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专家学者谈“三农”2
从农民增收的阶段性变化看，加快城镇化具有现实必要性。近年来，城镇化对促进农民增收、农村就业发挥了重要的积极效应。但是，我国的城镇化也存在两种不良倾向，一是城镇化以城镇现代化为中心，将城镇化过程压缩为城镇建设的过程；二是城镇化以地方政府推动型为重点，区域城镇化缺乏有效的统筹规划。城镇化的这两种不良倾向，加剧了农业和农村的资源流失，导致城镇化对农民增收、农村就业的带动作用不显著。鉴于制度性障碍严重影响了我国城镇化的发展，加快城镇化要以加快制度创新为关键，注意户籍制度的配套改革、科学处理加快改革与循序渐进的关系，坚持因地制宜的城镇化战略。□国家发改委产业发展研究所研究员 姜长云博士
从农民增收形势的变化与加快城镇化的必要性
到2000年为止，全国农民人均纯收入的增长速度连续4年下降，农民来自于农业的纯收入连续3年绝对减少。1997年，在农民人均纯收入的增量中，来自于农业和非农产业的纯收入分别占445％和545％。1998、1999、2000年，农民人均纯收入的增量分别为72元、48元和43元，农民人均非农产业纯收入的增量分别相当于人均纯收入增量的1390％、2100％和2120％。2001年，农民人均纯收入出现了恢复性的增长，增长速度达到42％。但是，尽管如此，当前农民增收的基础并不稳固，农民增收困难的问题短期内仍难以根本改变。
2001年，尽管农民的人均农业纯收入扭转了连续3年绝对减少的趋势，但是，农民的人均非农产业纯收入仍较上年增长622元，相当于当年农民人均纯收入增量的550％。上述数据反映了当前农民人均纯收入的增长出现了两大阶段性变化：第一，农民增收难成为农业和农村工作的突出问题，甚至农村发展新阶段就是农民收入增长难的阶段。因为，传统的增收手段（如农产品提价）对于促进农民增收的作用已显著弱化；而新的增收手段，如城镇化和结构调整，要发挥对农民增收的显著作用，还面临一系列因素的重重制约。第二，农业对农民增收的贡献能力已显著弱化，非农产业成为农民增收的主要来源。因此，在农业和农村发展新阶段，必须坚定不移地把促进非农收入的增长，作为促进农民增收的重点。
农民非农收入的增加可以通过两条途径。一是促进农民向城镇的转移，增加农民到城镇务工经商的收入。二是增加以乡镇企业为代表的农村非农产业的收入。通过这两条途径促进农民增收，都需要我们加快城镇化。第一条途径与加快城镇化的关系很容易理解。城镇化不仅能带动农村劳动力向城镇的转移，还会拉动城乡消费市场的扩张，从而扩大整个城乡经济的就业空间。在现有经济发展阶段下，第二条途径与加快城镇化的关系主要表现在两个方面：
（一）近年来，在乡镇企业增速减缓的同时，乡镇企业资本替代劳动的速度明显加快，吸纳就业的能力相对减弱。如果继续沿袭传统的发展模式，乡镇企业吸纳就业、促进农民增收的能力将会继续减弱。
20世纪90年代中期以前，乡镇企业增长速度和就业吸纳能力的扩张都比较快。1992年～1996年，全国乡镇企业从业人数年均递增704％，创造的增加值年均递增4282％（未扣除物价因素的影响）。但是，近年来，由于其自身矛盾和运行机制问题的不断累积，由于其运行环境和市场格局的重大变化，乡镇企业增长速度回落、就业吸纳能力减弱的问题迅速凸显起来。1997、1998年，全国乡镇企业连续两年出现了就业人数的负增长，共减少就业人数971万人。1998年～2001年间，全国乡镇企业从业人数仅年均递增144％，创造的增加值仅年均递增1339％。乡镇企业就业吸纳能力的减弱与要素市场不发达、城乡产业结构调整导致资本替代劳动加快有很大关系。以乡村集体企业为例，平均每个从业人员所需资金量（即人均资产规模，等于固定资产净值和流动资产之和除以就业人数），1990、1994、1998年分别为092万元、255万元和496万元，2001年增加到681万元。1990年～1994年、1994年～1998年、1998年～2001年间，平均每个从业人员所需资金量，分别年均增加4075元、6025元和6167元。
鉴于近年来乡镇企业的增长继续呈现向东部地区，特别是浙江、江苏、广东、山东四省（以下简称四省）集中的趋势，四省乡镇企业的增长速度比较快，没有出现回落问题；但由于其资本替代劳动的速度也较快，因而其就业吸纳能力的扩张速度较慢。而在四省之外的其它省市区，乡镇企业不仅增长速度加快回落，其资本替代劳动的现象也继续发展，由此也妨碍了乡镇企业就业吸纳能力的增长。就总体而言，在农民人均纯收入中来自于乡镇企业的工资收入增长不快，在四省之外的其余省市区这一问题更为突出。
（二）只有通过加快城镇化带动乡镇企业结构的战略性调整，才能有效促进乡镇企业发展模式的转型，解决妨碍其发展的一系列关键问题，提高乡镇企业吸纳就业和促进农民增收的能力。
当前乡镇企业的发展面临着一系列的问题，其中许多问题的关键在于，在现有的二元经济格局下城乡经济结构调整缺乏有效的协调整合，难以通过加快城镇化，发挥其对乡镇企业结构调整和产业升级的带动作用。从国际经验来看，以农产品为原料的轻工业应该是乡镇企业具有比较优势的产业。但是，近年来在乡镇工业中，以农产品为原料的轻工业比重不仅没有提高，甚至还略有下降。而且，以农产品为原料的轻工业占整个工业的比重，乡镇企业只是略高于国有及规模以上非国有工业企业。可见，在此方面城乡产业分工进展缓慢，乡镇企业进入不足、城镇企业退出不够的问题同时存在。只有跳出局限于农村或乡镇企业内部进行结构调整的传统思路，通过加快城镇化带动乡镇企业的结构调整，实现乡镇企业结构调整与国民经济结构调整的良性互动，才能有效解决这一问题。城镇化与农民增收和农村就业的现实评价
（一）城镇化对促进农民增收、农村就业的积极效应
改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国城镇化的迅速推进对于扩大农村就业、增加农民收入、促进农村经济和国民经济的协调发展发挥了积极作用。1978年～2001年，全国新增市镇人口超过2亿人，市镇人口占总人口的比重已经由179％提高到377％。到2002年，农村外出劳动力（离开本乡到外地从业时间超过1个月）已经超过9000万人。根据国家统计局人口社科司对第五次全国人口普查资料的分析，在2000年的全国12107万流动人口中，从乡村流出的已占73％，流入城镇的已占74％。据国家统计局农调总队的调查，2001年在全国转移的农村劳动力中，转向省会城市、地级市、县城和建制镇的比例分别已达185％、177％、149％和87％。在北京、天津、上海、江苏、浙江、福建和广东等城镇化推进较快的省市，第二、第三产业劳动力占农村劳动力总数的比重已经超过35％。推进城镇化所引发的非农产业对农业劳动力吸纳规模的增长，已经有效地带动了农民收入的增加。以2001年为例，农民的人均外出打工收入已达3755元，比上年又增加411元，增幅高达123％；远远高于同期农民人均纯收入的增幅（50％，未扣除价格变动因素）。根据劳动与社会保障部的测算，目前全国进城务工劳动者每年寄回家的劳务款就已超过6000亿元。
（二）当前我国城镇化过程中的两种不良倾向及其负面影响
当前我国城镇化过程中的主要问题往往与下列不良倾向有关：一是城镇化以城镇现代化为中心，将城镇化过程压缩为城镇建设的过程；二是城镇化以地方政府推动型为重点，区域城镇化缺乏有效的统筹规划。
上述两种不良倾向，往往是交织发挥作用的。如果任其发展，容易形成对农民增收和农村就业的负面影响。这些影响主要有：
1城镇化的资源需求迅速上升，加剧农业和农村资源的流失
分析表明，以城镇现代化为中心的城镇化模式和以地方政府推动型为主要特征的城镇化运行机制，都会导致城镇化对包括资金在内的各种资源需求迅速上升。当城镇化对资源的庞大需求超过城镇经济的正常供给能力时，城镇政府往往不惜大量举债“寅吃卯粮”，或向企业、农民、下级政府转嫁负担。在现有财政体制下，地方政府具有类似经济实体的行为倾向，对此略显偏激的概括是“地方政府公司主义”。一般而言，在工业化、城镇化过程中，农业和农村资源大量流向工业化、城镇化是不可避免的趋势。在我国，由于大多数城镇同时也是所在区域的行政中心，“地方政府公司主义”的作用，会强化城镇政府在更大的区域范围内同农村争夺资源的竞争，从而加快农业和农村资源向城镇的流失。当然，城镇化与农业和农村发展争资源的竞争，有的是通过在区域财政、信贷和其它资源的分配中争取相对较高的份额来直接实现的，有的则是通过在财政、金融和产业政策的调整中争取相对有利的政策地位来间接达到的。因此，至少在局部地区，要防止上述两种倾向的城镇化导致农业和农村发展条件的恶化。
2农村人口和就业的城镇化进展较慢，城镇化对农民增收、农村就业的带动作用不显著
城镇化首先表现为农村人口和就业的城镇化，表现为农村人口不断转变为城镇人口、农业劳动力不断转变为城镇非农产业的劳动力。但是，以城镇现代化为中心的城镇化模式和以地方政府推动型为主要特征的城镇化运行机制结合在一起，还会减缓农村人口和就业的城镇化进程。第一，以城镇现代化为中心的城镇化模式，必然导致城镇建设中资本替代劳动现象加快，单位投入吸纳就业的能力相对下降。第二，以城镇现代化为中心的城镇化模式，因加重企业、农民和下级政府的负担，既可能损害当前的经济活力和扩张能力，又可能危及经济社会的可持续发展；因而会妨碍城镇就业空间的有效开拓。第三，追求城镇现代化所形成的庞大成本，会刺激城市政府排斥外来低素质人口分享城镇现代化的成果，导致城镇化过程难以有效转化为城市文明对农村文明的替代和改造过程。第四，在解决就业问题上，地方政府推动型城镇化会促使地方政府坚持城镇就业高于农村就业的原则，把解决城镇人口的就业出路（即就业安置）作为就业政策的最高目标，忽视面向城乡人口创造就业机会的重要性。甚至使就业政策退化为让国有企业下岗工人再就业的政策。由于上述方面，城镇化对转移农村劳动力、促进农民增收的带动作用亟待增强。
由于农村人口和就业的城镇化进展较慢，近年来我国城镇化对农村就业结构调整和农民增收的拉动效应还不强。2001年，农村第二、第三产业已占农村增加值的672％，但仅占农村劳动力的255％。在中西部地区的山西、内蒙古、吉林、海南、贵州、云南、甘肃、青海、新疆9省区，农村第二、第三产业劳动力所占比重，仍然不足20％。在总体上还难以通过城镇化有效带动国内消费需求的扩张，为扩大城乡就业、开拓农民增收渠道提供条件。制度创新是加快城镇化的关键
（一）制度性障碍对推进城镇化的现实影响
我国城镇化过程中的诸多问题，包括上述不良倾向及其负面影响的存在，很大程度上与影响城镇化发展的一系列制度因素有关。如由于分税制改革的不彻底，现行财政体制加剧了地方政府的实体化倾向，为形成城镇化过程中的上述两种不良倾向提供了条件。现有的户籍制度往往是与相关的福利保障制度联系在一起的，如教育、就业和社会保障制度等。拥有城市户口意味着在所在学区接受义务教育，不需支付高昂的借读费和赞助费；意味着在户口所在城市享受一定程度的就业优先权，在社会保障制度方面，农民工往往被排斥在城镇社会保障制度之外。诸如此类的与户籍制度有关福利保障制度，不仅提高了农民变市民的门槛，加大了农民进城就业的成本和风险；也为城市政府对农民的就业歧视和其它歧视提供了政策依据。因为，在现有体制和福利保障制度保持不变的前提下，实行这些歧视，可以使城市政府面临的相关压力大为减轻。
在现有的城镇管理体制下，往往存在着按行政级别来界定城镇职能和管理权限的倾向，导致一些在工业化、市场化过程中迅速兴起的中小城市，只能按小城镇或村庄进行管理，从而严重限制了城镇化的健康发展。
在农用地转为城镇建设用地时，往往先将农民集体的土地征为国有，由地方政府的相关部门代表地方政府统一行使规划、征用和开发、管理、出让权，从而使地方政府垄断了城镇建设用地的一级市场。加之，由于城镇建设用地二级市场上的寻租现象和城镇现行房地产制度的其它问题，城镇房地产价格往往居高不下，加大了农民进城定居和乡镇企业向城镇转移的成本，因此阻塞了农村人口城镇化与城镇经济发展的良性互动渠道。许多小城镇“有城镇、无经济”、许多城市有“城”无“市”往往与此有关。现有的城镇房地产制度如果不改变，城镇房地产价格就降不下来，农村非农产业就不愿向城镇搬迁，进城农民的大多数也只能采取城乡两栖的非永久性迁移形式。可见，与城镇化有关的现有制度安排，实际上把已经实现就业城市化的大量人口，排斥在城镇化的大门之外，导致城镇化难以有效拉动农村就业结构的调整和城乡消费需求的扩张。
（二）面向城镇化加快制度创新需要注意的几个问题
从上述分析可见，在“十五”、乃至更长时期内，能否积极稳妥地实施城镇化战略，关键取决于能否通过加快制度创新，用市场化推进城镇化。
1 与户籍制度相关的福利保障制度的改革状况，决定着户籍制度自身的创新效果。
从加快城镇化的要求出发，户籍制度创新的关键不在于加快户籍制度本身的改革，而在于改革与此相关的福利保障制度，包括教育制度、就业制度和社会保障制度等。
2在制度创新过程中要科学处理加快改革与循序渐进的关系。
以社会保障制度的改革为例，建立城乡统一的社会保障制度应该是我们长期努力的方向；建立覆盖农民工的统一的城镇社会保障制度，至少是我们中期努力的目标。但是，就近期而言，对农民进城的就业歧视还难以根本消除，在劳动市场上城乡劳动力公平竞争的格局还难以根本形成，特别是劳动力市场供大于求的问题短期内还难以根本缓解。因此，与农民工相关的社会保障制度改革不宜要求一步到位；过早地要求农民工享受与城镇劳动力平等的社会保障权利，可能不利于提高农民进城的就业竞争力，因而不利于发挥城镇化对农村就业结构转型的带动作用。因为提高农民工的社会保障水平，等于提高了城镇企业对农村劳动力的使用成本。
3．坚持因地制宜的城镇化战略。
我国不同地区之间经济社会发展的差距较大。至少在近期内，区域差距扩大的势头还难以根本扭转。因此，应该坚持因地制宜的城镇化战略。当前，就局部地区而言，城镇化超前和城镇化滞后现象同时存在。因此，尽管我国大多数地区存在着需要加快城镇化的问题，但也有少数地区并不具备加快城镇化的条件。
从城镇化的定位来看，在不发达地区，城镇化建设的重点应该是发展重点小城镇。在较发达地区，则应以发展中小城市为重点，带动发展重点镇。在东部发达地区、大中城市郊区和城镇密集区，要注意发挥大中城市对区域城镇化和小城镇发展的龙头带动作用，走集约型的以大中城市为重点的城镇化道路。特别是在少数经济发展水平比较高的地区，随着经济的迅速发展和城镇化的加快推进，以城镇为主体的区域经济结构正在演变为各具特色的城镇群，或以大中城市为核心的多层次城市圈（城市经济圈）。因此，在我国推进城镇化的过程中，要注意积极发挥城市群（圈）的作用，利用核心城市对区域经济、对周边小城镇的辐射带动功能，借此促进农村人口的城镇化和农村就业结构的城镇化。在城镇群内部，着力促进不同城镇之间功能分工的合理化，增强不同类型、不同规模城镇的有机联系，形成功能互补、有序分布的城镇网络群，增强城镇群的综合功能。
从农民增收的阶段性变化看，加快城镇化具有现实必要性。近年来，城镇化对促进农民增收、农村就业发挥了重要的积极效应。但是，我国的城镇化也存在两种不良倾向，一是城镇化以城镇现代化为中心，将城镇化过程压缩为城镇建设的过程；二是城镇化以地方政府推动型为重点，区域城镇化缺乏有效的统筹规划。城镇化的这两种不良倾向，加剧了农业和农村的资源流失，导致城镇化对农民增收、农村就业的带动作用不显著。鉴于制度性障碍严重影响了我国城镇化的发展，加快城镇化要以加快制度创新为关键，注意户籍制度的配套改革、科学处理加快改革与循序渐进的关系，坚持因地制宜的城镇化战略。□国家发改委产业发展研究所研究员 姜长云博士
从农民增收形势的变化与加快城镇化的必要性
到2000年为止，全国农民人均纯收入的增长速度连续4年下降，农民来自于农业的纯收入连续3年绝对减少。1997年，在农民人均纯收入的增量中，来自于农业和非农产业的纯收入分别占445％和545％。1998、1999、2000年，农民人均纯收入的增量分别为72元、48元和43元，农民人均非农产业纯收入的增量分别相当于人均纯收入增量的1390％、2100％和2120％。2001年，农民人均纯收入出现了恢复性的增长，增长速度达到42％。但是，尽管如此，当前农民增收的基础并不稳固，农民增收困难的问题短期内仍难以根本改变。
2001年，尽管农民的人均农业纯收入扭转了连续3年绝对减少的趋势，但是，农民的人均非农产业纯收入仍较上年增长622元，相当于当年农民人均纯收入增量的550％。上述数据反映了当前农民人均纯收入的增长出现了两大阶段性变化：第一，农民增收难成为农业和农村工作的突出问题，甚至农村发展新阶段就是农民收入增长难的阶段。因为，传统的增收手段（如农产品提价）对于促进农民增收的作用已显著弱化；而新的增收手段，如城镇化和结构调整，要发挥对农民增收的显著作用，还面临一系列因素的重重制约。第二，农业对农民增收的贡献能力已显著弱化，非农产业成为农民增收的主要来源。因此，在农业和农村发展新阶段，必须坚定不移地把促进非农收入的增长，作为促进农民增收的重点。
农民非农收入的增加可以通过两条途径。一是促进农民向城镇的转移，增加农民到城镇务工经商的收入。二是增加以乡镇企业为代表的农村非农产业的收入。通过这两条途径促进农民增收，都需要我们加快城镇化。第一条途径与加快城镇化的关系很容易理解。城镇化不仅能带动农村劳动力向城镇的转移，还会拉动城乡消费市场的扩张，从而扩大整个城乡经济的就业空间。在现有经济发展阶段下，第二条途径与加快城镇化的关系主要表现在两个方面：
（一）近年来，在乡镇企业增速减缓的同时，乡镇企业资本替代劳动的速度明显加快，吸纳就业的能力相对减弱。如果继续沿袭传统的发展模式，乡镇企业吸纳就业、促进农民增收的能力将会继续减弱。
20世纪90年代中期以前，乡镇企业增长速度和就业吸纳能力的扩张都比较快。1992年～1996年，全国乡镇企业从业人数年均递增704％，创造的增加值年均递增4282％（未扣除物价因素的影响）。但是，近年来，由于其自身矛盾和运行机制问题的不断累积，由于其运行环境和市场格局的重大变化，乡镇企业增长速度回落、就业吸纳能力减弱的问题迅速凸显起来。1997、1998年，全国乡镇企业连续两年出现了就业人数的负增长，共减少就业人数971万人。1998年～2001年间，全国乡镇企业从业人数仅年均递增144％，创造的增加值仅年均递增1339％。乡镇企业就业吸纳能力的减弱与要素市场不发达、城乡产业结构调整导致资本替代劳动加快有很大关系。以乡村集体企业为例，平均每个从业人员所需资金量（即人均资产规模，等于固定资产净值和流动资产之和除以就业人数），1990、1994、1998年分别为092万元、255万元和496万元，2001年增加到681万元。1990年～1994年、1994年～1998年、1998年～2001年间，平均每个从业人员所需资金量，分别年均增加4075元、6025元和6167元。
鉴于近年来乡镇企业的增长继续呈现向东部地区，特别是浙江、江苏、广东、山东四省（以下简称四省）集中的趋势，四省乡镇企业的增长速度比较快，没有出现回落问题；但由于其资本替代劳动的速度也较快，因而其就业吸纳能力的扩张速度较慢。而在四省之外的其它省市区，乡镇企业不仅增长速度加快回落，其资本替代劳动的现象也继续发展，由此也妨碍了乡镇企业就业吸纳能力的增长。就总体而言，在农民人均纯收入中来自于乡镇企业的工资收入增长不快，在四省之外的其余省市区这一问题更为突出。
（二）只有通过加快城镇化带动乡镇企业结构的战略性调整，才能有效促进乡镇企业发展模式的转型，解决妨碍其发展的一系列关键问题，提高乡镇企业吸纳就业和促进农民增收的能力。
当前乡镇企业的发展面临着一系列的问题，其中许多问题的关键在于，在现有的二元经济格局下城乡经济结构调整缺乏有效的协调整合，难以通过加快城镇化，发挥其对乡镇企业结构调整和产业升级的带动作用。从国际经验来看，以农产品为原料的轻工业应该是乡镇企业具有比较优势的产业。但是，近年来在乡镇工业中，以农产品为原料的轻工业比重不仅没有提高，甚至还略有下降。而且，以农产品为原料的轻工业占整个工业的比重，乡镇企业只是略高于国有及规模以上非国有工业企业。可见，在此方面城乡产业分工进展缓慢，乡镇企业进入不足、城镇企业退出不够的问题同时存在。只有跳出局限于农村或乡镇企业内部进行结构调整的传统思路，通过加快城镇化带动乡镇企业的结构调整，实现乡镇企业结构调整与国民经济结构调整的良性互动，才能有效解决这一问题。城镇化与农民增收和农村就业的现实评价
（一）城镇化对促进农民增收、农村就业的积极效应
改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国城镇化的迅速推进对于扩大农村就业、增加农民收入、促进农村经济和国民经济的协调发展发挥了积极作用。1978年～2001年，全国新增市镇人口超过2亿人，市镇人口占总人口的比重已经由179％提高到377％。到2002年，农村外出劳动力（离开本乡到外地从业时间超过1个月）已经超过9000万人。根据国家统计局人口社科司对第五次全国人口普查资料的分析，在2000年的全国12107万流动人口中，从乡村流出的已占73％，流入城镇的已占74％。据国家统计局农调总队的调查，2001年在全国转移的农村劳动力中，转向省会城市、地级市、县城和建制镇的比例分别已达185％、177％、149％和87％。在北京、天津、上海、江苏、浙江、福建和广东等城镇化推进较快的省市，第二、第三产业劳动力占农村劳动力总数的比重已经超过35％。推进城镇化所引发的非农产业对农业劳动力吸纳规模的增长，已经有效地带动了农民收入的增加。以2001年为例，农民的人均外出打工收入已达3755元，比上年又增加411元，增幅高达123％；远远高于同期农民人均纯收入的增幅（50％，未扣除价格变动因素）。根据劳动与社会保障部的测算，目前全国进城务工劳动者每年寄回家的劳务款就已超过6000亿元。
（二）当前我国城镇化过程中的两种不良倾向及其负面影响
当前我国城镇化过程中的主要问题往往与下列不良倾向有关：一是城镇化以城镇现代化为中心，将城镇化过程压缩为城镇建设的过程；二是城镇化以地方政府推动型为重点，区域城镇化缺乏有效的统筹规划。
上述两种不良倾向，往往是交织发挥作用的。如果任其发展，容易形成对农民增收和农村就业的负面影响。这些影响主要有：
1城镇化的资源需求迅速上升，加剧农业和农村资源的流失
分析表明，以城镇现代化为中心的城镇化模式和以地方政府推动型为主要特征的城镇化运行机制，都会导致城镇化对包括资金在内的各种资源需求迅速上升。当城镇化对资源的庞大需求超过城镇经济的正常供给能力时，城镇政府往往不惜大量举债“寅吃卯粮”，或向企业、农民、下级政府转嫁负担。在现有财政体制下，地方政府具有类似经济实体的行为倾向，对此略显偏激的概括是“地方政府公司主义”。一般而言，在工业化、城镇化过程中，农业和农村资源大量流向工业化、城镇化是不可避免的趋势。在我国，由于大多数城镇同时也是所在区域的行政中心，“地方政府公司主义”的作用，会强化城镇政府在更大的区域范围内同农村争夺资源的竞争，从而加快农业和农村资源向城镇的流失。当然，城镇化与农业和农村发展争资源的竞争，有的是通过在区域财政、信贷和其它资源的分配中争取相对较高的份额来直接实现的，有的则是通过在财政、金融和产业政策的调整中争取相对有利的政策地位来间接达到的。因此，至少在局部地区，要防止上述两种倾向的城镇化导致农业和农村发展条件的恶化。
2农村人口和就业的城镇化进展较慢，城镇化对农民增收、农村就业的带动作用不显著
城镇化首先表现为农村人口和就业的城镇化，表现为农村人口不断转变为城镇人口、农业劳动力不断转变为城镇非农产业的劳动力。但是，以城镇现代化为中心的城镇化模式和以地方政府推动型为主要特征的城镇化运行机制结合在一起，还会减缓农村人口和就业的城镇化进程。第一，以城镇现代化为中心的城镇化模式，必然导致城镇建设中资本替代劳动现象加快，单位投入吸纳就业的能力相对下降。第二，以城镇现代化为中心的城镇化模式，因加重企业、农民和下级政府的负担，既可能损害当前的经济活力和扩张能力，又可能危及经济社会的可持续发展；因而会妨碍城镇就业空间的有效开拓。第三，追求城镇现代化所形成的庞大成本，会刺激城市政府排斥外来低素质人口分享城镇现代化的成果，导致城镇化过程难以有效转化为城市文明对农村文明的替代和改造过程。第四，在解决就业问题上，地方政府推动型城镇化会促使地方政府坚持城镇就业高于农村就业的原则，把解决城镇人口的就业出路（即就业安置）作为就业政策的最高目标，忽视面向城乡人口创造就业机会的重要性。甚至使就业政策退化为让国有企业下岗工人再就业的政策。由于上述方面，城镇化对转移农村劳动力、促进农民增收的带动作用亟待增强。
由于农村人口和就业的城镇化进展较慢，近年来我国城镇化对农村就业结构调整和农民增收的拉动效应还不强。2001年，农村第二、第三产业已占农村增加值的672％，但仅占农村劳动力的255％。在中西部地区的山西、内蒙古、吉林、海南、贵州、云南、甘肃、青海、新疆9省区，农村第二、第三产业劳动力所占比重，仍然不足20％。在总体上还难以通过城镇化有效带动国内消费需求的扩张，为扩大城乡就业、开拓农民增收渠道提供条件。制度创新是加快城镇化的关键
（一）制度性障碍对推进城镇化的现实影响
我国城镇化过程中的诸多问题，包括上述不良倾向及其负面影响的存在，很大程度上与影响城镇化发展的一系列制度因素有关。如由于分税制改革的不彻底，现行财政体制加剧了地方政府的实体化倾向，为形成城镇化过程中的上述两种不良倾向提供了条件。现有的户籍制度往往是与相关的福利保障制度联系在一起的，如教育、就业和社会保障制度等。拥有城市户口意味着在所在学区接受义务教育，不需支付高昂的借读费和赞助费；意味着在户口所在城市享受一定程度的就业优先权，在社会保障制度方面，农民工往往被排斥在城镇社会保障制度之外。诸如此类的与户籍制度有关福利保障制度，不仅提高了农民变市民的门槛，加大了农民进城就业的成本和风险；也为城市政府对农民的就业歧视和其它歧视提供了政策依据。因为，在现有体制和福利保障制度保持不变的前提下，实行这些歧视，可以使城市政府面临的相关压力大为减轻。
在现有的城镇管理体制下，往往存在着按行政级别来界定城镇职能和管理权限的倾向，导致一些在工业化、市场化过程中迅速兴起的中小城市，只能按小城镇或村庄进行管理，从而严重限制了城镇化的健康发展。
在农用地转为城镇建设用地时，往往先将农民集体的土地征为国有，由地方政府的相关部门代表地方政府统一行使规划、征用和开发、管理、出让权，从而使地方政府垄断了城镇建设用地的一级市场。加之，由于城镇建设用地二级市场上的寻租现象和城镇现行房地产制度的其它问题，城镇房地产价格往往居高不下，加大了农民进城定居和乡镇企业向城镇转移的成本，因此阻塞了农村人口城镇化与城镇经济发展的良性互动渠道。许多小城镇“有城镇、无经济”、许多城市有“城”无“市”往往与此有关。现有的城镇房地产制度如果不改变，城镇房地产价格就降不下来，农村非农产业就不愿向城镇搬迁，进城农民的大多数也只能采取城乡两栖的非永久性迁移形式。可见，与城镇化有关的现有制度安排，实际上把已经实现就业城市化的大量人口，排斥在城镇化的大门之外，导致城镇化难以有效拉动农村就业结构的调整和城乡消费需求的扩张。
（二）面向城镇化加快制度创新需要注意的几个问题
从上述分析可见，在“十五”、乃至更长时期内，能否积极稳妥地实施城镇化战略，关键取决于能否通过加快制度创新，用市场化推进城镇化。
1 与户籍制度相关的福利保障制度的改革状况，决定着户籍制度自身的创新效果。
从加快城镇化的要求出发，户籍制度创新的关键不在于加快户籍制度本身的改革，而在于改革与此相关的福利保障制度，包括教育制度、就业制度和社会保障制度等。
2在制度创新过程中要科学处理加快改革与循序渐进的关系。
以社会保障制度的改革为例，建立城乡统一的社会保障制度应该是我们长期努力的方向；建立覆盖农民工的统一的城镇社会保障制度，至少是我们中期努力的目标。但是，就近期而言，对农民进城的就业歧视还难以根本消除，在劳动市场上城乡劳动力公平竞争的格局还难以根本形成，特别是劳动力市场供大于求的问题短期内还难以根本缓解。因此，与农民工相关的社会保障制度改革不宜要求一步到位；过早地要求农民工享受与城镇劳动力平等的社会保障权利，可能不利于提高农民进城的就业竞争力，因而不利于发挥城镇化对农村就业结构转型的带动作用。因为提高农民工的社会保障水平，等于提高了城镇企业对农村劳动力的使用成本。
3．坚持因地制宜的城镇化战略。
我国不同地区之间经济社会发展的差距较大。至少在近期内，区域差距扩大的势头还难以根本扭转。因此，应该坚持因地制宜的城镇化战略。当前，就局部地区而言，城镇化超前和城镇化滞后现象同时存在。因此，尽管我国大多数地区存在着需要加快城镇化的问题，但也有少数地区并不具备加快城镇化的条件。
从城镇化的定位来看，在不发达地区，城镇化建设的重点应该是发展重点小城镇。在较发达地区，则应以发展中小城市为重点，带动发展重点镇。在东部发达地区、大中城市郊区和城镇密集区，要注意发挥大中城市对区域城镇化和小城镇发展的龙头带动作用，走集约型的以大中城市为重点的城镇化道路。特别是在少数经济发展水平比较高的地区，随着经济的迅速发展和城镇化的加快推进，以城镇为主体的区域经济结构正在演变为各具特色的城镇群，或以大中城市为核心的多层次城市圈（城市经济圈）。因此，在我国推进城镇化的过程中，要注意积极发挥城市群（圈）的作用，利用核心城市对区域经济、对周边小城镇的辐射带动功能，借此促进农村人口的城镇化和农村就业结构的城镇化。在城镇群内部，着力促进不同城镇之间功能分工的合理化，增强不同类型、不同规模城镇的有机联系，形成功能互补、有序分布的城镇网络群，增强城镇群的综合功能。