论文部分内容阅读
摘要随着民事检察监督成为民事案件法律救济的最后一道程序，息訴工作压力进一步传导至检察机关。如何开展息诉工作，最大限度减少缠访缠诉风险，民事检察部门在整合内部资源、依托社会力量打好组合拳的同时，更要发挥自身优势，创新工作模式，把息诉工作关口前移，努力把矛盾化解在一线。
关键词民事检察 息诉 机制构建
随着新修订民事诉讼法的实施，民事检察监督作为民事案件法律救济的最后一道程序，一旦无法达到当事人的诉讼期待，其极易将矛头转向检察机关，导致了检察息诉工作压力较以往大幅提升；而在实践中，息诉己占据民事检察部门相当精力。如何有效开展息诉工作，最大限度减少缠访缠诉风险，成为民事行政检察部门的一道重要课题，本文力求从息诉机制构建等方面提出一定解决对策。
一、当前民事检察息诉工作的现状及存在的问题
（一）不支持监督申请案件比例居高不下，息诉工作压力日益提升
从某市检察机关2013年以来办理民事监督申请案件的情况看（详见下表），有二个典型特征：一是监督申请案件数量逐年下降；二是不支持监督申请占据绝大多数且比例居高不下，2013至2016年分别为75%、76%、95%、91%。由于当事人往往把检察监督视为最后一根法律救命稻草，一旦未达目标极易缠访缠诉，导致息诉工作压力日益提升。
（二）制度层面缺失，民事检察监督息诉工作缺乏立法及制度有效支撑
关于息诉工作，《民事诉讼法》与《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》均未涉及。仅在最高人民检察院下发文件及会议纪要中有规定。如《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》中规定“对于作出不予监督决定的案件，要加强释法说理，与相关部门分工协作、互相配合，认真开展服判息诉工作”。2013年8月，《民事行政检察厅与控告检察厅办理民事行政检察案件第一次座谈会议纪要》中规定，“控告检察部门与民事检察部门共同做好息诉工作。不服本院民事检察部门作出的监督决定的，控告检察部门可以先行做息诉工作，需要民事检察部门释法说理的，民事检察部门应当积极支持配合。”2014年8月，《民事行政检察厅与控告检察厅办理民事行政检察案件第二次座谈会议纪要》中规定，“人民检察院对当事人申请监督案件作出处理决定后，当事人对处理决定不服的，控告检察部门应当认真接待并劝其息诉；必要时，可以预约答复，由控告检察部门和民事检察部门共同做好释法说理、息诉息访工作。”对比两次纪要，可以看出首次纪要在具体息诉责任分工上，控申部门为先行处置责任，民事检察部门系配合责任；二次纪要明确了控申部门是息诉的责任主体，但同时又保留了“必要时”控申与民事检察部门共同释法说理以及“息诉息访”责任。综合两次纪要，虽然对两个部门在息诉工作的“谁主谁辅、谁先谁后”问题作了原则规定，但也留下了一些伏笔。如何为“必要时”，没有具体的标准；“共同做好息诉息访”，没有责任主次和终局负责区分。
（三）实践操作杂乱，息诉工作内部配合机制不畅
一是息诉责任落实配套制度缺失。实践中控申与民事检察部门没有建立起完善的沟通协调及处理机制，在息诉配合中经常陷入“扯不断理还乱”的状态，民事检察部门认为自己进行必要的释法说理即可，而控申部门则认为办案部门应在息诉问题上负责到底。实践中也经常发生当事人不断缠访、民事检察部门不停接待的局面。
二是息诉领导责任机制不顺畅。息诉工作有时涉及多个主管领导，容易受到本位主义影响，出现推诿现象。
（四）配合机制不力，社会联动应对息诉工作的整体机制不够顺畅
“民事检察息诉工作不仅仅是检察机关一家的事，它涉及整个司法体系，需要各个单位、部门协作配合，特别是在检察、审判、当事人之间的矛盾与协调，要坚持“依法、依理、依情”原则，相互帮助支持，认真解决问题，化解矛盾纠纷。”事实上，息诉工作不仅涉及整个司法体系，同样需要地方党委、政府乃至社会各界的支持配合。息诉工作难的不是法律问题，而是难在法律问题与当事人的观念问题、现实利益问题交织在—起。表现在：
一是观念改变难。一些申请人将败诉后果归结于司法机关徇私枉法，而非自身举证的不力，并对司法机关产生强烈的不信任感。
二是利益满足难。一些当事人的利益需求超过法律规范或允许的范围，甚至意图通过缠访缠诉达到一种超越法律的不正当利益。
三是内心服判难。一些当事人无法认同客观真实与法律真实问的差异，将公正等同于客观事实的公正而非证据基础上的法律公正。以上这些问题仅凭检察机关释法说理有时无法解决，特别涉及当事人现实利益的，必须依托属地党委政府及相关职能部门协同解决，而目前涉法涉诉终结与导出机制并未理顺，检察机关信访部门与政府信访部门间的衔接配套息诉机制还不健全。
二、息诉工作机制构建思路和举措
息诉工作的对象是人，“多年的实践证明，正确裁判案件的申诉人均存在接受裁判的可能，要将这种可能转化为现实取决于三个因素，一是申诉人对案件事实以及裁判所依据的法律条文的正确理解和认识；二是申诉人对裁判结果的心理承受力；三是申诉人对检察官感情上的亲近和认同。”笔者认为能否顺利息诉，除了上面提到的人的因素，还有一个不可或缺的因素就是现实利益。围绕“人”和“利益”，笔者认为构建科学合理息诉工作机制应从以下方面着手：
（一）科学定位息诉工作，将息诉工作放在更为突出的位置
一是从立法层面上加以重视。在尽可能高位阶的法律上对息诉作出原则性的规定，在两高司法解释中对息诉工作的任务、责任分工、终结机制等进行单独的规定。
二是在考核层面上加以重视。目前民事检察工作在检察机关内部考核指标设计上，更多强调抗诉、检察建议以及采纳情况，息诉工作指标往往成为摆设，且息诉工作属事倍功半型，考核导向导致检察人员不愿投入过多精力。
（二）加强内部统筹，建立息诉一体化机制 改变控申、民事检察部门由不同检察长分管局面，明确以控申为主导、民事检察部门配合的息诉机制。明确民事检察部门息诉中的释法说理责任，并对释法说理的层次作出规定，如规定民事检察部门由承办检察官和处长分别接待并释法说理后，之后息诉工作由控申部门负责。同时，构建上下级检察院息诉一体化机制，包括信息报备机制、共同接待答复机制以及联动化解机制。
（三）强化外部协调，构建大息诉体系
“息诉工作是一个庞大的系统工程。实现息诉工作的长效机制，获取效果的最优，民事检察部门必须突破封闭意识，主动做好与其他相关机构部门的协调配合工作。”
一是建立与法院相关部门的联动化解机制。包括与民事审判、审判监督、信访部门的沟通联系，对于裁判正确或瑕疵较小的案件，与法院合力做好息诉工作。
二是建立与司法及人民调解组织的联动化解机制。依托案件属地司法所及村居人民调解组织，发挥地缘优势，共同做好息诉工作。
三是对接地方党委政府主导的综治维稳体系，联合做好化解工作。如笔者所在的地区，党委政府建立了覆盖全区各委办局、镇街的大维稳大综治及矛盾化解三大体系，检察机关难以化解的息诉案件完全可以纳入该体系，整合全区力量，综合法律、行政、经济等手段多措并举做好息诉工作。
三、坚持息诉工作前置，充分发挥民事检察部门在息诉中的独特作用
（一）坚持“三个先行”，将息诉工作贯穿民事检察办案全程
一是案件研判先行，把好息诉之脉。受理案件之初，对监督申请书、判决材料及当事人提交的证据进行初步分析，根据案件的性质、背景，争议双方的关系、标的大小，涉及的法律争议点，目前的证据情况，对下一步审查结论、信访风险、息诉的可能性作出初步结论，并归纳整理案件涉及的法律法规及司法解释，为息诉工作做好各项准备。
二是风险提示先行，降低申请人诉讼期待。从案件审查伊始即对申请人进行风险提示，让申请人树立申请监督不是必然引起再审，即使再审也不必然改判的观念。
三是释法说理先行，将释法说理提前到案件审查阶段，对可能不支持监督申请的案件在初次询问申请人的时候，结合案件事实、证据和争议焦点，对申请人败诉的原因及相关法理进行先期解释，降低其诉讼期望。
（二）坚持三个规范，努力减少缠访缠诉因素
一是規范办案流程，提升办案质量和效率。对民事监督办案的每一环节严格时限规定，尽可能提升办案效率，减少当事人诉累。接待申请人时避免先入为主，防止将其置于对立的立场上。
二是规范息诉办案行为。确立“释法到位，明之以法；坚持原则，晓之以理；因势利导，动之以情”的息诉工作原则，尽量使用通俗易懂的语言解释法律条文，避免机械解释法律。
三是规范自身职业形象。在工作中坚持以良好的仪表、规范的语言、熟练的法律知识获取当事人的信任，从而提升说服效果。
（三）积极探索两个公开，提升息诉效果
一是探索公开审查，推动案件审查透明化。如审查案件时邀请双方当事人、原审法官共同参与，听取当事人意见，听取法官对裁判解释，检察官对案件事实和证据进行分析，引导双方当事人认清裁判的依据，从而尝试检察和解或做好化解工作。
二是探索公开听证。对一些难度较大的息诉案件，探索建立公开联合答复机制，如在双方当事人同意情况下，邀请人大代表、政协委员、特约监督员、乡村基层组织负责人、群众代表等参与到案件审查中，向其介绍案情，听取当事人陈述，参与人员可发表独立意见，并配合进行释法说理，增强息诉的效果。
关键词民事检察 息诉 机制构建
随着新修订民事诉讼法的实施，民事检察监督作为民事案件法律救济的最后一道程序，一旦无法达到当事人的诉讼期待，其极易将矛头转向检察机关，导致了检察息诉工作压力较以往大幅提升；而在实践中，息诉己占据民事检察部门相当精力。如何有效开展息诉工作，最大限度减少缠访缠诉风险，成为民事行政检察部门的一道重要课题，本文力求从息诉机制构建等方面提出一定解决对策。
一、当前民事检察息诉工作的现状及存在的问题
（一）不支持监督申请案件比例居高不下，息诉工作压力日益提升
从某市检察机关2013年以来办理民事监督申请案件的情况看（详见下表），有二个典型特征：一是监督申请案件数量逐年下降；二是不支持监督申请占据绝大多数且比例居高不下，2013至2016年分别为75%、76%、95%、91%。由于当事人往往把检察监督视为最后一根法律救命稻草，一旦未达目标极易缠访缠诉，导致息诉工作压力日益提升。
（二）制度层面缺失，民事检察监督息诉工作缺乏立法及制度有效支撑
关于息诉工作，《民事诉讼法》与《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》均未涉及。仅在最高人民检察院下发文件及会议纪要中有规定。如《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》中规定“对于作出不予监督决定的案件，要加强释法说理，与相关部门分工协作、互相配合，认真开展服判息诉工作”。2013年8月，《民事行政检察厅与控告检察厅办理民事行政检察案件第一次座谈会议纪要》中规定，“控告检察部门与民事检察部门共同做好息诉工作。不服本院民事检察部门作出的监督决定的，控告检察部门可以先行做息诉工作，需要民事检察部门释法说理的，民事检察部门应当积极支持配合。”2014年8月，《民事行政检察厅与控告检察厅办理民事行政检察案件第二次座谈会议纪要》中规定，“人民检察院对当事人申请监督案件作出处理决定后，当事人对处理决定不服的，控告检察部门应当认真接待并劝其息诉；必要时，可以预约答复，由控告检察部门和民事检察部门共同做好释法说理、息诉息访工作。”对比两次纪要，可以看出首次纪要在具体息诉责任分工上，控申部门为先行处置责任，民事检察部门系配合责任；二次纪要明确了控申部门是息诉的责任主体，但同时又保留了“必要时”控申与民事检察部门共同释法说理以及“息诉息访”责任。综合两次纪要，虽然对两个部门在息诉工作的“谁主谁辅、谁先谁后”问题作了原则规定，但也留下了一些伏笔。如何为“必要时”，没有具体的标准；“共同做好息诉息访”，没有责任主次和终局负责区分。
（三）实践操作杂乱，息诉工作内部配合机制不畅
一是息诉责任落实配套制度缺失。实践中控申与民事检察部门没有建立起完善的沟通协调及处理机制，在息诉配合中经常陷入“扯不断理还乱”的状态，民事检察部门认为自己进行必要的释法说理即可，而控申部门则认为办案部门应在息诉问题上负责到底。实践中也经常发生当事人不断缠访、民事检察部门不停接待的局面。
二是息诉领导责任机制不顺畅。息诉工作有时涉及多个主管领导，容易受到本位主义影响，出现推诿现象。
（四）配合机制不力，社会联动应对息诉工作的整体机制不够顺畅
“民事检察息诉工作不仅仅是检察机关一家的事，它涉及整个司法体系，需要各个单位、部门协作配合，特别是在检察、审判、当事人之间的矛盾与协调，要坚持“依法、依理、依情”原则，相互帮助支持，认真解决问题，化解矛盾纠纷。”事实上，息诉工作不仅涉及整个司法体系，同样需要地方党委、政府乃至社会各界的支持配合。息诉工作难的不是法律问题，而是难在法律问题与当事人的观念问题、现实利益问题交织在—起。表现在：
一是观念改变难。一些申请人将败诉后果归结于司法机关徇私枉法，而非自身举证的不力，并对司法机关产生强烈的不信任感。
二是利益满足难。一些当事人的利益需求超过法律规范或允许的范围，甚至意图通过缠访缠诉达到一种超越法律的不正当利益。
三是内心服判难。一些当事人无法认同客观真实与法律真实问的差异，将公正等同于客观事实的公正而非证据基础上的法律公正。以上这些问题仅凭检察机关释法说理有时无法解决，特别涉及当事人现实利益的，必须依托属地党委政府及相关职能部门协同解决，而目前涉法涉诉终结与导出机制并未理顺，检察机关信访部门与政府信访部门间的衔接配套息诉机制还不健全。
二、息诉工作机制构建思路和举措
息诉工作的对象是人，“多年的实践证明，正确裁判案件的申诉人均存在接受裁判的可能，要将这种可能转化为现实取决于三个因素，一是申诉人对案件事实以及裁判所依据的法律条文的正确理解和认识；二是申诉人对裁判结果的心理承受力；三是申诉人对检察官感情上的亲近和认同。”笔者认为能否顺利息诉，除了上面提到的人的因素，还有一个不可或缺的因素就是现实利益。围绕“人”和“利益”，笔者认为构建科学合理息诉工作机制应从以下方面着手：
（一）科学定位息诉工作，将息诉工作放在更为突出的位置
一是从立法层面上加以重视。在尽可能高位阶的法律上对息诉作出原则性的规定，在两高司法解释中对息诉工作的任务、责任分工、终结机制等进行单独的规定。
二是在考核层面上加以重视。目前民事检察工作在检察机关内部考核指标设计上，更多强调抗诉、检察建议以及采纳情况，息诉工作指标往往成为摆设，且息诉工作属事倍功半型，考核导向导致检察人员不愿投入过多精力。
（二）加强内部统筹，建立息诉一体化机制 改变控申、民事检察部门由不同检察长分管局面，明确以控申为主导、民事检察部门配合的息诉机制。明确民事检察部门息诉中的释法说理责任，并对释法说理的层次作出规定，如规定民事检察部门由承办检察官和处长分别接待并释法说理后，之后息诉工作由控申部门负责。同时，构建上下级检察院息诉一体化机制，包括信息报备机制、共同接待答复机制以及联动化解机制。
（三）强化外部协调，构建大息诉体系
“息诉工作是一个庞大的系统工程。实现息诉工作的长效机制，获取效果的最优，民事检察部门必须突破封闭意识，主动做好与其他相关机构部门的协调配合工作。”
一是建立与法院相关部门的联动化解机制。包括与民事审判、审判监督、信访部门的沟通联系，对于裁判正确或瑕疵较小的案件，与法院合力做好息诉工作。
二是建立与司法及人民调解组织的联动化解机制。依托案件属地司法所及村居人民调解组织，发挥地缘优势，共同做好息诉工作。
三是对接地方党委政府主导的综治维稳体系，联合做好化解工作。如笔者所在的地区，党委政府建立了覆盖全区各委办局、镇街的大维稳大综治及矛盾化解三大体系，检察机关难以化解的息诉案件完全可以纳入该体系，整合全区力量，综合法律、行政、经济等手段多措并举做好息诉工作。
三、坚持息诉工作前置，充分发挥民事检察部门在息诉中的独特作用
（一）坚持“三个先行”，将息诉工作贯穿民事检察办案全程
一是案件研判先行，把好息诉之脉。受理案件之初，对监督申请书、判决材料及当事人提交的证据进行初步分析，根据案件的性质、背景，争议双方的关系、标的大小，涉及的法律争议点，目前的证据情况，对下一步审查结论、信访风险、息诉的可能性作出初步结论，并归纳整理案件涉及的法律法规及司法解释，为息诉工作做好各项准备。
二是风险提示先行，降低申请人诉讼期待。从案件审查伊始即对申请人进行风险提示，让申请人树立申请监督不是必然引起再审，即使再审也不必然改判的观念。
三是释法说理先行，将释法说理提前到案件审查阶段，对可能不支持监督申请的案件在初次询问申请人的时候，结合案件事实、证据和争议焦点，对申请人败诉的原因及相关法理进行先期解释，降低其诉讼期望。
（二）坚持三个规范，努力减少缠访缠诉因素
一是規范办案流程，提升办案质量和效率。对民事监督办案的每一环节严格时限规定，尽可能提升办案效率，减少当事人诉累。接待申请人时避免先入为主，防止将其置于对立的立场上。
二是规范息诉办案行为。确立“释法到位，明之以法；坚持原则，晓之以理；因势利导，动之以情”的息诉工作原则，尽量使用通俗易懂的语言解释法律条文，避免机械解释法律。
三是规范自身职业形象。在工作中坚持以良好的仪表、规范的语言、熟练的法律知识获取当事人的信任，从而提升说服效果。
（三）积极探索两个公开，提升息诉效果
一是探索公开审查，推动案件审查透明化。如审查案件时邀请双方当事人、原审法官共同参与，听取当事人意见，听取法官对裁判解释，检察官对案件事实和证据进行分析，引导双方当事人认清裁判的依据，从而尝试检察和解或做好化解工作。
二是探索公开听证。对一些难度较大的息诉案件，探索建立公开联合答复机制，如在双方当事人同意情况下，邀请人大代表、政协委员、特约监督员、乡村基层组织负责人、群众代表等参与到案件审查中，向其介绍案情，听取当事人陈述，参与人员可发表独立意见，并配合进行释法说理，增强息诉的效果。