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【摘 要】 推进和完善国有企业治理结构尚有很长的路要走。国有企业治理结构问题不仅对保护投资者的利益十分重要，而且有利于减少市场风险，保持金融稳定。良好的治理结构有助于为国有企业的有效和可持续发展创造一个有益的环境，我们希望各级政府部门、企业、中介机构一起配合，共同为完善国有企业的治理结构做出的努力。
【关键词】 国有企业；法人治理；结构
引言：
公司法人治理结构是指依照《公司法》所建立的權力机构、执行机构与监督机构三权分立并且相互制约的公司内部管理体制。事实上主要是指公司股东、董事、监事及经理层之间的关系，其本质是通过公司组织机构之间权力的分配与制衡所做出的一种制度安排，以实现公司和股东的最大利益。
一、法人治理结构概述
公司治理结构的完善是现代企业经营所关注的焦点，不仅是指股东大会、董事会、监事会等的运行及相关制度，而是伴随着所有权与经营权的分离，为了同时保障股东、债权人等利益相关者的利益而建构起来的一系列由法律所认同的公司框架结构、运营章程等的总称，是现代企业制度的核心。事实上，在一定程度上而言，法人治理机构也就是公司治理结构，两者目的都是为了企业制度建设的合理性与企业组织结构的完善性。
二、法人治理结构
现代公司制是通过一套法人治理结构来保证企业正常运行和科学管理的，而法人治理结构是公司制企业内部不同的权力机构相互制约相互制衡的关系与机制。研究法人治理结构的核心，就是要着重研究股东大会、董事会、监事会和经理层的权力运作和权力制衡问题。
公司制企业法人治理结构内部不同权力机构的相互制衡：
（一）股东大会与董事会之间的相互制衡
董事会受股东大会委托，负责公司的经营决策，董事会在股东大会授权范围内开展工作，对股东大会负公司资产增值责任。但在授权董事会之后，任何股东个人都不能随意干预董事会和监事会的活动。
（二）董事会与经理层的相互制衡
董事会有权任命或解聘公司经理人员，对经理层进行监督和制约，经理层在董事会授权范围内行使日常经营管理权、法律代理权及商业代理权。董事会一经授权，任何股东不得干预经理层经营管理活动。
（三）监事会与股东大会、董事会及经理层的相互制约
监事会受股东大会的委托，对股东大会负责，但在授权监事会后，任何股东个人都不能随意干预监事会的活动。监事会有权对董事会和经理人员的业务活动进行监督，但监事会不能干预公司的正常决策和经营管理活动。
三、我国国有企业法人治理结构存在的问题
1、股权结构单一，“内部人控制”现象严重
目前我国大部分国有企业股东结构单一，国有股仍然处于绝对控股地位，导致股东大会、董事会形式化，企业“内部人控制”现象严重。大多数小股东因为持股比例小，不重视法律赋予的权力，基本上不会在股东大会行使其相应权利，只关心分红及其投入资本的保值增值，无暇顾及国有企业的治理。股东大会实际上成为国有股股东会议或国有股控制下的股东扩大会议，没有发挥对董事会的约束作用。董事由政府或者授权经营机构选派，董事会没有起到真正独立决策的作用。股权过于集中造成企业重大问题研究及决策往往流于形式，从而使企业被内部人控制。也会造成企业信息披露不规范，过度投资或消费等，影响国有资产运作效率以及中小股东权益保障。
2、内部人控制的问题
目前不少公司未召开股东大会就成立了董事会，董事长和总经理一般由政府任命，董事会成员也就是由公司原来的经营领导班子加上相关的几个政府官员组成。
3、新老三会的冲突与矛盾
在改革过程中，许多国有企业虽然建立了股东会、董事会和监事会，也就是“新三会”，但“老三会”，即党委会、员工代表大会和工会依然存在。“老三会”的存在冲淡了“新三会”的权利，使其职能的执行仅仅流于形式。在很多情况下，公司治理还是以传统方法和手段来实施，尽管采用了规则和程序，董事会还是草率行事，监事会不能正常发挥作用也是十分普遍的事。
4、用人机制不健全，影响经营决策的科学性
在我国现阶段的国有企业中，《公司法》规定的董事、经理人员选举、聘任法定程序实际上只是一种形式。事实上，董事、经理是由政府组织部门或国有资产管理部门选派，并非来源于市场竞争。选任的董事和经理们带有主观因素，而且有些董事并不“懂事”，从而影响企业经营决策的科学性。由于董事会过半数的董事以及经理都接受政府组织部门或国有资产管理机构的考核，因此他们的决策并非对全体股东负责，也不受全体股东的监督，从而损害了中小股东的权益。
5、经理层未实现市场化
首先，经理层的选聘机制未实现市场化。经理层是公司决策的执行机构，经董事会授权，负责公司经营管理活动。然而实践中，由于传统观念的影响和人事制度改革滞后等原因，许多国有企业仍存在行政级别，公司的经理多由国家主管机关自上而下任命，而非在市场竞争的环境下由董事会聘任产生。
其次，经营层的约束与激励机制未实现市场化。改革以来，对经营者的激励机制仍未到位，企业经营者在现有激励机制下得不到应有的报酬。同时，在约束机制不健全的情况下，对经理层行为的监督显得无能为力。
6、监事会有名无实，不能真正发挥监督作用
虽然《公司法》赋予监事会监督和召开临时股东大会等权力，但当国有股占绝对优势时，监事的人选往往是由国有股东控制的，来源不规范，对企业的生产经营和财务管理流程不熟悉，不能对企业实施有效的监督。《公司法》规定了监事会的职责主要是监督，但是却没有明确监督责任，没有专门针对监督不力者的处罚规章，使监督者本身缺乏约束，容易造成监督缺位。监事会的职权有限，董事会、监事会、经理层之间缺乏相互制衡的关系，监事会独立性不强，不足以对董事、经理层形成有效监督。 7、经营者选择机制不健全，经营绩效无从保证
在国企改制的进程中，其企业经营管理者大多取决于行政配置，其结果是优秀的企业家人才难以通过市场竞争走上经营者岗位，业绩较差的现有经营者也难以通过市场竞争遭到淘汰。其根本原因是作为国企所有者的政府，既没有通过企业法人治理结构来进行经营者的合理选择，又没有通过市场竞争法则来执行经营者的优胜劣汰，使得国有企业经营者的选择更多充满了行政色彩，而非经济行为。加之国有企业经营者的升迁、变更不是通过市场机制决定，而是取决于人事部门调动，其政治命运、事业前途与经营水平并不能完全统一。此外，长期以来，国有企业经营管理者均缺乏科学合理的激励机制，其收益未与其承担的风险、付出的劳动和取得的业绩挂钩。这些因素都影响了国有企业经营管理者的经营绩效，从根本上扼杀了企业家的产生。
四、完善法人治理结构的建议
1、实现股权多元化
础上，逐步实现股权多元化。具体来说，可通过股权转让引进外资和民间资本以及多种经济成分的投资主体，从而使国有资本与所有者到位的其他资本密切的联系在一起，有利于强化国有资本经营者的运营能力和动力。同时，应大力提倡和推进国有企业与非国有企业之间相互持股，实现股权多元化、分散化和法人化，进而使国有企业具备较强的监控能力和较高的监控效率。值得注意的是，在股权多元化过程中，要谨防一些企业以股权多元化改革为名，行掠夺国家财富之实的行为。
2、积极培育和建立经理人市场，实现经营层的市场化
2.1完善经理层选聘机制
首先，以市场需求为导向，由政府建立人才库，培育建立发达的经理层培育市场；其次，实行差额推荐，按公司招聘流程差额选举，为经理人的选择注入竞争机制；最后，由董事会聘任产生，以便更好的监督制約经理层的管理经营活动。
2.2完善激励与约束机制
完善经理层的激励机制，主要任务就是建立经理层的绩效评价体系，对经理层进行客观的绩效评价。报酬要和绩效挂钩，经营层的收入水平应与公司盈利情况挂钩，采取货币性与非货币性双重激励措施。同时，绩效考核指标要具有公平性、客观性、时效性。完善经理层的约束机制，可从内部与外部环境着手。一方面，加强董事会及监事会对经理层的监督约束，完善公司规章制度；另一方面，引入市场竞争机制，促使经理层在授权范围内主动完成目标。
3、推行独立董事制度
董事会有效性的核心思想便是独立性和科学性，独立于股东大会和管理层，独立自主进行科学管理和决策。建立独立董事制度，对于改变我国国有企业特别是上市公司中“国有股一枝独大”、“内部人控制”的现状有着积极的现实意义。目前在未上市国有企业中并没有要求建立独立董事制度，建议参照上市公司要求聘任独立董事，人数至少达到三分之一，另外建议要求聘任会计、法律等专业人士1～2名。通过董事会的独立性和科学性，可以确保董事会有效地行使其使命和职责，并在相当程度上促使管理层对股东负责，以保证治理的公平和效率。
4、建立外派监事会监督模式
外派监事会以“局外人”的身份独立发挥作用，做到和企业之间没有任何利益关系，确保了监督工作的公平和公正。重要的是，外派监事会制度要把对企业的财务核查与会计师事务所的审计相结合。加强对国有企业监事会工作的业务指导，充分参考和利用会计师事务所的审计结果，有重点、有针对性地开展审查，从而完善内部控制体系，增强风险管控能力，提升科学管理水平，促进企业有序发展。外派监事会在监督检查过程中还可与纪检、监察监督相结合，将监事会监督与企业国有资产的管理、运营紧密结合，形成监督合力，规范法人治理结构。值得关注的是，监事会监督还需要保证到位不越位，不能没有限制地行使监督权，随意干预企业的正常经营活动。
5、重新定位国资委角色
首先，国有企业改革的初衷就是要实现“政企分开”，因此国资委不宜作为出资人直接参与企业的重大决策。建议由政府授权的国有企业集团或者国有独资公司来担任出资人角色，并从市场中聘任专业人士参与企业的经营决策。这种形式是由已有的国有企业发展而来，实践证明，这是落实国家出资人代表的成功做法。另外，地方政府也可以通过组建国有资产经营公司来实现出资人的角色。其次，国资委对于国有资产的监督要遵循法人治理的模式，建议要求备案或参与制订公司章程及股东大会、董事会、监事会议事规则等基本规章，从而通过约束股东大会、董事会、经理层的权限及议事程序来实现监督，对于企业具体的日常经营不宜管得过细。
6、发挥董事会核心作用提高董事会独立性
首先要明确董事会的核心地位，明确董事会的职能，理顺董事、监事和经理层之间的关系。应当改变政府直接选任经营者的局面，而让董事会拥有对经理层的人事任免权和待遇决定权。杜绝董事和监事职能被架空受制于经理层的现象，明确划分董事会和经理层的权利和责任，建立科学的决策机制，董事长不得由总经理兼任，分解决策和执行职能，以保证董事会的监督作用有效发挥。
五、结束语
综上所述，推进和完善国有企业治理结构尚有很长的路要走。国有企业治理结构问题不仅对保护投资者的利益十分重要，而且有利于减少市场风险，保持金融稳定。良好的治理结构有助于为国有企业的有效和可持续发展创造一个有益的环境，我们希望各级政府部门、企业、中介机构一起配合，共同为完善国有企业的治理结构做出的努力。
参考文献：
[1]杨惠.国有企业法人治理结构研究[J].法制与社会.2010（11）
[2]耿宝民.基于国有企业法人治理结构的政府规制对策研究[J].中国集体经济.2011（27）
[3]桂丽.论国有企业法人治理结构的缺陷及完善[J].科技管理研究，2010（05）.
[4]《在中国保利集团公司建设规范董事会工作会议上的讲话》-国务院国资委副主任邵宁，2010.10.11.
[5]潘劲松.国有独资公司治理结构的重构[J].市场论坛，2011（02）.
【关键词】 国有企业；法人治理；结构
引言：
公司法人治理结构是指依照《公司法》所建立的權力机构、执行机构与监督机构三权分立并且相互制约的公司内部管理体制。事实上主要是指公司股东、董事、监事及经理层之间的关系，其本质是通过公司组织机构之间权力的分配与制衡所做出的一种制度安排，以实现公司和股东的最大利益。
一、法人治理结构概述
公司治理结构的完善是现代企业经营所关注的焦点，不仅是指股东大会、董事会、监事会等的运行及相关制度，而是伴随着所有权与经营权的分离，为了同时保障股东、债权人等利益相关者的利益而建构起来的一系列由法律所认同的公司框架结构、运营章程等的总称，是现代企业制度的核心。事实上，在一定程度上而言，法人治理机构也就是公司治理结构，两者目的都是为了企业制度建设的合理性与企业组织结构的完善性。
二、法人治理结构
现代公司制是通过一套法人治理结构来保证企业正常运行和科学管理的，而法人治理结构是公司制企业内部不同的权力机构相互制约相互制衡的关系与机制。研究法人治理结构的核心，就是要着重研究股东大会、董事会、监事会和经理层的权力运作和权力制衡问题。
公司制企业法人治理结构内部不同权力机构的相互制衡：
（一）股东大会与董事会之间的相互制衡
董事会受股东大会委托，负责公司的经营决策，董事会在股东大会授权范围内开展工作，对股东大会负公司资产增值责任。但在授权董事会之后，任何股东个人都不能随意干预董事会和监事会的活动。
（二）董事会与经理层的相互制衡
董事会有权任命或解聘公司经理人员，对经理层进行监督和制约，经理层在董事会授权范围内行使日常经营管理权、法律代理权及商业代理权。董事会一经授权，任何股东不得干预经理层经营管理活动。
（三）监事会与股东大会、董事会及经理层的相互制约
监事会受股东大会的委托，对股东大会负责，但在授权监事会后，任何股东个人都不能随意干预监事会的活动。监事会有权对董事会和经理人员的业务活动进行监督，但监事会不能干预公司的正常决策和经营管理活动。
三、我国国有企业法人治理结构存在的问题
1、股权结构单一，“内部人控制”现象严重
目前我国大部分国有企业股东结构单一，国有股仍然处于绝对控股地位，导致股东大会、董事会形式化，企业“内部人控制”现象严重。大多数小股东因为持股比例小，不重视法律赋予的权力，基本上不会在股东大会行使其相应权利，只关心分红及其投入资本的保值增值，无暇顾及国有企业的治理。股东大会实际上成为国有股股东会议或国有股控制下的股东扩大会议，没有发挥对董事会的约束作用。董事由政府或者授权经营机构选派，董事会没有起到真正独立决策的作用。股权过于集中造成企业重大问题研究及决策往往流于形式，从而使企业被内部人控制。也会造成企业信息披露不规范，过度投资或消费等，影响国有资产运作效率以及中小股东权益保障。
2、内部人控制的问题
目前不少公司未召开股东大会就成立了董事会，董事长和总经理一般由政府任命，董事会成员也就是由公司原来的经营领导班子加上相关的几个政府官员组成。
3、新老三会的冲突与矛盾
在改革过程中，许多国有企业虽然建立了股东会、董事会和监事会，也就是“新三会”，但“老三会”，即党委会、员工代表大会和工会依然存在。“老三会”的存在冲淡了“新三会”的权利，使其职能的执行仅仅流于形式。在很多情况下，公司治理还是以传统方法和手段来实施，尽管采用了规则和程序，董事会还是草率行事，监事会不能正常发挥作用也是十分普遍的事。
4、用人机制不健全，影响经营决策的科学性
在我国现阶段的国有企业中，《公司法》规定的董事、经理人员选举、聘任法定程序实际上只是一种形式。事实上，董事、经理是由政府组织部门或国有资产管理部门选派，并非来源于市场竞争。选任的董事和经理们带有主观因素，而且有些董事并不“懂事”，从而影响企业经营决策的科学性。由于董事会过半数的董事以及经理都接受政府组织部门或国有资产管理机构的考核，因此他们的决策并非对全体股东负责，也不受全体股东的监督，从而损害了中小股东的权益。
5、经理层未实现市场化
首先，经理层的选聘机制未实现市场化。经理层是公司决策的执行机构，经董事会授权，负责公司经营管理活动。然而实践中，由于传统观念的影响和人事制度改革滞后等原因，许多国有企业仍存在行政级别，公司的经理多由国家主管机关自上而下任命，而非在市场竞争的环境下由董事会聘任产生。
其次，经营层的约束与激励机制未实现市场化。改革以来，对经营者的激励机制仍未到位，企业经营者在现有激励机制下得不到应有的报酬。同时，在约束机制不健全的情况下，对经理层行为的监督显得无能为力。
6、监事会有名无实，不能真正发挥监督作用
虽然《公司法》赋予监事会监督和召开临时股东大会等权力，但当国有股占绝对优势时，监事的人选往往是由国有股东控制的，来源不规范，对企业的生产经营和财务管理流程不熟悉，不能对企业实施有效的监督。《公司法》规定了监事会的职责主要是监督，但是却没有明确监督责任，没有专门针对监督不力者的处罚规章，使监督者本身缺乏约束，容易造成监督缺位。监事会的职权有限，董事会、监事会、经理层之间缺乏相互制衡的关系，监事会独立性不强，不足以对董事、经理层形成有效监督。 7、经营者选择机制不健全，经营绩效无从保证
在国企改制的进程中，其企业经营管理者大多取决于行政配置，其结果是优秀的企业家人才难以通过市场竞争走上经营者岗位，业绩较差的现有经营者也难以通过市场竞争遭到淘汰。其根本原因是作为国企所有者的政府，既没有通过企业法人治理结构来进行经营者的合理选择，又没有通过市场竞争法则来执行经营者的优胜劣汰，使得国有企业经营者的选择更多充满了行政色彩，而非经济行为。加之国有企业经营者的升迁、变更不是通过市场机制决定，而是取决于人事部门调动，其政治命运、事业前途与经营水平并不能完全统一。此外，长期以来，国有企业经营管理者均缺乏科学合理的激励机制，其收益未与其承担的风险、付出的劳动和取得的业绩挂钩。这些因素都影响了国有企业经营管理者的经营绩效，从根本上扼杀了企业家的产生。
四、完善法人治理结构的建议
1、实现股权多元化
础上，逐步实现股权多元化。具体来说，可通过股权转让引进外资和民间资本以及多种经济成分的投资主体，从而使国有资本与所有者到位的其他资本密切的联系在一起，有利于强化国有资本经营者的运营能力和动力。同时，应大力提倡和推进国有企业与非国有企业之间相互持股，实现股权多元化、分散化和法人化，进而使国有企业具备较强的监控能力和较高的监控效率。值得注意的是，在股权多元化过程中，要谨防一些企业以股权多元化改革为名，行掠夺国家财富之实的行为。
2、积极培育和建立经理人市场，实现经营层的市场化
2.1完善经理层选聘机制
首先，以市场需求为导向，由政府建立人才库，培育建立发达的经理层培育市场；其次，实行差额推荐，按公司招聘流程差额选举，为经理人的选择注入竞争机制；最后，由董事会聘任产生，以便更好的监督制約经理层的管理经营活动。
2.2完善激励与约束机制
完善经理层的激励机制，主要任务就是建立经理层的绩效评价体系，对经理层进行客观的绩效评价。报酬要和绩效挂钩，经营层的收入水平应与公司盈利情况挂钩，采取货币性与非货币性双重激励措施。同时，绩效考核指标要具有公平性、客观性、时效性。完善经理层的约束机制，可从内部与外部环境着手。一方面，加强董事会及监事会对经理层的监督约束，完善公司规章制度；另一方面，引入市场竞争机制，促使经理层在授权范围内主动完成目标。
3、推行独立董事制度
董事会有效性的核心思想便是独立性和科学性，独立于股东大会和管理层，独立自主进行科学管理和决策。建立独立董事制度，对于改变我国国有企业特别是上市公司中“国有股一枝独大”、“内部人控制”的现状有着积极的现实意义。目前在未上市国有企业中并没有要求建立独立董事制度，建议参照上市公司要求聘任独立董事，人数至少达到三分之一，另外建议要求聘任会计、法律等专业人士1～2名。通过董事会的独立性和科学性，可以确保董事会有效地行使其使命和职责，并在相当程度上促使管理层对股东负责，以保证治理的公平和效率。
4、建立外派监事会监督模式
外派监事会以“局外人”的身份独立发挥作用，做到和企业之间没有任何利益关系，确保了监督工作的公平和公正。重要的是，外派监事会制度要把对企业的财务核查与会计师事务所的审计相结合。加强对国有企业监事会工作的业务指导，充分参考和利用会计师事务所的审计结果，有重点、有针对性地开展审查，从而完善内部控制体系，增强风险管控能力，提升科学管理水平，促进企业有序发展。外派监事会在监督检查过程中还可与纪检、监察监督相结合，将监事会监督与企业国有资产的管理、运营紧密结合，形成监督合力，规范法人治理结构。值得关注的是，监事会监督还需要保证到位不越位，不能没有限制地行使监督权，随意干预企业的正常经营活动。
5、重新定位国资委角色
首先，国有企业改革的初衷就是要实现“政企分开”，因此国资委不宜作为出资人直接参与企业的重大决策。建议由政府授权的国有企业集团或者国有独资公司来担任出资人角色，并从市场中聘任专业人士参与企业的经营决策。这种形式是由已有的国有企业发展而来，实践证明，这是落实国家出资人代表的成功做法。另外，地方政府也可以通过组建国有资产经营公司来实现出资人的角色。其次，国资委对于国有资产的监督要遵循法人治理的模式，建议要求备案或参与制订公司章程及股东大会、董事会、监事会议事规则等基本规章，从而通过约束股东大会、董事会、经理层的权限及议事程序来实现监督，对于企业具体的日常经营不宜管得过细。
6、发挥董事会核心作用提高董事会独立性
首先要明确董事会的核心地位，明确董事会的职能，理顺董事、监事和经理层之间的关系。应当改变政府直接选任经营者的局面，而让董事会拥有对经理层的人事任免权和待遇决定权。杜绝董事和监事职能被架空受制于经理层的现象，明确划分董事会和经理层的权利和责任，建立科学的决策机制，董事长不得由总经理兼任，分解决策和执行职能，以保证董事会的监督作用有效发挥。
五、结束语
综上所述，推进和完善国有企业治理结构尚有很长的路要走。国有企业治理结构问题不仅对保护投资者的利益十分重要，而且有利于减少市场风险，保持金融稳定。良好的治理结构有助于为国有企业的有效和可持续发展创造一个有益的环境，我们希望各级政府部门、企业、中介机构一起配合，共同为完善国有企业的治理结构做出的努力。
参考文献：
[1]杨惠.国有企业法人治理结构研究[J].法制与社会.2010（11）
[2]耿宝民.基于国有企业法人治理结构的政府规制对策研究[J].中国集体经济.2011（27）
[3]桂丽.论国有企业法人治理结构的缺陷及完善[J].科技管理研究，2010（05）.
[4]《在中国保利集团公司建设规范董事会工作会议上的讲话》-国务院国资委副主任邵宁，2010.10.11.
[5]潘劲松.国有独资公司治理结构的重构[J].市场论坛，2011（02）.