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【摘要】本文回顾了建国以来我党探索社会主义新型工农、城乡关系的历史经验和教训，分析了十六大以来党中央在处理工农、城乡关系的探索历程和最新成果，认为建立工农互惠城乡一体的工农、城乡关系是全面建成小康社会的必然归宿，是科学发展最鲜明的时代标志。
【关键词】工农互惠；城乡一体化；科学发展；时代标志
十八大报告中提出要推动城乡发展一体化。“形成以工促农、以城带乡、工农互惠城乡一体的新型工农、城乡关系”。这是继十六大以来中央先后提出统筹城乡发展、“三化”同步推进之后，我党在探索和解决工农、城乡关系方面的又一重大决策，既反映了广大人民对于国家发展的新期待，更体现了执政党洞察国情、与时俱进的创新精神。
一、建国以来我党探索社会主义新型工农、城乡关系历史经验和教训
新中国建立以来，我党在探索社会主义新型工农、城乡关系实践中，经历了由以农补工到以工补农的历史转换过程。“一五”时期到改革开放前，是以农补工、通过工农业产品“剪刀差”为建立完整国民经济体系积累资金；十六大以后，转入以工补农，工业反哺农业，城市带动农村阶段。
社会主义新型工农、城乡关系如何建立，我们党开始依据的是第一个社会主义国家苏联的模式，即城市领导农村、工业主导农业的做法。1949年3月中共七届二中全会提出党的中心工作开始由农村转为城市。1949年12月周恩来在关于新中国经济的几种关系的讲话中说“在谁领导谁的问题上，今天我们确立了城市领导乡村、工业领导农业的方针。”并解释说资本主义社会就是如此，社会主义更应如此。1951年至1957年，为了应对抗美援朝战争需要，打破帝国主义对我国的经济封锁，不得不优先发展重工业，把生产资料的生产放在优先地位，但同时又强调要重视农业特别是粮食生产。1958年以后在处理城乡、工农关系问题上脱离实际，工业建设搞大跃进，农业搞浮夸风，结果使国民经济遭受重大挫折，陷入1960年到1962三年经济困难时期。大量已经开工建设的工业项目纷纷下马，进城的农村人口不得不重新返乡。1961年陈云在中央工作会议上说：现在“面前摆着两条路要我们选择，一个是挖农民的口粮，一个是城市人下乡。两条路必须选一条，没有别的路可走。我认为只有走压缩城市人口这条路。”（《陈云文选》人民出版社1986年版，第152页）此后出现了长达十几年的人口逆向流动，先后有3200万人口（包括1647万上山下乡知青）由城市流向农村。
这一阶段的政策特点是以农补工，限制农村人口流入城市，农村富余劳动力大量沉淀在有限的土地上。这在当时的历史条件下有一定必然性，但同时也导致城乡二元体制逐步形成并不断强化。党的十六大召开之际，我国工业化已达到相当程度，工业反哺农业，城市支持农村成为普遍性的趋向。实现工业与农业，城市与农村协调发展已具备有充分的历史条件。党的十六大确立了统筹城乡发展的基本方略，开始实行工业反哺农业、城市支持农村、“多予少取放活”方针，强农惠农政策体系不断完善，农村经济社会发生了历史性变化，城乡差距开始逐步缩小。
改革开放后到党的十六大之前，是市场配置城乡资源要素，二元经济结构有所突破的阶段。主要标志是农村建立了农民家庭承包经营制度，放开了农产品市场，乡镇企业异军突起，农村富余劳动力向非农产业和城镇大量转移，城乡经济的关联度显著增强，城乡分割体制有所突破，但也造成资源配置的城市中心主义倾向。
市场配置资源的显著特点是带来了利益格局的日益明晰化和生产要素配置的高效化。但是，市场经济强者恒强，弱者恒弱的内在规律和资本的追逐利润的“洼地”效应，不同程度地导致了生产要素配置的城市中心主义倾向，使一些弱势群体、落后地区和弱质行业的发展机遇受损。比如，农村优质资源向城市和非农化流转、城市改造和土地征用中损害农民利益、农产品流通中挤压农业利润等等，就是市场配置资源要素而出现的种种弊端。十八大报告提出要构建工农互惠城乡一体的新型工农、城乡关系，就是要用行政调控这一看得见的手，纠正市场这只看不见的手的缺陷，更多地将财政阳光普照农村大地和弱势群体，实现公平正义的增长。
二、十六大以来党中央在处理工农、城乡关系的探索历程和最新成果
2002年党的十六大提出了统筹城乡发展的战略决策，陆续出台了一系列促进工农互惠、城乡一体的政策和对策。主要内容有：实行工业反哺农业，城市带动农村的战略；城乡社保、公共设施和公共服务纳入一个盘子规划，财政阳光更多的普照农村大地；工业化城镇化和农业现代化同步推进，实施多予、少取、搞活的强农惠农扶农政策。
2003年党的十六届三中全会提出了“五个统筹”思想，即：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。2004年中央在相隔20余年后，重新以“中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见”为主题下发中央一号文件。提出“各级党委和政府要认真贯彻十六大和十六届三中全会精神，牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针”。
2006年，中央1号文件把“统筹城乡经济社会发展、推进社会主义新农村建设“作为当年农村工作的主题。同年二月胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部建设社会主义新农村研讨班开班讲话时讲道：全面建设小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村。加快推进现代化，必须妥善处理工农城乡关系。
2007年，党的十七大指出，要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成经济社会发展一体化新格局。同年6月25日胡锦涛总书记在中央党校的讲话，提出了“两个趋向”的新论点。即在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性的趋向；而在工业化达到相当程度后，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业，城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。
2008年，党的十七届三中全会明确提出，要把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，作为新形势下推进农村改革发展的根本要求。2010年，中央1号文件把加大统筹城乡力度、进一步夯实农村农业发展基础作为主题。中共中央“十二五”规划建议中提出“要在工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化”。 十八大报告第四个大问题第四节以“推动城乡发展一体化”为主题。指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径”。提出“要加大统筹城乡发展力度，…促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，…加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。这些新的提法是党中央以统筹城乡发展统揽农村工作全局的最新探索，也是科学发展最鲜明的时代标志。
三、建立工农互惠城乡一体的工农、城乡关系是全面建成小康社会的必然归宿
纵观世界各国经济社会发展史，工业化和城市化是必经之路，中国发展也不能例外。但是，工业化城市化必须具备两个历史条件。一是城市必须为将要进城的人提供足够的生存空间、生活条件和就业机会；二是农业不仅要能够提供农村人的食品消费需要，还必须有大量的剩余农产品，以满足城镇人口食品消费和其他生活原料的需要。世界各国之间城市化率和工业化水平之所以呈现出巨大差距，基本原因也是由于这两大历史条件所发育的程度有所不同。为此，城市管理者必须承担城市化过程中的财政成本，经过一定的发展和积累过程为城市人口增长创造条件；而农村的管理者必须在工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化，为城市人口提供足够的食物和原料。
当前，我国工业化城镇化浪潮势不可挡，而农业的弱质性却难以克服，因此，与时俱进地建立工农互惠城乡一体的工农、城乡关系，比任何时候都显得重要。经过改革开放来的积累和发展，我国国民经济综合实力已空前强大，国内生产总值已达到40万亿元，工业加工能力已被誉为世界的加工厂，外贸进出口量达到2.9万亿美元，相当于20多万亿人民币，而农业基础却很不牢固，农产品特别是粮食供给处于紧平衡状态，农产品供求市场和价格屡屡出现大的波动，弱质农业就像一把剑，一直悬在我们的头上，随时有可能掉下来腰斩我们的全面现代化。“十二五”规划提出要在工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化，十八大报告提出要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。目的就是要时刻警惕食品安全问题，弥补农业综合生产能力滞后这一短板。
【作者简介】
杨沛英，陕西省社科院农村发展所所长，研究员。
【关键词】工农互惠；城乡一体化；科学发展；时代标志
十八大报告中提出要推动城乡发展一体化。“形成以工促农、以城带乡、工农互惠城乡一体的新型工农、城乡关系”。这是继十六大以来中央先后提出统筹城乡发展、“三化”同步推进之后，我党在探索和解决工农、城乡关系方面的又一重大决策，既反映了广大人民对于国家发展的新期待，更体现了执政党洞察国情、与时俱进的创新精神。
一、建国以来我党探索社会主义新型工农、城乡关系历史经验和教训
新中国建立以来，我党在探索社会主义新型工农、城乡关系实践中，经历了由以农补工到以工补农的历史转换过程。“一五”时期到改革开放前，是以农补工、通过工农业产品“剪刀差”为建立完整国民经济体系积累资金；十六大以后，转入以工补农，工业反哺农业，城市带动农村阶段。
社会主义新型工农、城乡关系如何建立，我们党开始依据的是第一个社会主义国家苏联的模式，即城市领导农村、工业主导农业的做法。1949年3月中共七届二中全会提出党的中心工作开始由农村转为城市。1949年12月周恩来在关于新中国经济的几种关系的讲话中说“在谁领导谁的问题上，今天我们确立了城市领导乡村、工业领导农业的方针。”并解释说资本主义社会就是如此，社会主义更应如此。1951年至1957年，为了应对抗美援朝战争需要，打破帝国主义对我国的经济封锁，不得不优先发展重工业，把生产资料的生产放在优先地位，但同时又强调要重视农业特别是粮食生产。1958年以后在处理城乡、工农关系问题上脱离实际，工业建设搞大跃进，农业搞浮夸风，结果使国民经济遭受重大挫折，陷入1960年到1962三年经济困难时期。大量已经开工建设的工业项目纷纷下马，进城的农村人口不得不重新返乡。1961年陈云在中央工作会议上说：现在“面前摆着两条路要我们选择，一个是挖农民的口粮，一个是城市人下乡。两条路必须选一条，没有别的路可走。我认为只有走压缩城市人口这条路。”（《陈云文选》人民出版社1986年版，第152页）此后出现了长达十几年的人口逆向流动，先后有3200万人口（包括1647万上山下乡知青）由城市流向农村。
这一阶段的政策特点是以农补工，限制农村人口流入城市，农村富余劳动力大量沉淀在有限的土地上。这在当时的历史条件下有一定必然性，但同时也导致城乡二元体制逐步形成并不断强化。党的十六大召开之际，我国工业化已达到相当程度，工业反哺农业，城市支持农村成为普遍性的趋向。实现工业与农业，城市与农村协调发展已具备有充分的历史条件。党的十六大确立了统筹城乡发展的基本方略，开始实行工业反哺农业、城市支持农村、“多予少取放活”方针，强农惠农政策体系不断完善，农村经济社会发生了历史性变化，城乡差距开始逐步缩小。
改革开放后到党的十六大之前，是市场配置城乡资源要素，二元经济结构有所突破的阶段。主要标志是农村建立了农民家庭承包经营制度，放开了农产品市场，乡镇企业异军突起，农村富余劳动力向非农产业和城镇大量转移，城乡经济的关联度显著增强，城乡分割体制有所突破，但也造成资源配置的城市中心主义倾向。
市场配置资源的显著特点是带来了利益格局的日益明晰化和生产要素配置的高效化。但是，市场经济强者恒强，弱者恒弱的内在规律和资本的追逐利润的“洼地”效应，不同程度地导致了生产要素配置的城市中心主义倾向，使一些弱势群体、落后地区和弱质行业的发展机遇受损。比如，农村优质资源向城市和非农化流转、城市改造和土地征用中损害农民利益、农产品流通中挤压农业利润等等，就是市场配置资源要素而出现的种种弊端。十八大报告提出要构建工农互惠城乡一体的新型工农、城乡关系，就是要用行政调控这一看得见的手，纠正市场这只看不见的手的缺陷，更多地将财政阳光普照农村大地和弱势群体，实现公平正义的增长。
二、十六大以来党中央在处理工农、城乡关系的探索历程和最新成果
2002年党的十六大提出了统筹城乡发展的战略决策，陆续出台了一系列促进工农互惠、城乡一体的政策和对策。主要内容有：实行工业反哺农业，城市带动农村的战略；城乡社保、公共设施和公共服务纳入一个盘子规划，财政阳光更多的普照农村大地；工业化城镇化和农业现代化同步推进，实施多予、少取、搞活的强农惠农扶农政策。
2003年党的十六届三中全会提出了“五个统筹”思想，即：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。2004年中央在相隔20余年后，重新以“中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见”为主题下发中央一号文件。提出“各级党委和政府要认真贯彻十六大和十六届三中全会精神，牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针”。
2006年，中央1号文件把“统筹城乡经济社会发展、推进社会主义新农村建设“作为当年农村工作的主题。同年二月胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部建设社会主义新农村研讨班开班讲话时讲道：全面建设小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村。加快推进现代化，必须妥善处理工农城乡关系。
2007年，党的十七大指出，要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成经济社会发展一体化新格局。同年6月25日胡锦涛总书记在中央党校的讲话，提出了“两个趋向”的新论点。即在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性的趋向；而在工业化达到相当程度后，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业，城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。
2008年，党的十七届三中全会明确提出，要把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，作为新形势下推进农村改革发展的根本要求。2010年，中央1号文件把加大统筹城乡力度、进一步夯实农村农业发展基础作为主题。中共中央“十二五”规划建议中提出“要在工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化”。 十八大报告第四个大问题第四节以“推动城乡发展一体化”为主题。指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径”。提出“要加大统筹城乡发展力度，…促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，…加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。这些新的提法是党中央以统筹城乡发展统揽农村工作全局的最新探索，也是科学发展最鲜明的时代标志。
三、建立工农互惠城乡一体的工农、城乡关系是全面建成小康社会的必然归宿
纵观世界各国经济社会发展史，工业化和城市化是必经之路，中国发展也不能例外。但是，工业化城市化必须具备两个历史条件。一是城市必须为将要进城的人提供足够的生存空间、生活条件和就业机会；二是农业不仅要能够提供农村人的食品消费需要，还必须有大量的剩余农产品，以满足城镇人口食品消费和其他生活原料的需要。世界各国之间城市化率和工业化水平之所以呈现出巨大差距，基本原因也是由于这两大历史条件所发育的程度有所不同。为此，城市管理者必须承担城市化过程中的财政成本，经过一定的发展和积累过程为城市人口增长创造条件；而农村的管理者必须在工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化，为城市人口提供足够的食物和原料。
当前，我国工业化城镇化浪潮势不可挡，而农业的弱质性却难以克服，因此，与时俱进地建立工农互惠城乡一体的工农、城乡关系，比任何时候都显得重要。经过改革开放来的积累和发展，我国国民经济综合实力已空前强大，国内生产总值已达到40万亿元，工业加工能力已被誉为世界的加工厂，外贸进出口量达到2.9万亿美元，相当于20多万亿人民币，而农业基础却很不牢固，农产品特别是粮食供给处于紧平衡状态，农产品供求市场和价格屡屡出现大的波动，弱质农业就像一把剑，一直悬在我们的头上，随时有可能掉下来腰斩我们的全面现代化。“十二五”规划提出要在工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化，十八大报告提出要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。目的就是要时刻警惕食品安全问题，弥补农业综合生产能力滞后这一短板。
【作者简介】
杨沛英，陕西省社科院农村发展所所长，研究员。