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摘要随着我国经济的较快发展，土地被大量开发利用，其中不可避免地出现了一些违法违纪现象。本文以苍南县发生的农村土地违纪违法案件为例，对这类案件进行分析与探讨。
关键词农村土地 违法建设 苍南县
作者简介：钟锦多，浙江省苍南县委党校办公室。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)06-224-02
近几年来，苍南县一些经济比较发达的地方，违法占地建房的歪风重新抬头，土地违法案件持续上升，屡禁不止，并呈迅速蔓延趋势。当前苍南县人均耕地不足0．39亩，远远低于国际粮农组织规定的0．795亩警戒线。因此，能否坚决制止违法用地，加强土地管理，切实保护耕地，关系到苍南县社会经济建设和可持续发展，关系到每个人及其子孙后代的切身利益。
一、苍南县农村土地违纪违法案件的主要表现
（一）“地圈梁”由“黑”转“红”
所谓的“地圈梁”由“黑”转“红”指的是非法“地圈梁”经过土地执法部门对其处罚没收，折价变卖，再由当事人购回，补办一定用地手续，使原来非法的“地圈梁”取得合法地位。苍南县人民政府为了妥善解决1999年以前违法建筑物的历史遗留问题，考虑到苍南历史因素和群众承受能力，处罚没收的地上建筑物一般折价由当事人购回。随着近年来小城镇建设快速发展，城市功能渐趋完善，土地级差越来越大。一些人看到非法“地圈梁”的“黑”转“红”，不但省时、省力，而且更赚钱。于是他们擅自占用集镇附近的农村集体土地建“地圈梁”，欺骗土地执法部门说是在1999年以前建的，然后由国土部门处罚没收，折价变卖，自己购回补办手续，使违法“地圈梁”取得合法手续，最后到市场上炒卖，获取利润。一间地基少则赚几万元，多则几十万元。据统计，2007年至2010年苍南县国土部门查处违法建“地圈梁”计1432间。
（二）假冒地基留成、拆迁安置，骗取批准
地基留成指标指的是县政府在征用农民土地过程中，遇到要解决农村劳动力安置的问题，往往采用按征地耕地面积的8%-10%左右留成地基，留给村集体以鼓励农村发展集体经济实体，以安置劳动力。而有些村往往没去发展经济实体，而直接按被征用耕地的比例，以地基指标的形式直接分配到各家各户。具体做法是村委会把村民名单上报，镇城建办落实建房具体位置，最后镇政府下达地基文件。老房拆迁安置也一样，遇到老房拆迁，要安排地基补偿时，也往往是以乡镇政府文件为准。由于没有经过县国土资源部门的严格审批，再加上村委会上报的村民名单和乡镇政府下达的地基总数、落实人员名单的文件没有全部向村民公开，这其中以假名冒充征地的留成、老房拆迁安置，骗取批准地基的也为数不少。如灵溪镇新建村违反土地案中，该村原村委班子隐瞒留成土地指标就有4间，该村支委副书记非法侵占地基1间，谋利4万多元；原县计划委主任利用假名，冒充村民，非法占有地基，获利30万元。
（三）非法炒卖土地，牟取暴利
随着苍南县房地产市场的初步建立和房地产市场不断升温，由于这一市场经营不规范，一些人纷纷看中土地这块香饽饽，不断地非法炒作地皮，以牟取巨额的利润。一些村集体组织也怦然心动，加入这一行列，再加上房地产经纪人的推波助澜的作用，曾一度使苍南县房地产的炒作达到疯狂地步。最典型的是近几年苍南县查处的非法发放“集资卡”案件，如龙港镇下涝村未经上级有关部门批准，在没有建房地基指标的情况下，擅自以暂借款名义，向村民开具每间2万元的地基款收据，并以村委名义与交款人签订协议书，承诺给予分配建房地基指标。共向村民收取79间地基款，合计金额158万元。村民凭该“暂借款收据”在社会上非法炒卖，每张价格高达21万元。
（四）非法买卖集体土地
一些村委会为了增加一点集体经济收入，对所属生产队村民在没有任何征用手续的情况下，将自己的承包土地出卖给用地单位或个人的行为，非但没有加以制止，反而在买卖契约上签字同意、加盖村委会公章，并收取管理费。如前几年我们根据群众举报查处的灵溪镇沪山办事处塘下村非法买卖土地案，就是該村在1993年－1994年间先后三次同意有关村民非法买卖土地计21．315亩，收取管理费计28075元。
二、苍南县农村土地违纪违法案件发生的原因
（一）经济利益的驱动
巨大的经济利益驱动是导致当前苍南县农村土地领域腐败问题频发的主要因素。土地买卖里面确实存在诱人的利益，弄一间地基，可以轻松挣到几万、十几万，甚至数十万元；通过炒卖地基短时间内就可以挣到几千、数万元。这对年薪仅有2万元左右党员干部来讲，经济利益的诱惑确是巨大。这些因素促使一些党员干部丧失了党性原则，明知会触犯法律、法规、党纪的，还想方设法不顾一切参与非法买卖地基。
（二）国土资源部门执法不严
土地执法部门监督不力、执法不严是造成土地领域腐败产生的直接因素。对于守土有责的土地执法部门本应加强日常监督管理，及时有效地制止非法占地。然而县土地部门碰到一些难题不敢抓，有的是放任不管，导致土地违法案件层出不穷。具体表现有：一是对于只有乡镇政府批文的农村土地留成地基，未经县国土资源部门批准擅自建房的，国土部门没有很好去严格执法，以致出现了乡镇政府批地基现象泛滥，难以治理。二是在对非法“地圈梁”的调查过程不全面，不客观。往往听取一面之词，不深入调查，就轻易相信当事人，出现了这几年浇的“地圈梁”变成是1999年以前发生的历史遗留问题的情况。三是调查过程中结果缺少严格监督。如对非法“地圈梁”调查和处理情况，没有向当地的村民公开结果，引入监督，使假冒历史遗留问题得不到及时有效监督，导致暗箱操作。
（三）房地产交易市场秩序不规范
房地产交易市场秩序不规范，为土地领域腐败的产生提供宽松的外部环境。一些党员干部违法骗取、占有地基，主要的目的是为了谋取经济利益。为实现这一目的，最终还需把取得的非法地基拿到房地产市场上交易。苍南县当前房地产交易市场运作相当不规范，可以说是为土地领域腐败行为起推波助澜的作用,允许非法地基流入市场。应该讲要进行房地产交易，卖方需提供合法的手续才行。然而从苍南县目前查处的案件来看，这一关是把握相当不严的，只要有乡镇政府的批文既可交易，有的甚至连只有村委会的地基款收据也可交易，这样才出现了龙港非法“集资卡”疯狂交易的荒唐局面。
（四）村务公开制度不健全、不完善
村务公开制度不健全、不完善为当前农村土地领域腐败的产生提供便利基础条件。农村土地问题同群众是息息相关的，这些问题发生在群众身边，群众相当清楚，也相当关心。农村地基留成中存在的腐败问题、在调查处理非法“地圈梁”的“黑”转“红”过程中关于确定建筑物违法时间上存在的腐败问题，就是因为村务公开不到位才得以产生的。近年来查处的关于土地方面的案件，往往是事发以后，由于腐败问题造成群众强烈的不满被检举才得以案发。目前在土地方面村务公开中存在的问题：一是在村务公开时，没有将乡镇政府下达的留成地基总的数量、被安排的所有人员名单全面及时地向当地群众公开；二是村委会向全县土地调查部门提供证明“地圈梁”是在1999年前建成的名单，没有向当地群众公开，接受监督。
三、解决农村土地违纪违法问题的对策
造成当前农村土地领域腐败问题产生的原因是很多的，仅靠查案的方法很难根除这一腐败现象，需要从源头上寻找综合治理的方法。要从以下几方面做好工作：
（一）加大宣传教育力度，做好防范措施
思想教育活动是一种全面有效的预防性措施，只有在党员干部中牢固树立思想道德防线，才能使防范工作达到事半功倍的效果。首先要加强对党员干部清正廉洁教育。要以党员干部学习《中国共产党纪律处分条例》为契机，组织党员干部学习《关于重申党员干部违反土地规划房改法律法规政策行为党政纪处分的若干规定》，使党员干部认识到非法批地、占地、非法炒卖土地行为是极其错误的，牢固筑起思想道德防线，使党员干部不想、不敢在土地上有任何腐败行为。其次，要加强对党员干部法纪观念的教育，大力宣传新《土地管理法》，通过党员干部学习、宣传《土地法》，切实改变有法不依，执法不严，违法不究的现象。同时促使党员干部做好保护耕地和维护土地市场交易秩序的榜样。
（二）抓好制度建设，从源头上堵住土地领域腐败的产生
要治理土地领域腐败现象，必须要抓好制度建设，从源头上预防。一是建立完善用地审批制度。关于征用土地的地基指标留成、老房拆迁地基安排等用地审批权，要一个口子，统一审批，集中管理。让群众明白，建房用地按规定应该办理哪些手续才是合法的，以杜绝乡镇政府越权审批土地现象。二是建立和完善土地巡查责任制。建立土地违章建筑动态管理制度，以防案件调查过程中当事人弄虚作假现象。县土地管理部门要和基层土地所、基层土地所要和所属工作人员签订辖区分片包干工作责任制。工作人员对自己责任区内的违章建筑要负责如实登记、报告；县局机关要对报告材料如实归档，并长期保存；对各个辖区登记、报告情况进行定期检查，如发现不实的现象，要予以责任追究。三是建立健全规范的房地产交易制度。针对苍南县当前房地产交易市场秩序比较混乱，缺少统一严格规范管理，需要制定严格的房地产交易制度。目前急需建立的制度有：房地产交易所的经营资格制度；房地产经纪人执业资格制度；上市交易的房地产合法性审查制度；房地产交易过程如实登记备案制度。四是建立层层民主监督制度。要建立各种民主监督制约机制，使群众和村委会、国土所、国土局之间能相互监督。通过建立和完善村委会的村务公开形式，让群众对本地区的用地情况能进行全面监督。同时要完善信访举报制度，保证信访渠道畅通，哪里有不妥的现象，能及时反馈到土地执法部门或纪检监察机关。
（三）加大执法监察力度，给腐败现象予以严厉的打击
针对苍南縣当前土地领域腐败问题处于多发易发阶段，要加大力度，严厉打击土地违法行为，努力铲除产生这一腐败的土壤。一方面土地执法部门对违法占地建筑行为，要坚决予以打击。该拆除的就坚决予以拆除，该处罚的就要严格予以处罚。对没收的建筑物可直接通过市场的机制予以公开拍卖。同时停止对“地圈梁”处罚折价由个人购回的做法，使违法分子不再有机可趁。另一方面要整顿规范房地产交易市场秩序，严厉打击各种非法炒卖地皮行为。对房地产中介服务组织要加以严格管理，严格审查，规范其中介行为，使非法地基不能流入市场。国土、工商、房管、监察等有关部门要严厉查处、打击非法占地、非法炒卖房地产行为和其背后的“保护伞”，使其非法利益难以得逞。
（四）加强执法队伍建设，提高执法水平
县国土、规划、工商、监察队伍素质的好坏对土地领域腐败问题能否得到有效遏制起关键作用。要以高标准、严要求，通过内强素质、外树形象的活动，建立起一支政治坚强、作风优良、业务精通、纪律严明的队伍。一是监察执法队伍要把好进口关，把一些政治素质好的人员选调到队伍中来，通过定期的岗位轮换，把一些不适宜的人员交流出去。二是要加强对上岗执法人员的业务培训，培养一批能办案、善于办案的专业队伍。三是要严格责任追究，加强对本案全过程的跟踪监督。一方面提高办案质量和办案效率，堵塞易产生腐败的漏洞；另一方面对办人情案、办错案的同志予以责任追究，纯洁执法队伍。
参考文献：
[1]陈川．找准问题规范监督——关于浙江省土地领域违纪违法问题的调查．中国监察．2004（21）．
[2]贾卓，常春．农村土地违法表现形式及预防措施．国土资源．2010（11）．
[3]姜进．基层国土土地违法现状调研报告．科技信息．2009（23）．
[4]李京城．防止土地违法行为的对策探析．法制与社会．2010（1）．
关键词农村土地 违法建设 苍南县
作者简介：钟锦多，浙江省苍南县委党校办公室。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)06-224-02
近几年来，苍南县一些经济比较发达的地方，违法占地建房的歪风重新抬头，土地违法案件持续上升，屡禁不止，并呈迅速蔓延趋势。当前苍南县人均耕地不足0．39亩，远远低于国际粮农组织规定的0．795亩警戒线。因此，能否坚决制止违法用地，加强土地管理，切实保护耕地，关系到苍南县社会经济建设和可持续发展，关系到每个人及其子孙后代的切身利益。
一、苍南县农村土地违纪违法案件的主要表现
（一）“地圈梁”由“黑”转“红”
所谓的“地圈梁”由“黑”转“红”指的是非法“地圈梁”经过土地执法部门对其处罚没收，折价变卖，再由当事人购回，补办一定用地手续，使原来非法的“地圈梁”取得合法地位。苍南县人民政府为了妥善解决1999年以前违法建筑物的历史遗留问题，考虑到苍南历史因素和群众承受能力，处罚没收的地上建筑物一般折价由当事人购回。随着近年来小城镇建设快速发展，城市功能渐趋完善，土地级差越来越大。一些人看到非法“地圈梁”的“黑”转“红”，不但省时、省力，而且更赚钱。于是他们擅自占用集镇附近的农村集体土地建“地圈梁”，欺骗土地执法部门说是在1999年以前建的，然后由国土部门处罚没收，折价变卖，自己购回补办手续，使违法“地圈梁”取得合法手续，最后到市场上炒卖，获取利润。一间地基少则赚几万元，多则几十万元。据统计，2007年至2010年苍南县国土部门查处违法建“地圈梁”计1432间。
（二）假冒地基留成、拆迁安置，骗取批准
地基留成指标指的是县政府在征用农民土地过程中，遇到要解决农村劳动力安置的问题，往往采用按征地耕地面积的8%-10%左右留成地基，留给村集体以鼓励农村发展集体经济实体，以安置劳动力。而有些村往往没去发展经济实体，而直接按被征用耕地的比例，以地基指标的形式直接分配到各家各户。具体做法是村委会把村民名单上报，镇城建办落实建房具体位置，最后镇政府下达地基文件。老房拆迁安置也一样，遇到老房拆迁，要安排地基补偿时，也往往是以乡镇政府文件为准。由于没有经过县国土资源部门的严格审批，再加上村委会上报的村民名单和乡镇政府下达的地基总数、落实人员名单的文件没有全部向村民公开，这其中以假名冒充征地的留成、老房拆迁安置，骗取批准地基的也为数不少。如灵溪镇新建村违反土地案中，该村原村委班子隐瞒留成土地指标就有4间，该村支委副书记非法侵占地基1间，谋利4万多元；原县计划委主任利用假名，冒充村民，非法占有地基，获利30万元。
（三）非法炒卖土地，牟取暴利
随着苍南县房地产市场的初步建立和房地产市场不断升温，由于这一市场经营不规范，一些人纷纷看中土地这块香饽饽，不断地非法炒作地皮，以牟取巨额的利润。一些村集体组织也怦然心动，加入这一行列，再加上房地产经纪人的推波助澜的作用，曾一度使苍南县房地产的炒作达到疯狂地步。最典型的是近几年苍南县查处的非法发放“集资卡”案件，如龙港镇下涝村未经上级有关部门批准，在没有建房地基指标的情况下，擅自以暂借款名义，向村民开具每间2万元的地基款收据，并以村委名义与交款人签订协议书，承诺给予分配建房地基指标。共向村民收取79间地基款，合计金额158万元。村民凭该“暂借款收据”在社会上非法炒卖，每张价格高达21万元。
（四）非法买卖集体土地
一些村委会为了增加一点集体经济收入，对所属生产队村民在没有任何征用手续的情况下，将自己的承包土地出卖给用地单位或个人的行为，非但没有加以制止，反而在买卖契约上签字同意、加盖村委会公章，并收取管理费。如前几年我们根据群众举报查处的灵溪镇沪山办事处塘下村非法买卖土地案，就是該村在1993年－1994年间先后三次同意有关村民非法买卖土地计21．315亩，收取管理费计28075元。
二、苍南县农村土地违纪违法案件发生的原因
（一）经济利益的驱动
巨大的经济利益驱动是导致当前苍南县农村土地领域腐败问题频发的主要因素。土地买卖里面确实存在诱人的利益，弄一间地基，可以轻松挣到几万、十几万，甚至数十万元；通过炒卖地基短时间内就可以挣到几千、数万元。这对年薪仅有2万元左右党员干部来讲，经济利益的诱惑确是巨大。这些因素促使一些党员干部丧失了党性原则，明知会触犯法律、法规、党纪的，还想方设法不顾一切参与非法买卖地基。
（二）国土资源部门执法不严
土地执法部门监督不力、执法不严是造成土地领域腐败产生的直接因素。对于守土有责的土地执法部门本应加强日常监督管理，及时有效地制止非法占地。然而县土地部门碰到一些难题不敢抓，有的是放任不管，导致土地违法案件层出不穷。具体表现有：一是对于只有乡镇政府批文的农村土地留成地基，未经县国土资源部门批准擅自建房的，国土部门没有很好去严格执法，以致出现了乡镇政府批地基现象泛滥，难以治理。二是在对非法“地圈梁”的调查过程不全面，不客观。往往听取一面之词，不深入调查，就轻易相信当事人，出现了这几年浇的“地圈梁”变成是1999年以前发生的历史遗留问题的情况。三是调查过程中结果缺少严格监督。如对非法“地圈梁”调查和处理情况，没有向当地的村民公开结果，引入监督，使假冒历史遗留问题得不到及时有效监督，导致暗箱操作。
（三）房地产交易市场秩序不规范
房地产交易市场秩序不规范，为土地领域腐败的产生提供宽松的外部环境。一些党员干部违法骗取、占有地基，主要的目的是为了谋取经济利益。为实现这一目的，最终还需把取得的非法地基拿到房地产市场上交易。苍南县当前房地产交易市场运作相当不规范，可以说是为土地领域腐败行为起推波助澜的作用,允许非法地基流入市场。应该讲要进行房地产交易，卖方需提供合法的手续才行。然而从苍南县目前查处的案件来看，这一关是把握相当不严的，只要有乡镇政府的批文既可交易，有的甚至连只有村委会的地基款收据也可交易，这样才出现了龙港非法“集资卡”疯狂交易的荒唐局面。
（四）村务公开制度不健全、不完善
村务公开制度不健全、不完善为当前农村土地领域腐败的产生提供便利基础条件。农村土地问题同群众是息息相关的，这些问题发生在群众身边，群众相当清楚，也相当关心。农村地基留成中存在的腐败问题、在调查处理非法“地圈梁”的“黑”转“红”过程中关于确定建筑物违法时间上存在的腐败问题，就是因为村务公开不到位才得以产生的。近年来查处的关于土地方面的案件，往往是事发以后，由于腐败问题造成群众强烈的不满被检举才得以案发。目前在土地方面村务公开中存在的问题：一是在村务公开时，没有将乡镇政府下达的留成地基总的数量、被安排的所有人员名单全面及时地向当地群众公开；二是村委会向全县土地调查部门提供证明“地圈梁”是在1999年前建成的名单，没有向当地群众公开，接受监督。
三、解决农村土地违纪违法问题的对策
造成当前农村土地领域腐败问题产生的原因是很多的，仅靠查案的方法很难根除这一腐败现象，需要从源头上寻找综合治理的方法。要从以下几方面做好工作：
（一）加大宣传教育力度，做好防范措施
思想教育活动是一种全面有效的预防性措施，只有在党员干部中牢固树立思想道德防线，才能使防范工作达到事半功倍的效果。首先要加强对党员干部清正廉洁教育。要以党员干部学习《中国共产党纪律处分条例》为契机，组织党员干部学习《关于重申党员干部违反土地规划房改法律法规政策行为党政纪处分的若干规定》，使党员干部认识到非法批地、占地、非法炒卖土地行为是极其错误的，牢固筑起思想道德防线，使党员干部不想、不敢在土地上有任何腐败行为。其次，要加强对党员干部法纪观念的教育，大力宣传新《土地管理法》，通过党员干部学习、宣传《土地法》，切实改变有法不依，执法不严，违法不究的现象。同时促使党员干部做好保护耕地和维护土地市场交易秩序的榜样。
（二）抓好制度建设，从源头上堵住土地领域腐败的产生
要治理土地领域腐败现象，必须要抓好制度建设，从源头上预防。一是建立完善用地审批制度。关于征用土地的地基指标留成、老房拆迁地基安排等用地审批权，要一个口子，统一审批，集中管理。让群众明白，建房用地按规定应该办理哪些手续才是合法的，以杜绝乡镇政府越权审批土地现象。二是建立和完善土地巡查责任制。建立土地违章建筑动态管理制度，以防案件调查过程中当事人弄虚作假现象。县土地管理部门要和基层土地所、基层土地所要和所属工作人员签订辖区分片包干工作责任制。工作人员对自己责任区内的违章建筑要负责如实登记、报告；县局机关要对报告材料如实归档，并长期保存；对各个辖区登记、报告情况进行定期检查，如发现不实的现象，要予以责任追究。三是建立健全规范的房地产交易制度。针对苍南县当前房地产交易市场秩序比较混乱，缺少统一严格规范管理，需要制定严格的房地产交易制度。目前急需建立的制度有：房地产交易所的经营资格制度；房地产经纪人执业资格制度；上市交易的房地产合法性审查制度；房地产交易过程如实登记备案制度。四是建立层层民主监督制度。要建立各种民主监督制约机制，使群众和村委会、国土所、国土局之间能相互监督。通过建立和完善村委会的村务公开形式，让群众对本地区的用地情况能进行全面监督。同时要完善信访举报制度，保证信访渠道畅通，哪里有不妥的现象，能及时反馈到土地执法部门或纪检监察机关。
（三）加大执法监察力度，给腐败现象予以严厉的打击
针对苍南縣当前土地领域腐败问题处于多发易发阶段，要加大力度，严厉打击土地违法行为，努力铲除产生这一腐败的土壤。一方面土地执法部门对违法占地建筑行为，要坚决予以打击。该拆除的就坚决予以拆除，该处罚的就要严格予以处罚。对没收的建筑物可直接通过市场的机制予以公开拍卖。同时停止对“地圈梁”处罚折价由个人购回的做法，使违法分子不再有机可趁。另一方面要整顿规范房地产交易市场秩序，严厉打击各种非法炒卖地皮行为。对房地产中介服务组织要加以严格管理，严格审查，规范其中介行为，使非法地基不能流入市场。国土、工商、房管、监察等有关部门要严厉查处、打击非法占地、非法炒卖房地产行为和其背后的“保护伞”，使其非法利益难以得逞。
（四）加强执法队伍建设，提高执法水平
县国土、规划、工商、监察队伍素质的好坏对土地领域腐败问题能否得到有效遏制起关键作用。要以高标准、严要求，通过内强素质、外树形象的活动，建立起一支政治坚强、作风优良、业务精通、纪律严明的队伍。一是监察执法队伍要把好进口关，把一些政治素质好的人员选调到队伍中来，通过定期的岗位轮换，把一些不适宜的人员交流出去。二是要加强对上岗执法人员的业务培训，培养一批能办案、善于办案的专业队伍。三是要严格责任追究，加强对本案全过程的跟踪监督。一方面提高办案质量和办案效率，堵塞易产生腐败的漏洞；另一方面对办人情案、办错案的同志予以责任追究，纯洁执法队伍。
参考文献：
[1]陈川．找准问题规范监督——关于浙江省土地领域违纪违法问题的调查．中国监察．2004（21）．
[2]贾卓，常春．农村土地违法表现形式及预防措施．国土资源．2010（11）．
[3]姜进．基层国土土地违法现状调研报告．科技信息．2009（23）．
[4]李京城．防止土地违法行为的对策探析．法制与社会．2010（1）．