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【摘要】通过分析我国政府间财政转移支付法律制度的财权事权划分不清晰，法律体系不完善，支付结构不合理，监督不到位等问题，提出完善财政转移支付法律制度的对策和建议。
【关键词】转移支付；法律制度
财政转移支付制度是我国重要的法律制度。近几年，财政转移支付法律制度在宏观调控、促进基本公共服务均等化，弥补地方财权事权不匹配等方面发挥了重大作用。但是，由于我国历史、经济、社会等方面原因，我国财政转移支付法律制度仍存在一些问题，需要国家高度重视，进一步规范财政转移支付法律制度。
一、我国政府间财政转移支付法律制度存在问题
（一）政府间财权与事权划分不清晰
1994年实行分税制后，我国税收大部分集中到中央政府。地方政府却负担着国家和本地双重的经济社会事务。财权与事权划分不清晰，造成转移支付的主观性、随意性过大，地方纷纷用不同的项目申请转移资金，“跑部”现象严重，导致财政转移支付资金使用的低效率。
（二）转移支付法律体系不完善
目前，我国还没有建立专门规范财政转移支付制度的法律制度。目前，全国性法律规范文件只对转移支付做了原则性规定，对具体内容的规定不明确，没有形成转移支付法律制度体系，严重影响了财政转移支付职能的发挥。例如，《预算法》全文共十一章七十九条并未对转移支付制度有具体明确的规定，只能间接了解到政府应把转移支付资金列入预算编制和决算工作；《所得税收入分享改革方案》只在第四部分对转移支付资金的分配和使用有原则性的规定。
（三）财政转移支付结构不合理
我国有税收返还、一般性转移支付、专项转移支付等转移支付方式。税收返还采用基数法，造成东西部的差距越来越大。一般转移支付在一定程度上弥补了税收返还的缺陷，但在预算安排上随意性过大，对不同级次的政府的财政支出标准差异方面欠缺考虑。专项转移支付还没有一部统一性的法律作为保障，在实际的操作过程中主观性较大，容易形成“寻租”行为，地方政府获得专项拨款后，也没有专款专用，弱化国家宏观调控职能。
（四）转移支付缺乏有效的监督机制
由于我国还没有建立完善的财政转移支付制度法律体系，在财政资金的使用方面都没有明确的规定，容易造成财政转移支付资金在申请、拨付和使用过程中容易出现浪费、改变用途、截留等问题。一旦出现问题，也没有具体全面的惩戒措施进行事后监督。如，我国《中央对地方专项拨款管理办法》第十六条规定：涉及违反财经法规问题或案件，必须按照《中华人民共和国预算法》和国务院《关于违反财政法规处罚的暂行规定》有关条款进行严肃处理①。但《预算法》第十七章法律责任一章只有“直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分”的规定。
二、完善我国财政转移支付法律制度建议
目前，我国财政转移支付法律制度不完善，不利于国家的宏观调控和基本公共服务的均等化。因此，我们应该结合我国国情，明晰财权事权范围、完善立法和监督，完善财政转移支付法律制度。
（一）深化财政体制改革，明晰财权事权划分标准
首先，明确政府事权划分。借鉴德国先进做法，在我国《宪法》中对各级政府的事权做原则性的规定。具体而言，中央政府负责国防、外交、全国性或跨地区的基础设施建设、重点环境保护项目等项目支出，地方政府主要负责本地区的经费支出和经济发展支出，对卫生、教育、社会保障等这些中央和地方交叉的职能，可以通过转移支付制度保障国家宏观政策的实施。
其次，明确政府财权划分。目前，我国财权划分依据是《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。随着经济社会的发展，我们需要不断的修改和完善分税制，调整中央税、地方税和共享税的税种归属，调整税率，逐步扩大地方的税权。
（二）建立和完善转移支付法律制度体系
首先，国家立法机关应制定《财政转移支付法》，明确规定财政转移支付的宗旨、基本原则、财政收支划分、财政转移支付机构等具体内容。
其次，理顺《财政转移支付法》与其他法律法规的关系。明确《财政转移支付法》在财政转移支付方面的最高法律效力，任何法律法规都不能与之违背。建立与财政转移支付有关的其他专项法律。
（三）调整财政转移支付结构
首先，继续完善一般财政转移支付制度。提高一般转移支付在转移支付中的比例，规范标准收入和支出的测算，避免一般转移支付支出的随意性过大。
其次，规范专项转移支出制度。将各部委管理专项转移支付资金的职能集中到中央政府，由中央政府按照法律法规、公共服务均等化的要求拨付资金。
最后，逐步取消税收返还和体制补助。逐渐减少税收返还的比例，直至最后取消，提高财政资金使用效益。对于财政体制补助，可以按照一般转移支付和转向转移支付的标准进行划分。
（四）完善财政转移支付监督机制
首先，明确监督主体和职责。借鉴美国和加拿大的做法，成立独立的财政转移支付资金的机构，明确财政转移支付资金的申请、审批、拨付和检查监督程序。确保转移支付的公正性和透明性。
其次，完善监督体系。合理界定立法机关、执行机关、审计部门对财政转移支付资金的监督范围，做好事前、事中和事后的监督工作。建立财政转移支付管理信息系统和汇报制度，随时掌握转移支付资金的使用情况和效果。同时，主动接受社会的监督，通过媒体、微博等新兴手段，提高转移支付资金管理的透明度，减少寻租和腐败行为。
最后，进一步明确法律责任。必须在转移支付的相关法律法规中明确违法违规行为应当承担的行政刑事责任，根据违规使用转移支付资金的性质、金额等因素，将处罚落实到具体的负责人，保证规范转移支付资金责任制度的落实。
注释：
①财政部.中央对地方专项拨款管理办法[Z].2000.
参考文献：
[1]王蓓.基于立法角度完善中国财政转移支付制度若干问题研究[J].石家庄经济学院学报，2013.8.
[2]童春林.我国财政转移支付法律制度完善的理论基础[J].南昌大学学报，2008.1.
[3]刘剑文.中国财政转移支付立法探讨[J].法学杂志，2005.9.
【关键词】转移支付；法律制度
财政转移支付制度是我国重要的法律制度。近几年，财政转移支付法律制度在宏观调控、促进基本公共服务均等化，弥补地方财权事权不匹配等方面发挥了重大作用。但是，由于我国历史、经济、社会等方面原因，我国财政转移支付法律制度仍存在一些问题，需要国家高度重视，进一步规范财政转移支付法律制度。
一、我国政府间财政转移支付法律制度存在问题
（一）政府间财权与事权划分不清晰
1994年实行分税制后，我国税收大部分集中到中央政府。地方政府却负担着国家和本地双重的经济社会事务。财权与事权划分不清晰，造成转移支付的主观性、随意性过大，地方纷纷用不同的项目申请转移资金，“跑部”现象严重，导致财政转移支付资金使用的低效率。
（二）转移支付法律体系不完善
目前，我国还没有建立专门规范财政转移支付制度的法律制度。目前，全国性法律规范文件只对转移支付做了原则性规定，对具体内容的规定不明确，没有形成转移支付法律制度体系，严重影响了财政转移支付职能的发挥。例如，《预算法》全文共十一章七十九条并未对转移支付制度有具体明确的规定，只能间接了解到政府应把转移支付资金列入预算编制和决算工作；《所得税收入分享改革方案》只在第四部分对转移支付资金的分配和使用有原则性的规定。
（三）财政转移支付结构不合理
我国有税收返还、一般性转移支付、专项转移支付等转移支付方式。税收返还采用基数法，造成东西部的差距越来越大。一般转移支付在一定程度上弥补了税收返还的缺陷，但在预算安排上随意性过大，对不同级次的政府的财政支出标准差异方面欠缺考虑。专项转移支付还没有一部统一性的法律作为保障，在实际的操作过程中主观性较大，容易形成“寻租”行为，地方政府获得专项拨款后，也没有专款专用，弱化国家宏观调控职能。
（四）转移支付缺乏有效的监督机制
由于我国还没有建立完善的财政转移支付制度法律体系，在财政资金的使用方面都没有明确的规定，容易造成财政转移支付资金在申请、拨付和使用过程中容易出现浪费、改变用途、截留等问题。一旦出现问题，也没有具体全面的惩戒措施进行事后监督。如，我国《中央对地方专项拨款管理办法》第十六条规定：涉及违反财经法规问题或案件，必须按照《中华人民共和国预算法》和国务院《关于违反财政法规处罚的暂行规定》有关条款进行严肃处理①。但《预算法》第十七章法律责任一章只有“直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分”的规定。
二、完善我国财政转移支付法律制度建议
目前，我国财政转移支付法律制度不完善，不利于国家的宏观调控和基本公共服务的均等化。因此，我们应该结合我国国情，明晰财权事权范围、完善立法和监督，完善财政转移支付法律制度。
（一）深化财政体制改革，明晰财权事权划分标准
首先，明确政府事权划分。借鉴德国先进做法，在我国《宪法》中对各级政府的事权做原则性的规定。具体而言，中央政府负责国防、外交、全国性或跨地区的基础设施建设、重点环境保护项目等项目支出，地方政府主要负责本地区的经费支出和经济发展支出，对卫生、教育、社会保障等这些中央和地方交叉的职能，可以通过转移支付制度保障国家宏观政策的实施。
其次，明确政府财权划分。目前，我国财权划分依据是《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。随着经济社会的发展，我们需要不断的修改和完善分税制，调整中央税、地方税和共享税的税种归属，调整税率，逐步扩大地方的税权。
（二）建立和完善转移支付法律制度体系
首先，国家立法机关应制定《财政转移支付法》，明确规定财政转移支付的宗旨、基本原则、财政收支划分、财政转移支付机构等具体内容。
其次，理顺《财政转移支付法》与其他法律法规的关系。明确《财政转移支付法》在财政转移支付方面的最高法律效力，任何法律法规都不能与之违背。建立与财政转移支付有关的其他专项法律。
（三）调整财政转移支付结构
首先，继续完善一般财政转移支付制度。提高一般转移支付在转移支付中的比例，规范标准收入和支出的测算，避免一般转移支付支出的随意性过大。
其次，规范专项转移支出制度。将各部委管理专项转移支付资金的职能集中到中央政府，由中央政府按照法律法规、公共服务均等化的要求拨付资金。
最后，逐步取消税收返还和体制补助。逐渐减少税收返还的比例，直至最后取消，提高财政资金使用效益。对于财政体制补助，可以按照一般转移支付和转向转移支付的标准进行划分。
（四）完善财政转移支付监督机制
首先，明确监督主体和职责。借鉴美国和加拿大的做法，成立独立的财政转移支付资金的机构，明确财政转移支付资金的申请、审批、拨付和检查监督程序。确保转移支付的公正性和透明性。
其次，完善监督体系。合理界定立法机关、执行机关、审计部门对财政转移支付资金的监督范围，做好事前、事中和事后的监督工作。建立财政转移支付管理信息系统和汇报制度，随时掌握转移支付资金的使用情况和效果。同时，主动接受社会的监督，通过媒体、微博等新兴手段，提高转移支付资金管理的透明度，减少寻租和腐败行为。
最后，进一步明确法律责任。必须在转移支付的相关法律法规中明确违法违规行为应当承担的行政刑事责任，根据违规使用转移支付资金的性质、金额等因素，将处罚落实到具体的负责人，保证规范转移支付资金责任制度的落实。
注释：
①财政部.中央对地方专项拨款管理办法[Z].2000.
参考文献：
[1]王蓓.基于立法角度完善中国财政转移支付制度若干问题研究[J].石家庄经济学院学报，2013.8.
[2]童春林.我国财政转移支付法律制度完善的理论基础[J].南昌大学学报，2008.1.
[3]刘剑文.中国财政转移支付立法探讨[J].法学杂志，2005.9.