体现，政府负债应纳入财政预决算的范围，各级政府必须接受本级财政预算的约束，将地方政府债务收支纳入预算管理，明确地方政府债务管理责任，加强人大审查和财政监督。地方政府发行债券的依据、政府负债及其他可能导致风险的财政活动等都应纳入上级政府及人大的监督范围，人大有必要对地方政府负债投资建设计划实行项目论证、评估、审批，确保人大代表真正代表人民的利益和意志。完善计划法、预算法，制定城市建设法，建立、完善发债预算调整制度、人大审批制度，为地方政府发债提供法律依据与行为指引。
地方政府发债必须建立项目确定区域听证制度、项目风险评估制度、中央政府审核制度。发行地方债应该完善听证制度，让百姓决定自己的福利，将公共产品的公平性、社会资源的配置、代际公平的考量纳入民主程序。项目决策民主参与、民主监督是促进相关决策机构提高决策效率与决策水平的重要机制。发行地方债应该重视对项目有效性、项目实施经济效果、社会效果的评价，建立项目风险评估机制，对发债资金用于节能减排、生态治理、保障性住房建设、重大自然灾害灾区重建项目建设等领域，可在同等条件下优先获得核准。建立审核制度，监督地方政府债券的发行审核，加大审计力度，并对下级政府的财政状况进行评估、预警。建立独立评价机制，引入第三方独立中介机构，注意不被利益集团俘获，独立中介机构对地方政府的税收收入、专项拨款收入和补助金收入等地方政府的财政收入水平与增长预期作出评价、对地方政府的支出结构与历年公共工程的资金使用效率进行评价、对地方政府的真实债务水平与结构作出评价，该评价结果作为上级政府审核地方发债的主要依据。
地方债违约与风险监管法律分析
长期以来，“在‘强国家、弱社会’的行政管理体制中，上级对下级管理机构领导的人选具有决定性影响，”干部调动频繁，政绩考核偏重GDP，根本原因在于地方官员对上而不是对下负责。虽然宪法规定地方行政首长由本级人大选举产生，但是基层干部的调动频率就足以表明地方官员主要受制于上级任命。异地做官的规则一般是三年转任，但中途调任也很普遍。即便三年一调，任期也过短：第一年熟悉辖区情况，第二年急于出政绩，第三年志在升迁。这样出来的政绩具有“短平快”和“轰轰烈烈”的特点，形式主义、浮夸虚报盛行。地方盲目举债，形成地方倒逼中央，坏孩子受到奖赏的后果，政府有关部门很少追究相关责任。
适时出台市政债券法或称政府信用法、政府投资监管法、或地方政府债券发行与交易管理办法。运用法律手段，严肃地方自主发债财政纪律、树立预算硬约束观念，对地方政府债券实施全程监督，对政府投资各参与主体的责任进行明确的界定，合理划分政府投资项目各参与主体的责任，明确项目规划、立项、勘查设计、咨询评估、审批核准、招投标、施工、监理、竣工验收、后评价等各个环节相关机构和人员的责任。对债券使用投向监管即对地方政府债券的发行、流通、使用和偿还进行监督，特别是对发债资金的使用过程进行监督，发债资金作为财政资金的补充，应充分发挥财政资金职能，严禁资金的违规使用。同时加强对债券二级市场的监管，建立全国、区域性和地方性柜台市场，监管重点环节，有效控制信用风险。
建立偿债储备金制度和风险预警机制。每年要对计划执行的动态状况进行分析，建立偿债准备金制度和债务预警指标体系，降低债券到期不能偿还的违约风险。以担保法为基础，运用市场担保机制，对地方政府债券进行担保，以降低地方政府债券违约损失。建立地方政府债务规模管理以及以问责制、引咎辞职制度、追究与惩罚机制为基础的政府失信惩戒制度，通过有效的政府失信惩罚机制，使失信者清楚地意识到失信将要付出的代价。
以发展计划、民主程序、法律制度约束地方发债，解决发行地方债与地方政府预算两张皮的现象，解决行政长官只对上负责不对辖区内民众负责，大肆举债之后走人，行政长官不承担任何发债失误责任的现象，解决新官不理旧帐，发债大张旗鼓，还债一拖再拖，政府财政不受约束的局面。重树各级人大威信，人大不能对政府先斩后奏的财政行事方式听之任之，地方债发行必须在计划法、预算法、人大审批制度、听证制度、风险评估制度、独立中介制度、偿债储备金制度、风险预警制度、政府失信惩戒制度等一系列政府债务管理法律制度体系内实施。
结语
地方政府具有举债权，自主发债是大势所趋，但是，如何避免地方政府滥用举债权过度负债、避免发债用于政绩工程侵犯民众利益、如何采取市场化评价手段引导地方债与区域经济社会发展相协调、如何防范地方政府信用风险等围绕地方发债的一系列问题的解决，恐怕只有在一个健全的法律制度框架内行事才是化解地方债问题的最佳方案。
【本文系教育部社会科学规划项目“我国社会信用法律制度体系研究”的成果之一，项目编号：09YJA820053】
【注释】
①张春燕：“我国地方政府债券发行与偿付中的法律问题研究”，《金融法苑》，2011年第82期。
②新华网：“审计署：2010年地方债务违规达5308亿”，2011年6月27日。
③李晓安：“法律视野中的投融资平台公司信用风险与地方政府信用失序”，《北京行政学院学报》，2012年第2期。
④⑤[美]杰米·波伊克斯：“论作为国际发展战略的财政分权和政府间财政改革”，苏丽文译，《经济社会体制比较》，2011年第1期。
⑥现行地方政府债务最终都由中央政府兜底。
⑦参见大公国际：地方政府信用评价。
⑧黄小朋：“地方债不能再让全民兜底”，新浪博客，2011年7月11日。
⑨⑩刘全顺，魏俊，张献勇：《地方财政体制的法律问题研究》，北京：知识产权出版社，2011年，第90页，第72页。
[美]珍妮特·M凯丽，威廉姆·C·瑞文巴克：《地方政府绩效预算》，苟燕楠译，上海财经大学出版社，2007年。
张千帆：“地方自治是民主之本—以中央集权的统治成本为视角”，《交大法学》，2010年第1期。
翟校义，卢春龙：“领导干部提拔模式对地方政府权力运行方向的影响”，《北京行政学院学报》，2012年第2期。
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