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[摘 要] 从新闻出版公共服务评价的六个基本要素出发，阐释新闻出版公共服务评价的内涵，并对新闻出版公共服务的基本职能进行界定。按照“投入、产出、效益、管理”的基本思路设计新闻出版公共服务评价指标体系，并对指标的具体内容进行解释。
[关键词] 新闻出版 公共服务 评价 指标体系
[中图分类号] G231 [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853 （2013） 03-0053-05
新闻出版公共服务体系是我国公共文化服务体系的重要组成部分。党中央、国务院长期以来高度重视新闻出版公共服务体系建设，特别是党的十六大以后，中央和地方各级政府加大政策扶持和财政投入，全国新闻出版系统积极行动狠抓落实，一个以政府为主导，以公共财政为支撑，以公益性出版单位、城乡基层服务网络为骨干，以重大新闻出版工程和活动为载体的新闻出版公共服务体系已经初步形成。为了更加深入地了解我国新闻出版公共服务体系的发展现状，检验多年来新闻出版公共服务体系建设的产出成果，更好地促进新闻出版公共服务事业快速、可持续发展，2012年7月，本课题组申报的新闻出版总署重点课题“新闻出版公共服务指标体系及绩效考核办法研究”正式启动，为推动我国新闻出版公共服务事业向科学化、标准化、制度化方向发展进行积极的探索。
1 新闻出版公共服务评价的内涵
评价是对人或事物的价值作出判断的思维活动。任何评价过程都必须明确三个基本问题：“由谁评价”、“评价什么”和“怎样评价”。这三个问题包含构成评价过程的六个基本要素，即评价主体、评价对象、评价目标、评价指标、评价标准和评价方法。清楚地界定新闻出版公共服务评价的六个基本要素，是本项目研究必须首要解决的理论问题。
1.1 评价主体
领导我国新闻出版公共服务体系建设的政府部门主要是新闻出版总署、文化部和广播电视总局及其下属的各级机构（新闻出版总署与广播电视总局现已合并组成新闻出版广电总局），并与中宣部、教育部、工信部、全国总工会等多个党政机关、政府部门和社会组织密切相关。本课题由新闻出版总署立项，以政府行政管理部门作为评价主体，决定本项目评价的对象、目标和具体内容。
1.2 评价对象
本项目研究的新闻出版公共服务评价指标体系，是政府新闻出版主管部门对自身和下属各级机构工作能力和效果的自我评价工具，其评价的对象是与实现新闻出版公共服务职能相关的各类组织机构，主要是政府部门自身，以及提供公共服务的企事业单位。确定评价对象的关键之处，在于将新闻出版公共服务的工作职能和工作内容清楚地界定出来，从而找到履行职能的具体对象。
1.3 评价目标
评价目标代表着评价活动的基本思路和价值取向，通常由评价主体的主观预期确定。本项目研究的评价目标，以国家公共文化服务发展总体规划和新闻出版主管部门制订的公共服务建设目标为基本依据，结合当前新闻出版公共服务的现实需求，以管理绩效为核心价值，按照“投入—产出—管理—效益”的思路设置目标框架。
1.4 评价指标
评价指标是通过对评价目标进行层层分解而产生的特征性概念。新闻出版公共服务评价的最终结果是对新闻出版总署及其下属各级机构主导的各项公共服务职能及其履行对象逐一评价后得出的综合性判断，指向这些职能或对象的概念构成评价指标。
1.5 评价标准
评价标准是对评价指标指向的对象进行判断的依据，包括在数据采集、指标选取、权重分配、数据分析等一系列评价过程中使用的规则和标准。本项目研究通过广泛收集、整理当前新闻出版主管部门开展公共服务绩效考核的各项标准，听取各级领导、技术专家和基层群众的指导意见，制订具体的评价标准。
1.6 评价方法
本项目将具体研究政府新闻出版主管部门实施公共服务评价工作所依照的程序规范，以及得出评价结论采用的分析技术，并通过实证研究来验证评价方法的科学性和有效性。
综合上述内容，本项目将新闻出版公共服务评价的内涵界定为：对政府新闻出版管理部门使用公共权力和公共资源，为公民提供新闻出版公共产品和服务的数量和质量、效率和效益，以及在提供公共产品和服务过程中的行政能力和管理绩效进行的评价。
2 对新闻出版公共服务职能的界定
理论界关于公共服务的概念界定有广义和狭义两种观点。广义的观点认为，政府、非政府公共组织为社会提供的管理和服务都属于公共服务，如政府制定的法律和政策、国防安全、环境保护等。狭义的观点认为，政府、非政府公共组织对非管理类公共事务的处理才是公共服务，如社会福利、救灾消防等。由此引申出狭义的公共文化服务概念，专指为满足公民的社会文化直接需求提供的公共文化产品及服务，而不包括以一般市场方式提供的公共文化产品和服务，及政府对文化领域提供的文化管理服务。
这里的公共产品是相对私人产品而言，指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。以图书、报纸、期刊为代表的出版物是一类特殊的商品，就其载体而言具有私人产品属性，就其内容而言体现公共产品属性，因此有关出版物的生产消费和经营管理的各项活动本身就带有部分公共产品生产和服务的性质。但是，作为制订评价指标的依据，狭义的公共文化服务概念指向性更明确，操作性更强。因此我们认为：只有当新闻出版产品和服务被公共需求所购买时，它的身份才被确定为公共产品，其生产费用完全由政府负担，其生产成本由政府和受益的企业或个人共同分担。基于以上的判断标准，我们将新闻出版公共服务的概念界定为：政府新闻出版管理部门通过使用公共权力和公共资源，为满足公民的社会文化直接需求提供的新闻出版公共产品和服务。只有满足以上标准的政府新闻出版工作，才纳入本项目评价指标体系涵盖的评价范围。
3 构建新闻出版公共服务评价指标体系的基本思路 当前理论界对于整个社会公共文化服务体系进行评价的研究成果很多，但针对新闻出版公共服务评价方面的专项研究成果有限。关于社会公共文化服务体系的评价体系大多按照社会公共文化服务系统的有机构成来设计，例如，将公共文化服务体系划分为公共文化政策理论体系、公共文化基础设施体系、公共文化生产运营体系等九大系统进行评价。这种评价体系的设计思路能够较全面地覆盖评价对象的各个组成部分，并清晰地界定各个子系统的评价范围，对于理论研究很有益处，但实际操作能力不足。其原因在于该思路无法从工作流程和环节上明确界定各个指标项目对应的评价对象的权利和责任，当我们需要根据评价指标来衡量评价对象的工作绩效时，这样的指标体系就缺乏操作性，难以根据评价结果找出对应的问题根源。因此，本项目构建评价指标体系的思路，是按照新闻出版公共服务体系建设的基本环节来设计目标层，按照各个环节的工作项目设计准则层，按照工作项目的具体内容设计指标层，从而构建出一个具有较高实际操作性的三层指标体系。
新闻出版公共服务体系建设，从总体上而言可以划分为投入、产出、效益和管理四个基本环节。其中，投入是指政府投入新闻出版公共服务项目的人、财、物的总和，将物资和劳务折算成资金之后的总额。产出是指由投入新闻出版公共服务项目的各项资金直接产生的各种建设成果，如基础设施、产品服务等。效益是指通过对新闻出版公共服务产出成果的利用带来的直接和间接影响，如公众满意度提升、社会风气改善等。管理是指政府新闻出版主管部门在使用公共权力和公共资源提供公共服务过程中体现出来的工作能力和表现，贯穿从投入、产出到实现效益的全过程。
按照投入、产出、效益和管理的基本框架设计指标体系的好处还在于能够很好地帮助指标体系向新闻出版公共服务各个层级延伸，从而保持总体指标与分项指标的一致性。例如，我们可以使用这一指标框架对某个省或市的新闻出版公共服务总体发展状况进行评价，也可以用来对农家书屋这一新闻出版公共服务项目工程在某一行政区域内的实施状况进行评价。尽管二者在评价内容上有很大差别，但在评价目标和维度上能够最大可能地保持一致，从而降低评价过程的工作量，提高评价结果的可比性。
4 新闻出版公共服务评价指标体系的设计
按照上述思路，本项目初步设计新闻出版公共服务评价指标体系的目标框架及其指标集如下。
投入评价度。主要从投入新闻出版公共服务的资金规模与结构、资金使用的基本状况两个维度进行评价。在投资规模上考虑到评价对象在经济发展水平、人口数量分布方面的差异，采用的是均量指标；在投资结构上强化对农村人口、少数民族和盲人等弱势群体的投入指标评价；在资金使用上全面评价资金投入的数量、时效和落实情况。
产出评价度。政府和各类社会组织投入新闻出版公共服务事业的全部资金、物资和人员，最终将转化为以设施、产品和服务为存在形态的公共产品。这些公共产品的具体种类非常复杂，因此需要选取最有代表性，同时又最利于统计分析的典型类别作为分析样本。在基础设施方面选择的是以农家书屋、社区公共阅览室和城乡阅报栏（屏）为代表；在产品方面既评价产品供给的总体特征，又评价“三农”出版、民文出版等典型产品供给状况；在服务方面则兼顾服务供给的数量、质量，以及公共服务的普及性、公平性特征。
效益评价度。投入新闻出版公共服务建设产出的设施、产品和服务，只有真正为广大人民群众使用，才能发挥应有的效益。这种效益大多是间接的、长期的、主观的和潜在的，主要表现为社会生活总体状况的改善、公共服务事业管理水平的提高，以及人民群众满意度的提升。需要强调的是，经济效益是新闻出版产业发展追求的目标之一，新闻出版公共服务事业的发展能够间接提升经济效益，但并非公共服务的直接目的，本项目没有专设指标进行评价。管理度评价。对政府新闻出版主管部门在指导新闻出版公共服务事业建设，履行公共服务事业管理职能的过程中体现出来的工作能力和成果进行评价，是本项目研究的重点。本指标体系不仅评价政府管理新闻出版公共服务事业的结果，而且评价政府的管理过程、管理技术和管理监督。
[关键词] 新闻出版 公共服务 评价 指标体系
[中图分类号] G231 [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853 （2013） 03-0053-05
新闻出版公共服务体系是我国公共文化服务体系的重要组成部分。党中央、国务院长期以来高度重视新闻出版公共服务体系建设，特别是党的十六大以后，中央和地方各级政府加大政策扶持和财政投入，全国新闻出版系统积极行动狠抓落实，一个以政府为主导，以公共财政为支撑，以公益性出版单位、城乡基层服务网络为骨干，以重大新闻出版工程和活动为载体的新闻出版公共服务体系已经初步形成。为了更加深入地了解我国新闻出版公共服务体系的发展现状，检验多年来新闻出版公共服务体系建设的产出成果，更好地促进新闻出版公共服务事业快速、可持续发展，2012年7月，本课题组申报的新闻出版总署重点课题“新闻出版公共服务指标体系及绩效考核办法研究”正式启动，为推动我国新闻出版公共服务事业向科学化、标准化、制度化方向发展进行积极的探索。
1 新闻出版公共服务评价的内涵
评价是对人或事物的价值作出判断的思维活动。任何评价过程都必须明确三个基本问题：“由谁评价”、“评价什么”和“怎样评价”。这三个问题包含构成评价过程的六个基本要素，即评价主体、评价对象、评价目标、评价指标、评价标准和评价方法。清楚地界定新闻出版公共服务评价的六个基本要素，是本项目研究必须首要解决的理论问题。
1.1 评价主体
领导我国新闻出版公共服务体系建设的政府部门主要是新闻出版总署、文化部和广播电视总局及其下属的各级机构（新闻出版总署与广播电视总局现已合并组成新闻出版广电总局），并与中宣部、教育部、工信部、全国总工会等多个党政机关、政府部门和社会组织密切相关。本课题由新闻出版总署立项，以政府行政管理部门作为评价主体，决定本项目评价的对象、目标和具体内容。
1.2 评价对象
本项目研究的新闻出版公共服务评价指标体系，是政府新闻出版主管部门对自身和下属各级机构工作能力和效果的自我评价工具，其评价的对象是与实现新闻出版公共服务职能相关的各类组织机构，主要是政府部门自身，以及提供公共服务的企事业单位。确定评价对象的关键之处，在于将新闻出版公共服务的工作职能和工作内容清楚地界定出来，从而找到履行职能的具体对象。
1.3 评价目标
评价目标代表着评价活动的基本思路和价值取向，通常由评价主体的主观预期确定。本项目研究的评价目标，以国家公共文化服务发展总体规划和新闻出版主管部门制订的公共服务建设目标为基本依据，结合当前新闻出版公共服务的现实需求，以管理绩效为核心价值，按照“投入—产出—管理—效益”的思路设置目标框架。
1.4 评价指标
评价指标是通过对评价目标进行层层分解而产生的特征性概念。新闻出版公共服务评价的最终结果是对新闻出版总署及其下属各级机构主导的各项公共服务职能及其履行对象逐一评价后得出的综合性判断，指向这些职能或对象的概念构成评价指标。
1.5 评价标准
评价标准是对评价指标指向的对象进行判断的依据，包括在数据采集、指标选取、权重分配、数据分析等一系列评价过程中使用的规则和标准。本项目研究通过广泛收集、整理当前新闻出版主管部门开展公共服务绩效考核的各项标准，听取各级领导、技术专家和基层群众的指导意见，制订具体的评价标准。
1.6 评价方法
本项目将具体研究政府新闻出版主管部门实施公共服务评价工作所依照的程序规范，以及得出评价结论采用的分析技术，并通过实证研究来验证评价方法的科学性和有效性。
综合上述内容，本项目将新闻出版公共服务评价的内涵界定为：对政府新闻出版管理部门使用公共权力和公共资源，为公民提供新闻出版公共产品和服务的数量和质量、效率和效益，以及在提供公共产品和服务过程中的行政能力和管理绩效进行的评价。
2 对新闻出版公共服务职能的界定
理论界关于公共服务的概念界定有广义和狭义两种观点。广义的观点认为，政府、非政府公共组织为社会提供的管理和服务都属于公共服务，如政府制定的法律和政策、国防安全、环境保护等。狭义的观点认为，政府、非政府公共组织对非管理类公共事务的处理才是公共服务，如社会福利、救灾消防等。由此引申出狭义的公共文化服务概念，专指为满足公民的社会文化直接需求提供的公共文化产品及服务，而不包括以一般市场方式提供的公共文化产品和服务，及政府对文化领域提供的文化管理服务。
这里的公共产品是相对私人产品而言，指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。以图书、报纸、期刊为代表的出版物是一类特殊的商品，就其载体而言具有私人产品属性，就其内容而言体现公共产品属性，因此有关出版物的生产消费和经营管理的各项活动本身就带有部分公共产品生产和服务的性质。但是，作为制订评价指标的依据，狭义的公共文化服务概念指向性更明确，操作性更强。因此我们认为：只有当新闻出版产品和服务被公共需求所购买时，它的身份才被确定为公共产品，其生产费用完全由政府负担，其生产成本由政府和受益的企业或个人共同分担。基于以上的判断标准，我们将新闻出版公共服务的概念界定为：政府新闻出版管理部门通过使用公共权力和公共资源，为满足公民的社会文化直接需求提供的新闻出版公共产品和服务。只有满足以上标准的政府新闻出版工作，才纳入本项目评价指标体系涵盖的评价范围。
3 构建新闻出版公共服务评价指标体系的基本思路 当前理论界对于整个社会公共文化服务体系进行评价的研究成果很多，但针对新闻出版公共服务评价方面的专项研究成果有限。关于社会公共文化服务体系的评价体系大多按照社会公共文化服务系统的有机构成来设计，例如，将公共文化服务体系划分为公共文化政策理论体系、公共文化基础设施体系、公共文化生产运营体系等九大系统进行评价。这种评价体系的设计思路能够较全面地覆盖评价对象的各个组成部分，并清晰地界定各个子系统的评价范围，对于理论研究很有益处，但实际操作能力不足。其原因在于该思路无法从工作流程和环节上明确界定各个指标项目对应的评价对象的权利和责任，当我们需要根据评价指标来衡量评价对象的工作绩效时，这样的指标体系就缺乏操作性，难以根据评价结果找出对应的问题根源。因此，本项目构建评价指标体系的思路，是按照新闻出版公共服务体系建设的基本环节来设计目标层，按照各个环节的工作项目设计准则层，按照工作项目的具体内容设计指标层，从而构建出一个具有较高实际操作性的三层指标体系。
新闻出版公共服务体系建设，从总体上而言可以划分为投入、产出、效益和管理四个基本环节。其中，投入是指政府投入新闻出版公共服务项目的人、财、物的总和，将物资和劳务折算成资金之后的总额。产出是指由投入新闻出版公共服务项目的各项资金直接产生的各种建设成果，如基础设施、产品服务等。效益是指通过对新闻出版公共服务产出成果的利用带来的直接和间接影响，如公众满意度提升、社会风气改善等。管理是指政府新闻出版主管部门在使用公共权力和公共资源提供公共服务过程中体现出来的工作能力和表现，贯穿从投入、产出到实现效益的全过程。
按照投入、产出、效益和管理的基本框架设计指标体系的好处还在于能够很好地帮助指标体系向新闻出版公共服务各个层级延伸，从而保持总体指标与分项指标的一致性。例如，我们可以使用这一指标框架对某个省或市的新闻出版公共服务总体发展状况进行评价，也可以用来对农家书屋这一新闻出版公共服务项目工程在某一行政区域内的实施状况进行评价。尽管二者在评价内容上有很大差别，但在评价目标和维度上能够最大可能地保持一致，从而降低评价过程的工作量，提高评价结果的可比性。
4 新闻出版公共服务评价指标体系的设计
按照上述思路，本项目初步设计新闻出版公共服务评价指标体系的目标框架及其指标集如下。
投入评价度。主要从投入新闻出版公共服务的资金规模与结构、资金使用的基本状况两个维度进行评价。在投资规模上考虑到评价对象在经济发展水平、人口数量分布方面的差异，采用的是均量指标；在投资结构上强化对农村人口、少数民族和盲人等弱势群体的投入指标评价；在资金使用上全面评价资金投入的数量、时效和落实情况。
产出评价度。政府和各类社会组织投入新闻出版公共服务事业的全部资金、物资和人员，最终将转化为以设施、产品和服务为存在形态的公共产品。这些公共产品的具体种类非常复杂，因此需要选取最有代表性，同时又最利于统计分析的典型类别作为分析样本。在基础设施方面选择的是以农家书屋、社区公共阅览室和城乡阅报栏（屏）为代表；在产品方面既评价产品供给的总体特征，又评价“三农”出版、民文出版等典型产品供给状况；在服务方面则兼顾服务供给的数量、质量，以及公共服务的普及性、公平性特征。
效益评价度。投入新闻出版公共服务建设产出的设施、产品和服务，只有真正为广大人民群众使用，才能发挥应有的效益。这种效益大多是间接的、长期的、主观的和潜在的，主要表现为社会生活总体状况的改善、公共服务事业管理水平的提高，以及人民群众满意度的提升。需要强调的是，经济效益是新闻出版产业发展追求的目标之一，新闻出版公共服务事业的发展能够间接提升经济效益，但并非公共服务的直接目的，本项目没有专设指标进行评价。管理度评价。对政府新闻出版主管部门在指导新闻出版公共服务事业建设，履行公共服务事业管理职能的过程中体现出来的工作能力和成果进行评价，是本项目研究的重点。本指标体系不仅评价政府管理新闻出版公共服务事业的结果，而且评价政府的管理过程、管理技术和管理监督。