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近年来，人民法院越来越多的案件涉及到对被执行人的住房公积金进行强制执行，但强制执行难度非常大，根本原因在于法律无明确规定。我国《住房公积金管理条例》（以下简称《公积金条例》）对住房公积金的使用、提取设置了限制条件，给住房公积金的执行带来诸多困难。目前法律和司法解释未对住房公积金的执行作明确规定，各地住房公积金管理部门对人民法院执行住房公积金抵触情绪较大。住房公积金能否作为执行的对象以及应遵循何种条件和程序对其强制执行，笔者经思考对如下问题略陈己见。
一、法律对住房公积金的性质定位
住房公积金在法律上如何定性，能否作为强制执行的标的，目前在理论界和实务界存在争议。应然层面上，只要是生效裁判确定的被执行人所有的合法财产都可以成为强制执行的标的，住房公积金是否属于合法的私有财产是探讨能否强制执行的关键。对此，主要有四种观点：第一种观点认为，住房公积金具有依附于公民人身的特性，有特定用途，不能作为执行标的物；第二种观点认为，住房公积金作为被执行人个人收入的一部分，可以作为执行标的物；第三种观点认为，基于住房公积金的特定用途，它可以作为住房消费类案件的执行标的物。第四种观点认为，住房公积金设立的目的在于为公民提供最低居房保障，在被执行人已有住房的情况下，住房公积金可以作为执行标的物。《公积金条例》第一条规定，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位为其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积金是一种福利性的储蓄资金，是我国住房保障体系的重要组成部分，是国家保障公民"居者有其屋"的专项政策措施。住房公积金制度的住房保障目标是保证中低收入家庭的基本居住需要，住房公积金制度通过其管理及运行程序来实现这一目标，是市场取向的政府主导型住房制度变迁过程中，权衡各方因素所作出的住房资金安排制度。住房公积金不能随个人意愿决定保值方法和收益率，而是按国家政策规定统一保值。我国对住房公积金的缴存、提取条件和使用范围都作了严格的规定，住房公积金属于住房保障范畴， 具有社会性、互助性、保障性、公益性等特点。住房公积金在未被提取前，职工并不能实际占有，且住房公积金遵守定向使用原则，应当专项用于住房方面的支出。根据《公积金条例》第五条的规定，住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。
但《公积金条例》第二条、第三条规定，职工单位及其个人缴存的住房公积金属个人所有，它是职工工资的组成部分。中华总工会《关于认真做好工会参与建立住房公积金制度工作的通知》中明确，住房公积金是职工及其所在单位缴存的长期住房储金，是住房货币化的组成部门，属于职工个人所有。财政部《关于加强住房公积金财政监督管理的通知》也可以得出，住房公积金属于职工的长期住房储金，类似于个人的长期或定期的储蓄存款。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（二）》第十一条明确规定，男女双方实际取得或者应当取得的住房补贴、住房公积金属于夫妻共同财产，进一步确定了"住房公积金"的私人所有的财产性质。所以住房公积金虽有一定的保障性、专用性、福利性，且支取和使用受到一定条件的限制，但其在本质上仍属于职工的个人私有财产。
二、法律对住房公积金的执行未作禁止性规定
根据法律的基本原理，公民必须以个人所有财产对自己的行为承担无限责任。凡是属于被执行人所有的财产和享有的财产权利，均可作为强制执行的标的物，既然住房公积金为被执行人的合法性私有财产，就应作为可供强制执行的标的物，具有可执行性，除非法律对其作出禁止性规定，如执行豁免权的规定。因公民的生存权是最基础的人权，是宪法赋予人的基本权利，是一项绝对权。而债权是一项民事权利，是民法赋予债权人向债务人主张的权利，是一种相对权，所以公民的生存权优先于债权人的债权实现。为了保障公民的基本生存权，维护社会公共利益和基本稳定，法律规定被执行人可以对保障其基本生存权的财产主张豁免，即为执行豁免权，但被执行人主张豁免的财产范围仅限于法律明确规定的范围。《民事诉讼法》第二百一十九条规定："被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需费用。"第二百二十条规定："被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品。"住房公积金作为被执行人名下的专项保障住房的动产，是否属于被执行人及其所扶养家属的"生活必需品"而予以豁免，成为制约住房公积金执行的关键因素。
最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（以下简称《执行规定》）第五条规定了八种人民法院不得查封、扣押、冻结的被执行人的财产，这是我国法律和司法解释对执行豁免财产范围以及被执行人的"生活必需品"和"生活必需费用"所作的最全面规定，但住房公积金并未明确包含在内。从住房公积金属性来看，其明显不属于被执行人及其所扶养家属家庭生活、教育等所必需物品和所必需的生活费用，因此住房公积金不属于法律规定的执行财产豁免的范围。况且《公积金条例》对职工个人提取住房公积金的用途、条件所作的严格限制规定，其针对的只是公民私权的行使，目的是为了加强和规范住房公积金监督管理，确保住房公积金体系的安全稳定，该限制性规定并不必然约束人民法院强制执行的公权力行使。综观我国相关法律及司法解释的规定，并未对人民法院强制执行住房公积金作出任何明确的禁止性规定，因此，被执行人个人所有的住房公积金可以成为法院强制执行的标的物。
三、法律应规定住房公积金执行的条件和程序
虽住房公积金可作为执行的标的物，但其作为国家保障公民"居者有其屋"的专项政策措施，应存在一定的执行限制，不能泛化为普通债权的执行标的物。法律以及司法解释应严格控制住房公积金执行的范围，限定住房公积金的执行条件，设定住房公积金执行的程序，以实现住房公积金的保障功能，保证住房公积金体系的安全稳定，维护社会公共利益，同时最大限度地保障债权人的债权得以合理实现。 （一）住房公积金强制执行的范围和条件
1、《公积金条例》第五条规定，住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房。住房公积金最基本功能就是为了职工"购买、建造、翻建、大修自住住房"而设立的专项储蓄资金。如果被执行人因购买或装修住房而欠债，此时被执行人符合提取公积金的条件，但不提取又不履行还款义务的，法院可强制执行其的住房公积金以实现申请执行人的合法权益。
2、设立住房公积金是强制职工进行住房储蓄，目的是解决职工无房居住的困难，对职工住房予以保障。在被执行人已有住房的情况下，公积金的住房保障功能已无实现的必要，其已单纯表现为债务人的个人私有财产，相当于被执行的个人存款。如此时仍不执行已无保障功能的公积金来维护债权人的合法利益，有违法律维护公平正义的基本价值。因此当被执行人的基本住房已得到保障时，法院可强制执行其住房公积金。
3、《公积金条例》第二十四条规定了六种可提取公积金的情形，被执行人在可以提取而拒不提取，也不愿意履行债务的情况下，人民法院可以强制执行其住房公积金。且国家和各地陆续出台的公积金新政在提取住房公积金的条件上有不断放宽的趋势。如建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第十条规定，家庭生活严重困难的，可提取住房公积金。如《苏州市住房公积金管理办法》将可以的情形增加到十条：最低生活保障对象、低保边缘困难救助对象和特困职工救助对象；女满40周岁、男满50周岁下岗失业，且住房公积金帐户封存满两年的；与单位终止劳动关系，且户口不在本市或者户口迁出本市的；经公积金管委会决定的其他情况。《重庆市住房公积金提取管理办法》对住房公积金提取的范围和用途从职工个人购房到配偶、子女、父母直系亲属购房，从购房到重大疾病等生活困难的补助。我国对住房公积金提取的限制性规定正在适度放宽，其住房保障功能和专用性、福利性逐渐消弱。从国家对住房公积金提取条件的放宽说明，法律对住房公积金的规定滞后已不能适应形势的发展。为了维护被执行人的合法财产权益，对于符合《公积金条例》以及国家和当地住房公积金相关政策规定的提取条件，而被执行不愿提取又不履行债务时，法院可强制执行其住房公积金。
（二）住房公积金的强制执行应设前置程序
住房公积金在现阶段仍承担着住房保障功能，仍具有互助性和公益性特点，避免住房公积金的不当流失和恶意套取同样是法律所追求的价值之一，法院在强制执行住房公积金时必须遵循前置程序，即对被执行人的工资收入、银行存款、房产、车辆、股票、有价债券等财产进行充分调查，必要时采取司法拘留仍不能清偿债务，穷尽其他一切强制执行措施，被执行人确无其他任何财产可供执行时，方可执行住房公积金。如重庆市高级人民法院与重庆市住房公积金管理中心联合印发《关于建立协作联动机制的若干意见》规定人民法院在经过对被执行人的财产依法进行四查（调查被执行人名下的银行存款、登记在被执行人名下的房屋、土地等不动产、登记在被执行人名下的机动车辆、登记在被执行人名下的企业及股权情况）后，被执行人确无其他可供执行的财产或其它财产不足以清偿债务的，书面报请重庆市高级人民法院审核批复后，才可通知住房公积金管理中心协助扣划被执行人的住房公积金。
上述笔者对住房公积金的可执行性作了阐述，但不可否认，现阶段当事人虚假诉讼，假借法院之手恶意套取公积金的现象也不容忽视，住房公积金管理中心对法院强制执行住房公积金问题上的抵触在某种程度上限制了虚假恶意套取公积金的问题，但却并不能以此来完全排斥法院正当合理的强制执行要求。事实上，住房公积金无法被强制执行将导致两种后果：一种情况是，有意"赖账"的被执行人利用公积金的不可执行性成功逃债，申请执行人的合法权益受到损害，法院生效法律文书的权威性受到挑战；另一种情况是，虽然被执行人有意还款，但苦于没有其他财产可供偿还，希望能以住房公积金抵偿债务。如果住房公积金不可执行，被执行人仍要以未来的收入偿还债务，并且负担因迟延履行所产生的债务利息。由于"限高令"的存在，被执行人实际上在债务履行完毕之前，无法使用公积金用于住房消费，因此这笔钱不仅申请执行人不能用，被执行人也不能用，对于双方当事人都是一种利益的损害。
综上，关于住房公积金的执行问题，亟待出台与社会发展相适应的、合理的、足以体现司法公正性的司法解释，一方面确保在被执行人确无其他财产可供执行的情况下方可强制执行住房公积金，另一方面也能避免住房公积金的强制执行成为某些当事人利用制造虚假债务来恶意套取公积金的工具。
作者简介：蔡潇剑，男，浙江温州人，西南政法大学应用法学院2012级本科生。
一、法律对住房公积金的性质定位
住房公积金在法律上如何定性，能否作为强制执行的标的，目前在理论界和实务界存在争议。应然层面上，只要是生效裁判确定的被执行人所有的合法财产都可以成为强制执行的标的，住房公积金是否属于合法的私有财产是探讨能否强制执行的关键。对此，主要有四种观点：第一种观点认为，住房公积金具有依附于公民人身的特性，有特定用途，不能作为执行标的物；第二种观点认为，住房公积金作为被执行人个人收入的一部分，可以作为执行标的物；第三种观点认为，基于住房公积金的特定用途，它可以作为住房消费类案件的执行标的物。第四种观点认为，住房公积金设立的目的在于为公民提供最低居房保障，在被执行人已有住房的情况下，住房公积金可以作为执行标的物。《公积金条例》第一条规定，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位为其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积金是一种福利性的储蓄资金，是我国住房保障体系的重要组成部分，是国家保障公民"居者有其屋"的专项政策措施。住房公积金制度的住房保障目标是保证中低收入家庭的基本居住需要，住房公积金制度通过其管理及运行程序来实现这一目标，是市场取向的政府主导型住房制度变迁过程中，权衡各方因素所作出的住房资金安排制度。住房公积金不能随个人意愿决定保值方法和收益率，而是按国家政策规定统一保值。我国对住房公积金的缴存、提取条件和使用范围都作了严格的规定，住房公积金属于住房保障范畴， 具有社会性、互助性、保障性、公益性等特点。住房公积金在未被提取前，职工并不能实际占有，且住房公积金遵守定向使用原则，应当专项用于住房方面的支出。根据《公积金条例》第五条的规定，住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。
但《公积金条例》第二条、第三条规定，职工单位及其个人缴存的住房公积金属个人所有，它是职工工资的组成部分。中华总工会《关于认真做好工会参与建立住房公积金制度工作的通知》中明确，住房公积金是职工及其所在单位缴存的长期住房储金，是住房货币化的组成部门，属于职工个人所有。财政部《关于加强住房公积金财政监督管理的通知》也可以得出，住房公积金属于职工的长期住房储金，类似于个人的长期或定期的储蓄存款。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（二）》第十一条明确规定，男女双方实际取得或者应当取得的住房补贴、住房公积金属于夫妻共同财产，进一步确定了"住房公积金"的私人所有的财产性质。所以住房公积金虽有一定的保障性、专用性、福利性，且支取和使用受到一定条件的限制，但其在本质上仍属于职工的个人私有财产。
二、法律对住房公积金的执行未作禁止性规定
根据法律的基本原理，公民必须以个人所有财产对自己的行为承担无限责任。凡是属于被执行人所有的财产和享有的财产权利，均可作为强制执行的标的物，既然住房公积金为被执行人的合法性私有财产，就应作为可供强制执行的标的物，具有可执行性，除非法律对其作出禁止性规定，如执行豁免权的规定。因公民的生存权是最基础的人权，是宪法赋予人的基本权利，是一项绝对权。而债权是一项民事权利，是民法赋予债权人向债务人主张的权利，是一种相对权，所以公民的生存权优先于债权人的债权实现。为了保障公民的基本生存权，维护社会公共利益和基本稳定，法律规定被执行人可以对保障其基本生存权的财产主张豁免，即为执行豁免权，但被执行人主张豁免的财产范围仅限于法律明确规定的范围。《民事诉讼法》第二百一十九条规定："被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需费用。"第二百二十条规定："被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品。"住房公积金作为被执行人名下的专项保障住房的动产，是否属于被执行人及其所扶养家属的"生活必需品"而予以豁免，成为制约住房公积金执行的关键因素。
最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（以下简称《执行规定》）第五条规定了八种人民法院不得查封、扣押、冻结的被执行人的财产，这是我国法律和司法解释对执行豁免财产范围以及被执行人的"生活必需品"和"生活必需费用"所作的最全面规定，但住房公积金并未明确包含在内。从住房公积金属性来看，其明显不属于被执行人及其所扶养家属家庭生活、教育等所必需物品和所必需的生活费用，因此住房公积金不属于法律规定的执行财产豁免的范围。况且《公积金条例》对职工个人提取住房公积金的用途、条件所作的严格限制规定，其针对的只是公民私权的行使，目的是为了加强和规范住房公积金监督管理，确保住房公积金体系的安全稳定，该限制性规定并不必然约束人民法院强制执行的公权力行使。综观我国相关法律及司法解释的规定，并未对人民法院强制执行住房公积金作出任何明确的禁止性规定，因此，被执行人个人所有的住房公积金可以成为法院强制执行的标的物。
三、法律应规定住房公积金执行的条件和程序
虽住房公积金可作为执行的标的物，但其作为国家保障公民"居者有其屋"的专项政策措施，应存在一定的执行限制，不能泛化为普通债权的执行标的物。法律以及司法解释应严格控制住房公积金执行的范围，限定住房公积金的执行条件，设定住房公积金执行的程序，以实现住房公积金的保障功能，保证住房公积金体系的安全稳定，维护社会公共利益，同时最大限度地保障债权人的债权得以合理实现。 （一）住房公积金强制执行的范围和条件
1、《公积金条例》第五条规定，住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房。住房公积金最基本功能就是为了职工"购买、建造、翻建、大修自住住房"而设立的专项储蓄资金。如果被执行人因购买或装修住房而欠债，此时被执行人符合提取公积金的条件，但不提取又不履行还款义务的，法院可强制执行其的住房公积金以实现申请执行人的合法权益。
2、设立住房公积金是强制职工进行住房储蓄，目的是解决职工无房居住的困难，对职工住房予以保障。在被执行人已有住房的情况下，公积金的住房保障功能已无实现的必要，其已单纯表现为债务人的个人私有财产，相当于被执行的个人存款。如此时仍不执行已无保障功能的公积金来维护债权人的合法利益，有违法律维护公平正义的基本价值。因此当被执行人的基本住房已得到保障时，法院可强制执行其住房公积金。
3、《公积金条例》第二十四条规定了六种可提取公积金的情形，被执行人在可以提取而拒不提取，也不愿意履行债务的情况下，人民法院可以强制执行其住房公积金。且国家和各地陆续出台的公积金新政在提取住房公积金的条件上有不断放宽的趋势。如建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第十条规定，家庭生活严重困难的，可提取住房公积金。如《苏州市住房公积金管理办法》将可以的情形增加到十条：最低生活保障对象、低保边缘困难救助对象和特困职工救助对象；女满40周岁、男满50周岁下岗失业，且住房公积金帐户封存满两年的；与单位终止劳动关系，且户口不在本市或者户口迁出本市的；经公积金管委会决定的其他情况。《重庆市住房公积金提取管理办法》对住房公积金提取的范围和用途从职工个人购房到配偶、子女、父母直系亲属购房，从购房到重大疾病等生活困难的补助。我国对住房公积金提取的限制性规定正在适度放宽，其住房保障功能和专用性、福利性逐渐消弱。从国家对住房公积金提取条件的放宽说明，法律对住房公积金的规定滞后已不能适应形势的发展。为了维护被执行人的合法财产权益，对于符合《公积金条例》以及国家和当地住房公积金相关政策规定的提取条件，而被执行不愿提取又不履行债务时，法院可强制执行其住房公积金。
（二）住房公积金的强制执行应设前置程序
住房公积金在现阶段仍承担着住房保障功能，仍具有互助性和公益性特点，避免住房公积金的不当流失和恶意套取同样是法律所追求的价值之一，法院在强制执行住房公积金时必须遵循前置程序，即对被执行人的工资收入、银行存款、房产、车辆、股票、有价债券等财产进行充分调查，必要时采取司法拘留仍不能清偿债务，穷尽其他一切强制执行措施，被执行人确无其他任何财产可供执行时，方可执行住房公积金。如重庆市高级人民法院与重庆市住房公积金管理中心联合印发《关于建立协作联动机制的若干意见》规定人民法院在经过对被执行人的财产依法进行四查（调查被执行人名下的银行存款、登记在被执行人名下的房屋、土地等不动产、登记在被执行人名下的机动车辆、登记在被执行人名下的企业及股权情况）后，被执行人确无其他可供执行的财产或其它财产不足以清偿债务的，书面报请重庆市高级人民法院审核批复后，才可通知住房公积金管理中心协助扣划被执行人的住房公积金。
上述笔者对住房公积金的可执行性作了阐述，但不可否认，现阶段当事人虚假诉讼，假借法院之手恶意套取公积金的现象也不容忽视，住房公积金管理中心对法院强制执行住房公积金问题上的抵触在某种程度上限制了虚假恶意套取公积金的问题，但却并不能以此来完全排斥法院正当合理的强制执行要求。事实上，住房公积金无法被强制执行将导致两种后果：一种情况是，有意"赖账"的被执行人利用公积金的不可执行性成功逃债，申请执行人的合法权益受到损害，法院生效法律文书的权威性受到挑战；另一种情况是，虽然被执行人有意还款，但苦于没有其他财产可供偿还，希望能以住房公积金抵偿债务。如果住房公积金不可执行，被执行人仍要以未来的收入偿还债务，并且负担因迟延履行所产生的债务利息。由于"限高令"的存在，被执行人实际上在债务履行完毕之前，无法使用公积金用于住房消费，因此这笔钱不仅申请执行人不能用，被执行人也不能用，对于双方当事人都是一种利益的损害。
综上，关于住房公积金的执行问题，亟待出台与社会发展相适应的、合理的、足以体现司法公正性的司法解释，一方面确保在被执行人确无其他财产可供执行的情况下方可强制执行住房公积金，另一方面也能避免住房公积金的强制执行成为某些当事人利用制造虚假债务来恶意套取公积金的工具。
作者简介：蔡潇剑，男，浙江温州人，西南政法大学应用法学院2012级本科生。