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摘要:在我市行政区划调整之后以及市域总体规划、中心城区规划即将完成之际，笔者认为有必要对如何使我市编制控制性详细规划更加合理科学进行研究。本文首先介绍了控规的由来，引出“我市控规频繁调整”现象，接着从分析原因入手，提出如何使控规编制更加科学合理。
关键词：控制性详细规划；频繁调整；科学合理
中图分类号：TU984文献标识码： A
一、控制性详细规划的由来
控制性详细规划是我国从计划经济向市场经济转变的过程中，伴随着城市土地有偿使用制度的建立而逐步发展起来的，建设部于1991年通过行政规章《城市规划编制办法》确立了控规这种具有中国特色的城市规划工具，并于1995年颁布《城市规划编制办法实施细则》，进一步规范了规划编制要求，希望通过管理实现城市规划目标。
二、我市控制性详细规划现状
从建设部颁布《城市规划编制办法实施细则》以后，我市开始实施编制控规，把其作为我们城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。截止到现在，我市范围内基本都已编制了或正在编制控制性详细规划。但在已编制的控制性详细规划中，有些控规调整频繁，尤其是在快速建设发展的地块，这不仅仅给我们自己增加了工作量，更是耽误了项目建设的时间。控规调整频繁说明当前控制性详细规划编制的科学性有待进一步提高，只有通过对控制性详细规划编制技术的不断探索，才能使规划编制成果更加科学、更加合理，真正发挥控规在我市规划建设与管理中的控制与引导作用。
三、我市控规频繁调整现象的原因分析
1、控规编制的前期研究还不够深入。前期研究达不到应有的深度和广度，如对现状情况缺乏充分的调查研究、基础资料搜集不全等，均会导致编制控规的依据不足，很有可能提出与实际情况矛盾的方案，那么等发现矛盾了，为了解决这一矛盾，只能进行修改控规。
2、专项规划脚步滞后。我市给水、排水、管线、道路交通等专项规划编制的滞后性，给我们控制性详细规划编制带来大量的不确定性。我市的专项规划基本从2006年才开始编制，而在这之前，我们已经开始编制控制性详细规划了。缺乏专项深入的规划和设计研究作为依据，仅仅依靠总体规划开始控制性详细规划编制工作，在此基础上的较为简单地进行规划汇总，使控制性详细规划从整体上看其深度实际上是等同于上位规划加上一套指标体系，这样难免造成规划编制工作的疏漏，致使在实际操作中往往需要重新调整规划方案。
3、编制控规时眼光不够长远。如果把控规看成静止的规划，把控规看成是一次性的、静止的设计，可以一劳永逸，很少用动态管理的观念去认识控规，那么就会造成控规一遇到实际问题，就要进行修改。尤其是我市近几年很多地方都在进行旧村改造，不能只考虑到怎么编制才能更好地进行安置，而忽视了其他问题，如公共设施等，一旦这些问题暴露出来了，又要进行修改控规，重新落实公共设施的控制指标，才能解决问题。
4、单向控制的局限性。单向控制方法即控制最高值或最低值，容积率、建筑限高等给个控制最高值，绿地率、机动车车位等给个控制最低点，这样就不能保证另一方向的合理性，不能保证城市良好的状态。一旦一个方向的支持因素减弱后，实际开发可能走向另一个极端，偏离最适宜的土地使用强度的目标过远，同样不能实现原本所期望的目标。这样的结果只会导致当初所编的控规越来越不合理，只能一遍遍地进行修改来解决实际过程中遇到的问题。
5、公众参与力度不够。公共参与不仅有巨大的社会意义，它也是增强规划的科学性的智慧源泉。目前我市在编制控制性详细规划过程中，会请街道办事处、镇、村领导参与给出建议，最终结果审批前，会进行一个月的批前公示，网上也同时进行公示，但笔者认为这远远不够。一方面是因为这些领导有时候不能充分地反映老百姓的真正意愿；另一方面，我市老百姓的素质不够，不能充分理解批前公示时贴出来的图纸及文字说明所表达的意思。控规如果不能充分地体现群众正确的意愿的话，就不能很好地落实，最后只能通过再次协调、再进行修改控规来解决问题。
四、如何使控制性详细规划更加科学合理
1、控制指标“宽编制、严执行”。所谓“宽编制、严执行”，是指在控规编制时，所给定的控制指标相对宽松，可在一定幅度内浮动，给定上限和下限，而在执行时，在规定的限度内确定一个指标数值。这样，可以减少因控制指标控制过于僵化而频繁调整控规的现象。
2、建立重点地区城市设计制度。虽说城市设计是非法定规划，但要完成一个高水平、高质量的控规，必须要先有一个完整的城市设计内容和思想，所提出的控制指标才有令人信服的说服力，才能保证城市空间形态优美和有序，可以说，控规就是用数字来表达城市设计，用数字来表达城市空间。但对于每个控规都必须作城市设计似乎不太符合实际，我们可以对城市重点地区进行城市设计，并纳入制度，将它作为重点地区城市空间管制的必要手段，体现地方特色、特征和人性化特点。按照城市设计方案，加强对重点地区的建筑高度、形体轮廓、标志性建筑位置等的控制，体现精细化管理要求。这样所编制出的控规才会更加合理，更容易落实。
3、加强规划公众参与，形成公开、透明的规划工作制度。在规划研究、编制过程中广泛听取利益群体、企业单位等民意代表的意见，确保规划方案公开、公正、公平，体现广泛的社会诉求，努力提高规划的权威性和操作性。在这方面，笔者认为公众参与若只是形式也是不行的，光靠热情也是不够的，应该需要真正具有这方面的能力和知识的人来参与。我们可以组织考试来推选社区规划师，通过社区规划师对老百姓进行培训这方面的知识，提高老百姓这方面的素质，让社区规划师成为政府与群众之间的桥梁，真正地落实规划的公共参与性。
4、建立地理信息系统。地理信息系统(Geographic Information System, GIS)是一种基于计算机的、形式化的信息系统，能够整合多种来源的数据，为规划、决策提供必要的信息。GIS在城市规划中的作用既是数据库，又是工具箱。基于数据库的GIS可以存储空间数据、属性数据，通过空间关系模型将二者连接起来，高效率地存取数据、查询和制图。同时，还可以从数据库中抽取数据，输入到其他模型或空间分析程序中，或者和其他专门调查获得的表状数据相结合，为决策服务。GIS正由于其出色的空间分析能力目前广泛运用社会各行各业。控制性详细规划编制产生的数据最主要的就是空间数据与属性数据。控规中的每一个规划要素都具有特定的规划意图与要求。如地块编号、用地性质、容积率、建筑密度、绿地率……，这些通常都是以文字或符号等标注形式在图纸上体现的，是属性数据。只有有序组织控规空间信息以及其对应的属性信息，实现在数据层面二者的有机关联，才能保证控规编制的成果数据有效便捷地应用于城市规划管理工作中
五、结语
实践证明，在控规实施中对规划进行合理调整是非常必要的：一个规划从编制到实施需有一个过程，随着社会经济发展的瞬息万变，规划的预测很难准确估算到真实情况。理论上，依法按程序修改规划内容是合法和合理的，但由于我国现在还处在社会主义初级阶段，没有足够的行政资源来支持众多的控规修改工程，而城市一些建设项目也不能因为要遵循按部就班的“法定程序”而一再搁浅，因此依法批准的控规需要相对的稳定性，以使规划管理真正做到既合法又合理。总之，在《城鄉规划法》的指导下，我们只有深入探索和研究控制性详细规划的编制方法，不断提高规划编制的科学性，才能使控制性详细规划真正成为我市城市规划和管理的指导和依据，发挥其应有的作用和效应。
关键词：控制性详细规划；频繁调整；科学合理
中图分类号：TU984文献标识码： A
一、控制性详细规划的由来
控制性详细规划是我国从计划经济向市场经济转变的过程中，伴随着城市土地有偿使用制度的建立而逐步发展起来的，建设部于1991年通过行政规章《城市规划编制办法》确立了控规这种具有中国特色的城市规划工具，并于1995年颁布《城市规划编制办法实施细则》，进一步规范了规划编制要求，希望通过管理实现城市规划目标。
二、我市控制性详细规划现状
从建设部颁布《城市规划编制办法实施细则》以后，我市开始实施编制控规，把其作为我们城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。截止到现在，我市范围内基本都已编制了或正在编制控制性详细规划。但在已编制的控制性详细规划中，有些控规调整频繁，尤其是在快速建设发展的地块，这不仅仅给我们自己增加了工作量，更是耽误了项目建设的时间。控规调整频繁说明当前控制性详细规划编制的科学性有待进一步提高，只有通过对控制性详细规划编制技术的不断探索，才能使规划编制成果更加科学、更加合理，真正发挥控规在我市规划建设与管理中的控制与引导作用。
三、我市控规频繁调整现象的原因分析
1、控规编制的前期研究还不够深入。前期研究达不到应有的深度和广度，如对现状情况缺乏充分的调查研究、基础资料搜集不全等，均会导致编制控规的依据不足，很有可能提出与实际情况矛盾的方案，那么等发现矛盾了，为了解决这一矛盾，只能进行修改控规。
2、专项规划脚步滞后。我市给水、排水、管线、道路交通等专项规划编制的滞后性，给我们控制性详细规划编制带来大量的不确定性。我市的专项规划基本从2006年才开始编制，而在这之前，我们已经开始编制控制性详细规划了。缺乏专项深入的规划和设计研究作为依据，仅仅依靠总体规划开始控制性详细规划编制工作，在此基础上的较为简单地进行规划汇总，使控制性详细规划从整体上看其深度实际上是等同于上位规划加上一套指标体系，这样难免造成规划编制工作的疏漏，致使在实际操作中往往需要重新调整规划方案。
3、编制控规时眼光不够长远。如果把控规看成静止的规划，把控规看成是一次性的、静止的设计，可以一劳永逸，很少用动态管理的观念去认识控规，那么就会造成控规一遇到实际问题，就要进行修改。尤其是我市近几年很多地方都在进行旧村改造，不能只考虑到怎么编制才能更好地进行安置，而忽视了其他问题，如公共设施等，一旦这些问题暴露出来了，又要进行修改控规，重新落实公共设施的控制指标，才能解决问题。
4、单向控制的局限性。单向控制方法即控制最高值或最低值，容积率、建筑限高等给个控制最高值，绿地率、机动车车位等给个控制最低点，这样就不能保证另一方向的合理性，不能保证城市良好的状态。一旦一个方向的支持因素减弱后，实际开发可能走向另一个极端，偏离最适宜的土地使用强度的目标过远，同样不能实现原本所期望的目标。这样的结果只会导致当初所编的控规越来越不合理，只能一遍遍地进行修改来解决实际过程中遇到的问题。
5、公众参与力度不够。公共参与不仅有巨大的社会意义，它也是增强规划的科学性的智慧源泉。目前我市在编制控制性详细规划过程中，会请街道办事处、镇、村领导参与给出建议，最终结果审批前，会进行一个月的批前公示，网上也同时进行公示，但笔者认为这远远不够。一方面是因为这些领导有时候不能充分地反映老百姓的真正意愿；另一方面，我市老百姓的素质不够，不能充分理解批前公示时贴出来的图纸及文字说明所表达的意思。控规如果不能充分地体现群众正确的意愿的话，就不能很好地落实，最后只能通过再次协调、再进行修改控规来解决问题。
四、如何使控制性详细规划更加科学合理
1、控制指标“宽编制、严执行”。所谓“宽编制、严执行”，是指在控规编制时，所给定的控制指标相对宽松，可在一定幅度内浮动，给定上限和下限，而在执行时，在规定的限度内确定一个指标数值。这样，可以减少因控制指标控制过于僵化而频繁调整控规的现象。
2、建立重点地区城市设计制度。虽说城市设计是非法定规划，但要完成一个高水平、高质量的控规，必须要先有一个完整的城市设计内容和思想，所提出的控制指标才有令人信服的说服力，才能保证城市空间形态优美和有序，可以说，控规就是用数字来表达城市设计，用数字来表达城市空间。但对于每个控规都必须作城市设计似乎不太符合实际，我们可以对城市重点地区进行城市设计，并纳入制度，将它作为重点地区城市空间管制的必要手段，体现地方特色、特征和人性化特点。按照城市设计方案，加强对重点地区的建筑高度、形体轮廓、标志性建筑位置等的控制，体现精细化管理要求。这样所编制出的控规才会更加合理，更容易落实。
3、加强规划公众参与，形成公开、透明的规划工作制度。在规划研究、编制过程中广泛听取利益群体、企业单位等民意代表的意见，确保规划方案公开、公正、公平，体现广泛的社会诉求，努力提高规划的权威性和操作性。在这方面，笔者认为公众参与若只是形式也是不行的，光靠热情也是不够的，应该需要真正具有这方面的能力和知识的人来参与。我们可以组织考试来推选社区规划师，通过社区规划师对老百姓进行培训这方面的知识，提高老百姓这方面的素质，让社区规划师成为政府与群众之间的桥梁，真正地落实规划的公共参与性。
4、建立地理信息系统。地理信息系统(Geographic Information System, GIS)是一种基于计算机的、形式化的信息系统，能够整合多种来源的数据，为规划、决策提供必要的信息。GIS在城市规划中的作用既是数据库，又是工具箱。基于数据库的GIS可以存储空间数据、属性数据，通过空间关系模型将二者连接起来，高效率地存取数据、查询和制图。同时，还可以从数据库中抽取数据，输入到其他模型或空间分析程序中，或者和其他专门调查获得的表状数据相结合，为决策服务。GIS正由于其出色的空间分析能力目前广泛运用社会各行各业。控制性详细规划编制产生的数据最主要的就是空间数据与属性数据。控规中的每一个规划要素都具有特定的规划意图与要求。如地块编号、用地性质、容积率、建筑密度、绿地率……，这些通常都是以文字或符号等标注形式在图纸上体现的，是属性数据。只有有序组织控规空间信息以及其对应的属性信息，实现在数据层面二者的有机关联，才能保证控规编制的成果数据有效便捷地应用于城市规划管理工作中
五、结语
实践证明，在控规实施中对规划进行合理调整是非常必要的：一个规划从编制到实施需有一个过程，随着社会经济发展的瞬息万变，规划的预测很难准确估算到真实情况。理论上，依法按程序修改规划内容是合法和合理的，但由于我国现在还处在社会主义初级阶段，没有足够的行政资源来支持众多的控规修改工程，而城市一些建设项目也不能因为要遵循按部就班的“法定程序”而一再搁浅，因此依法批准的控规需要相对的稳定性，以使规划管理真正做到既合法又合理。总之，在《城鄉规划法》的指导下，我们只有深入探索和研究控制性详细规划的编制方法，不断提高规划编制的科学性，才能使控制性详细规划真正成为我市城市规划和管理的指导和依据，发挥其应有的作用和效应。