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摘要：对犯罪的未成年人进行有效的考察、帮教，其诉讼价值在于预防未成年人重新违法犯罪；但不管在立法上还是司法实践中，对这一特殊群体的考察、帮教工作尚存在诸多亟待解决的问题。本文拟通过对有关法律、司法解释等规定的梳理，对目前未成年罪犯的考察、帮教工作在立法上以及实践中存在的不足之处进行简要的分析，并提出相关对策。
关键词：未成年罪犯；考察；帮教
一、目前有关规定的不足之处
从总体而言，对未成年犯的考察、帮教是有法可依的，但确也存在不少问题，主要体现在：
（一）法律条文自身有矛盾
我国《刑法》第76条规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考察期限内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合。”这里明确了公安机关是执行对象的考察主体，而《刑事诉讼法》第217条则规定：“被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。”按照这一表述，有关单位、基层组织才是考察的主体。这两部法律系同一位价的法律，没有高低之分，出现条文上的冲突，令人无法取舍，在实际操作中，究竟谁才是考察的主体成了一个问题。产生这一问题的原因是“两法”的修订未能协调一致，而是各自为政。《刑事诉讼法》修订在前。而当时的“两法”都规定“由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。”修订的《刑事诉讼法》仍保留了这一规定，而没有考虑到当时也在修订过程中的《刑法》的有关情况，而稍后修订的《刑法》也没有充分注意已经修订的《刑事诉讼法》的规定。尽管在实践中，人们基本上是认可《刑法》的规定，以公安机关为主体，这是符合立法本意的，但严格地说，这一法律自身的矛盾并末解决，有待将来对法律进行进一步修订。
（二）将公安机关设定为考察、帮教的主体不尽合理
从刑事诉讼程序看，可分为侦查、起诉、审判、执行四个阶段，公安机关的身份是侦查机关，它的任务是负责对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，而执行则是另一个相对独立的阶段，执行工作与公安机关的身份、职能并不相称，而且由公安机关同时身兼侦查机关和执行机关的双重身份，有悖我国《刑事诉讼法》规定的“分工负责、相互配合、相互制约”的基本原则。
（三）起协助作用的单位部分职责弹性太大，缺少强制性
起协助作用的单位和个人的职责大致可以分为两个层面：一是应当履行的职责，如规定学校在人民法院判决生效前不得随意取消被采取强制措施的学生的学籍、父母及其他监护人应当保证子女受教育，等等，这是法律明确规定有关单位、个人必须履行的义务，否则就是违法；二是可以履行的职责。主要体现在人民法院的有关职责基本上都不是强制性的，而是“可以”如何如何。例如对服刑场所的少年犯的帮教、回访，对被判处非监禁刑的未成年人的考察、帮教等不少工作都仅仅是“可以”参与，而非“应当”参与.换言之，即使人民法院不做这些工作，也不算失职。笔者认为，在当前形势下，完全有必要以强制性的规定来明确各单位的职责，使之成为一个必须履行的义务，而不仅仪是两可之间的附属性工作。《预防未成年人犯罪法》第3条明确规定：“预防未成年人犯罪，在各级人民政府组织领导下，实行综合治理。政府有关部门、司法机关、人民团体、有关社会团体、学校、家庭、城市居民委员会、农村村民委员会等各方面共同参与，各负其责，做好预防未成年人犯罪工作，为未成年人身心健康发展创造良好的社会环境。”在这一个综合治理的系统工程中，必须给予有关单位均设定强制性的职责，而不仅仅是可做可不做的工作，以免综合治理流于形式。而且目前状况对予人民检察院监督职能的发挥也有不利之处，人民检察院只能对公安机关的考察、帮教工作进行监督而对人民法院的工作是否落实就难以监督，因为本身法律规定就是两可的，即使法院不做，也不是违法。
（四） 对于人民检察院作出不起诉决定的未成年人未明确考察、帮教措施
人民检察院作出决定的这一人群应当如何进行帮教，在法律上找不到明确的依据，给考察、帮教工作的有序开展带来了麻烦。目前本市检察院的通行做法是：由检察机关牵头，成立考察、帮教小组，吸收民警、社区干部、教师等参加，对不起诉对象进行一段时间的帮教，以巩固不诉的效果，但这样做毕竟缺少足够的依据，有“名不正言不顺”之嫌。由此引申出另一个问题：人民检察院除了监督职能之外，参与考察、帮教的职能缺少细化的法律依据。笔者认为，综合治理是一项系统工程，人民检察院理应参与对未成年人罪犯的考察、帮教，而不仅仅是对其它机关进行监督落实。
（五）对有关行政主管部门的失职行为未作相应的惩罚性规定
对于社会上有关单位、个人以及学校等，未尽到职责的，行政主管部门可以对其进行处罚，直至由司法机关追究其刑事责任。但如果有关行政主管部门该管而不管、或者没有管好，应当如何追究其自身的责任呢？例如现实生活中普遍存在的网吧、游戏机房等营业性场所经常违法接纳未成年消费者，行政主管部门显然是处置不力的，但他们却没有任何法律责任。
二、目前司法实践中出现的不足之处
上文主要探讨法律规定自身的缺陷，现在笔者想进一步探讨的是：一些已经很明晰的法律规定，在实践中没有得到很好的落实。主要体现在以下几个方面：
（一）公安机关的主导性作用难以充分发挥
尽管《刑法》将公安机关作为考察、帮教工作的主体，试图扭转以往“所在单位和基层组织考察”效果不佳的现象，但正如上文已述，将公安机关设定为考察主体是不妥的，因此从实际情况看，“缓刑犯的考察并未收到预期的效果，缓刑犯放任自流的现象并没有得到根本扭转”，存在以下不足：一是公安机关的考察工作缺乏具体的操作规则。在司法实践中，考察没有衡量标准，考察程序无章可循。二是公安机关在这方面力量配备有欠缺，基本没有设置专职的考察人员。公安机关所承担的任务繁重，警力不足，不能有效地实施考察，考察工作与公安机关的业务无实质联系。三是公安机关未能有效地组织各方面力量成立帮教小组。四是公安机关未能及时向有关单位或者基层组织了解情况。“公安机关对缓刑人员不管不问，造成不少地区出现缓刑人员放任自流的现象，这极不利于社会稳定，也使缓刑的价值无从实现。” （二）人民法院对缓刑犯的考察、帮教尚未落到实处
笔者认为，人民法院的这一职能与其他职能有很大不同，尽管在条文设置上，均非强制性规定而属于“可以”做也可以不做的范围，但是对缓刑的考察、帮教与其它考察、帮教不同，缓刑考察结果的好坏，直接影响到原判刑罚是否有必要执行这一重大法律后果，人民法院如果对缓刑考验期间的罪犯没有固定、深入的联系、考察，又如何体现缓刑的价值、如何保证考验期间的效果呢？本市法院遵循“指定管辖”的未成年人刑事案件审判模式，基层法院对于本区以外的未成年犯的考察、帮教也存在较大问题，帮教的职责不明，法院与本区以外的公安机关、基层组织如何衔接？关系尚未理顺。
（三）人民检察院对考察、帮教工作的监督有待加强
人民检察院难以及时掌握对监外罪犯的考察情况，监督途径、手段比较单一。实践中一般是向本人了解情况，向单位、社区了解情况、向公安机关了解情况。而向单位、社区、公安机关了解情况往往是一问三不知，向本人了解情况又难免失之片面。监督的效果尚不理想。另外，人民检察院对于实践中出现的一些不利予未成年人改造的违法行为，没有及时有效地进行监督。例如有的学校在人民法院判决前就擅自开除涉嫌犯罪的学生，侵犯了未成年犯罪嫌疑人的受教育权，人民检察院完全可以向教育主管部门发出《检察建议书》，指出其违法性，使这种监督行为带有一定的强制性。但实践中有的检察院未充分注意此类情形，未予以指出，或者是与学校采取协商甚至请求的方式，帮助未成年人续学，这些不规范的做法都是不足取的。
三、针对现状的一些对策
第一，对《刑诉法》涉及将公安机关作为执行阶段主体的条文作修订。笔者倾向于将本文所涉及的执行阶段的考察、监督、帮教的主体界定为司法行政部门（包括监狱管理部门），具体执行时，司法行政部门可以会同有关单位、基层组织、社区组织等共同开展工作。
第二，对人民法院、人民检察院的职责，应当做进一步的明确并强制化，真正起到参与帮教的作用。包括人民检察院作出定罪不起诉的对象也应纳入帮教体系，并明确规定人民检察院应当参与帮教，这样也有利于发挥人民检察院在整个帮教体系中的作用。
第三，对有关行政主管部门的失职行为应增设相应的惩罚性规定，以明确其法律责任，促使其依法行政，积极参与预防未成年人违法犯罪的综合治理工作。
基于目前的实践，笔者主张人民检察院应当积极做好以下工作：
一是与公安机关、法院、社区等建立信息平台，及时沟通信息，同步监督。二是加大对未成年罪犯的回访力度，通过回访，更好地对考察、监督活动进行法律监督，及时发现执行机关的问题。三是对于定罪不起诉的对象，积极开展帮教工作。在目前无明文规定的情况下，检察机关可以起牵头作用，结合教师、社区干部等人力资源进行帮教。四是结合办案，对实践中出现的问题（尤其是行业问题）通过《检察建议书》等形式进行监督。例如对于学校随意开除或变相开除罪错未成年学生的，或者因学校和社会有关单位违反《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》的有关规定以及行政执法部门工作不力，从而诱发未成年人犯罪的现象，应当发出《检察建议书》敦促整改并加强跟踪落实，并应当及时将有关情况通报当地党委、政府。
参考文献：
[1]李爱荣.陈建彬法律的界限——从"暂缓起诉制度"的试行谈起[期刊论文]-广西政法管理干部学院学报2003，18（2）
[2]苏惠芳 我国检察机关未成年人酌定不起诉制度研究[期刊论文]-辽宁警专学报2012（1）
[3]张臻 天津河北区：社会调查制度应法律化[期刊论文]-检察风云2011（11）
[4]胡亮 浅议检察机关如何做好社会闲散青少年的帮教管理工作[期刊论文]-法制与经济（下旬刊）2011（3）
[5]曹春洪 积极开展社区帮教有效转化问题学生[期刊论文]-江苏科技信息（科技创业）2010（10）
[6]杜学玉 未成年人检察帮教体系之构建[期刊论文]-法制与社会2009（27）
[7]刘卫东 关于加强监狱社会联合帮教工作的对策思考[期刊论文]-理论界2006（4）
（作者通讯地址：天津市静海县人民检察院，天津 静海 301600）
关键词：未成年罪犯；考察；帮教
一、目前有关规定的不足之处
从总体而言，对未成年犯的考察、帮教是有法可依的，但确也存在不少问题，主要体现在：
（一）法律条文自身有矛盾
我国《刑法》第76条规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考察期限内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合。”这里明确了公安机关是执行对象的考察主体，而《刑事诉讼法》第217条则规定：“被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。”按照这一表述，有关单位、基层组织才是考察的主体。这两部法律系同一位价的法律，没有高低之分，出现条文上的冲突，令人无法取舍，在实际操作中，究竟谁才是考察的主体成了一个问题。产生这一问题的原因是“两法”的修订未能协调一致，而是各自为政。《刑事诉讼法》修订在前。而当时的“两法”都规定“由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。”修订的《刑事诉讼法》仍保留了这一规定，而没有考虑到当时也在修订过程中的《刑法》的有关情况，而稍后修订的《刑法》也没有充分注意已经修订的《刑事诉讼法》的规定。尽管在实践中，人们基本上是认可《刑法》的规定，以公安机关为主体，这是符合立法本意的，但严格地说，这一法律自身的矛盾并末解决，有待将来对法律进行进一步修订。
（二）将公安机关设定为考察、帮教的主体不尽合理
从刑事诉讼程序看，可分为侦查、起诉、审判、执行四个阶段，公安机关的身份是侦查机关，它的任务是负责对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，而执行则是另一个相对独立的阶段，执行工作与公安机关的身份、职能并不相称，而且由公安机关同时身兼侦查机关和执行机关的双重身份，有悖我国《刑事诉讼法》规定的“分工负责、相互配合、相互制约”的基本原则。
（三）起协助作用的单位部分职责弹性太大，缺少强制性
起协助作用的单位和个人的职责大致可以分为两个层面：一是应当履行的职责，如规定学校在人民法院判决生效前不得随意取消被采取强制措施的学生的学籍、父母及其他监护人应当保证子女受教育，等等，这是法律明确规定有关单位、个人必须履行的义务，否则就是违法；二是可以履行的职责。主要体现在人民法院的有关职责基本上都不是强制性的，而是“可以”如何如何。例如对服刑场所的少年犯的帮教、回访，对被判处非监禁刑的未成年人的考察、帮教等不少工作都仅仅是“可以”参与，而非“应当”参与.换言之，即使人民法院不做这些工作，也不算失职。笔者认为，在当前形势下，完全有必要以强制性的规定来明确各单位的职责，使之成为一个必须履行的义务，而不仅仪是两可之间的附属性工作。《预防未成年人犯罪法》第3条明确规定：“预防未成年人犯罪，在各级人民政府组织领导下，实行综合治理。政府有关部门、司法机关、人民团体、有关社会团体、学校、家庭、城市居民委员会、农村村民委员会等各方面共同参与，各负其责，做好预防未成年人犯罪工作，为未成年人身心健康发展创造良好的社会环境。”在这一个综合治理的系统工程中，必须给予有关单位均设定强制性的职责，而不仅仅是可做可不做的工作，以免综合治理流于形式。而且目前状况对予人民检察院监督职能的发挥也有不利之处，人民检察院只能对公安机关的考察、帮教工作进行监督而对人民法院的工作是否落实就难以监督，因为本身法律规定就是两可的，即使法院不做，也不是违法。
（四） 对于人民检察院作出不起诉决定的未成年人未明确考察、帮教措施
人民检察院作出决定的这一人群应当如何进行帮教，在法律上找不到明确的依据，给考察、帮教工作的有序开展带来了麻烦。目前本市检察院的通行做法是：由检察机关牵头，成立考察、帮教小组，吸收民警、社区干部、教师等参加，对不起诉对象进行一段时间的帮教，以巩固不诉的效果，但这样做毕竟缺少足够的依据，有“名不正言不顺”之嫌。由此引申出另一个问题：人民检察院除了监督职能之外，参与考察、帮教的职能缺少细化的法律依据。笔者认为，综合治理是一项系统工程，人民检察院理应参与对未成年人罪犯的考察、帮教，而不仅仅是对其它机关进行监督落实。
（五）对有关行政主管部门的失职行为未作相应的惩罚性规定
对于社会上有关单位、个人以及学校等，未尽到职责的，行政主管部门可以对其进行处罚，直至由司法机关追究其刑事责任。但如果有关行政主管部门该管而不管、或者没有管好，应当如何追究其自身的责任呢？例如现实生活中普遍存在的网吧、游戏机房等营业性场所经常违法接纳未成年消费者，行政主管部门显然是处置不力的，但他们却没有任何法律责任。
二、目前司法实践中出现的不足之处
上文主要探讨法律规定自身的缺陷，现在笔者想进一步探讨的是：一些已经很明晰的法律规定，在实践中没有得到很好的落实。主要体现在以下几个方面：
（一）公安机关的主导性作用难以充分发挥
尽管《刑法》将公安机关作为考察、帮教工作的主体，试图扭转以往“所在单位和基层组织考察”效果不佳的现象，但正如上文已述，将公安机关设定为考察主体是不妥的，因此从实际情况看，“缓刑犯的考察并未收到预期的效果，缓刑犯放任自流的现象并没有得到根本扭转”，存在以下不足：一是公安机关的考察工作缺乏具体的操作规则。在司法实践中，考察没有衡量标准，考察程序无章可循。二是公安机关在这方面力量配备有欠缺，基本没有设置专职的考察人员。公安机关所承担的任务繁重，警力不足，不能有效地实施考察，考察工作与公安机关的业务无实质联系。三是公安机关未能有效地组织各方面力量成立帮教小组。四是公安机关未能及时向有关单位或者基层组织了解情况。“公安机关对缓刑人员不管不问，造成不少地区出现缓刑人员放任自流的现象，这极不利于社会稳定，也使缓刑的价值无从实现。” （二）人民法院对缓刑犯的考察、帮教尚未落到实处
笔者认为，人民法院的这一职能与其他职能有很大不同，尽管在条文设置上，均非强制性规定而属于“可以”做也可以不做的范围，但是对缓刑的考察、帮教与其它考察、帮教不同，缓刑考察结果的好坏，直接影响到原判刑罚是否有必要执行这一重大法律后果，人民法院如果对缓刑考验期间的罪犯没有固定、深入的联系、考察，又如何体现缓刑的价值、如何保证考验期间的效果呢？本市法院遵循“指定管辖”的未成年人刑事案件审判模式，基层法院对于本区以外的未成年犯的考察、帮教也存在较大问题，帮教的职责不明，法院与本区以外的公安机关、基层组织如何衔接？关系尚未理顺。
（三）人民检察院对考察、帮教工作的监督有待加强
人民检察院难以及时掌握对监外罪犯的考察情况，监督途径、手段比较单一。实践中一般是向本人了解情况，向单位、社区了解情况、向公安机关了解情况。而向单位、社区、公安机关了解情况往往是一问三不知，向本人了解情况又难免失之片面。监督的效果尚不理想。另外，人民检察院对于实践中出现的一些不利予未成年人改造的违法行为，没有及时有效地进行监督。例如有的学校在人民法院判决前就擅自开除涉嫌犯罪的学生，侵犯了未成年犯罪嫌疑人的受教育权，人民检察院完全可以向教育主管部门发出《检察建议书》，指出其违法性，使这种监督行为带有一定的强制性。但实践中有的检察院未充分注意此类情形，未予以指出，或者是与学校采取协商甚至请求的方式，帮助未成年人续学，这些不规范的做法都是不足取的。
三、针对现状的一些对策
第一，对《刑诉法》涉及将公安机关作为执行阶段主体的条文作修订。笔者倾向于将本文所涉及的执行阶段的考察、监督、帮教的主体界定为司法行政部门（包括监狱管理部门），具体执行时，司法行政部门可以会同有关单位、基层组织、社区组织等共同开展工作。
第二，对人民法院、人民检察院的职责，应当做进一步的明确并强制化，真正起到参与帮教的作用。包括人民检察院作出定罪不起诉的对象也应纳入帮教体系，并明确规定人民检察院应当参与帮教，这样也有利于发挥人民检察院在整个帮教体系中的作用。
第三，对有关行政主管部门的失职行为应增设相应的惩罚性规定，以明确其法律责任，促使其依法行政，积极参与预防未成年人违法犯罪的综合治理工作。
基于目前的实践，笔者主张人民检察院应当积极做好以下工作：
一是与公安机关、法院、社区等建立信息平台，及时沟通信息，同步监督。二是加大对未成年罪犯的回访力度，通过回访，更好地对考察、监督活动进行法律监督，及时发现执行机关的问题。三是对于定罪不起诉的对象，积极开展帮教工作。在目前无明文规定的情况下，检察机关可以起牵头作用，结合教师、社区干部等人力资源进行帮教。四是结合办案，对实践中出现的问题（尤其是行业问题）通过《检察建议书》等形式进行监督。例如对于学校随意开除或变相开除罪错未成年学生的，或者因学校和社会有关单位违反《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》的有关规定以及行政执法部门工作不力，从而诱发未成年人犯罪的现象，应当发出《检察建议书》敦促整改并加强跟踪落实，并应当及时将有关情况通报当地党委、政府。
参考文献：
[1]李爱荣.陈建彬法律的界限——从"暂缓起诉制度"的试行谈起[期刊论文]-广西政法管理干部学院学报2003，18（2）
[2]苏惠芳 我国检察机关未成年人酌定不起诉制度研究[期刊论文]-辽宁警专学报2012（1）
[3]张臻 天津河北区：社会调查制度应法律化[期刊论文]-检察风云2011（11）
[4]胡亮 浅议检察机关如何做好社会闲散青少年的帮教管理工作[期刊论文]-法制与经济（下旬刊）2011（3）
[5]曹春洪 积极开展社区帮教有效转化问题学生[期刊论文]-江苏科技信息（科技创业）2010（10）
[6]杜学玉 未成年人检察帮教体系之构建[期刊论文]-法制与社会2009（27）
[7]刘卫东 关于加强监狱社会联合帮教工作的对策思考[期刊论文]-理论界2006（4）
（作者通讯地址：天津市静海县人民检察院，天津 静海 301600）