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行政惯例的存在是行政机关长期、反复对同一类型的案件作出的相似行政行为,其存在价值在于可以弥补成文法的漏洞,提高行政效率,形成立法与行政权之间的缓冲地带。行政惯例的效力来源于实践对成文法的补漏,也只有在缺乏成文法规范时,才可以运用行政惯例解决行政纠纷。有效的行政惯例需要有主体、内容和程序上的合法性,并通过行政机关的行为,将内部行政行为转化为外部行政行为。