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摘 要 从计划经济向市场经济过渡时期的联合办学，到社会主义市场经济体制建设时期的产教结合，再到全面建设小康社会开展阶段的校企合作，全面建成小康社会发展阶段的产教融合，职业教育产教融合呈现出一定的规律性和特征。未来职业教育产教融合应以促进人的全面发展为核心，在融合中传承与培育工匠精神，突出法治、善治、合作共治、基层自治的治理方略，重视质量标准的建构，注重大数据平台等治理技术的创新。
关键词 改革开放40年;职业教育;产教融合;校企合作;市场机制;政府主导
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）18-0006-11
产教融合是职业教育发展的根本方向。改革开放以来，我国职业教育走出了一条中国特色产教融合发展道路。总结40年来中国职业教育产教融合发展道路，挖掘规律，审视问题，展望未来，具有重大的理论与现实意义。
一、职业教育产教融合的发展历程
在职业教育政策表述和理论研究领域，曾出现过半工半读、工学结合、工学交替、产教结合、校企合作、产教融合等概念。这些概念是在中国语境下基于职业教育的特征并伴随时代发展而产生的，尽管其外延及演绎的层次不同，但其内涵和基本语义的指向却是一致的。在实践领域，国家层面、地方政府及各级职能部门也都采取相应的治理手段和行动措施，职业院校开展了大量的产教融合实践，呈现出中国特色。
（一）1978-1992年：计划经济向市场经济过渡时期的联合办学
这一时期，体制改革成为社会发展的核心词汇。从1978年中共十一届三中全会拉开经济体制改革序幕，到1982年十二大提出贯彻“计划经济为主、市场调节为辅”，再到1992年十四大明确提出“建立社会主义市场经济体制”的宏伟目标，我国经济领域开展了生动而富有成效的改革实践。此时期，职业教育产教融合主要体现在三个层面：一是在管理层面，要求“经济部门与教育部门加强合作”;二是在办学层面，实行“行业、企事业单位办学和各方面联合办学”;三是在教学层面，强调“学校与企业共建校外实习实践基地”。这既反映在系列政策文件中，也在上世纪80年代“大家办”“联合办”的职业教育改革实践中得到充分展现。
1.职能部门的分工与协作
按照历史进程，马克思将分工与协作划分为两个阶段：一是人类早期为了生存需要形成的相互依存与互助，二是工业社会分工体系基础上的工具性协作。其中后者是在权力或组织结构的安排下进行的协作性活动，其尽管不是马克思所追求的真正意义上的合作，但这种分工与协作却构成了生产力水平不发达条件下推动事物发展的合力。上世纪80年代的职业教育发展，处于由计划经济向市场经济过渡的时期，国家财力有限，“大家办”“联合办”成为这一时期壮大职业教育规模的基本手段，因此管理部门的分工与协作就凸显出重要性。
职能部门的分工与协作是实现职业教育產教融合的重要保障。1983年5月，教育部、劳动人事部、财政部、国家计委联合颁布的《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》提出：“各级政府要加强统一领导，有关部门要明确分工，各负其责，搞好协作。”1986年5月30日，由国家教委、国家经委、财政部、劳动人事部、机械工业部、农牧渔林部、电子工业部、商业部、轻工业部、全国职工教育管理委员会有关司局负责人组成的职业技术教育委员会正式成立，其主要任务是协调各部委、各有关部门和省、自治区、直辖市及计划单列市的职业技术教育工作，对涉及部门之间的有关职业技术教育工作的重大问题进行磋商或提出建议和方案。1986年6月23日，国家教育委员会、国家计划委员会、国家经济委员会联合下发《关于经济部门和教育部门加强合作促进就业前职业技术教育发展的意见》，就经济部门与教育部门如何加强合作提出明确要求，这为地方经济部门与教育部门的合作指明了行动方向。地方层面按照“经济部门与教育部门加强合作”“各地经委与教委共同帮助本地区企业与各类职业技术学校对口建立必要的协作联系”的政策要求，积极推进职业教育产教融合。
2.联合办学的生动实践
遵循政策指示，同时应因现实所需，我国各地尤其是农村职业教育领域展开了生动的联合办学实践。实践表明，“教育部门和企事业部门联合办学形式优势最大，受到社会的普遍欢迎。”[1]实践当中，我们可以找寻一些案例，这些案例不仅反映出当时职业教育办学体制与管理体制的变革形态，也充分展现出职业教育产教融合实践意义发生的全景。
河北省唐山市（1980-1983年）：市委、市政府把职业教育的发展工作列入重要议事日程，并责成一名副市长主管这项工作。地方财政对职业教育也给予了大力支持。其做法是：同时安排经济计划与教育计划，由计划、劳动、教育和企业部门共同完成每年度的招生人数和专业计划制定;改革劳动制度，要求企业招工首先从职业学校的毕业生中择优录用;采取专职兼职结合的方式解决专业课师资来源问题，主要有“请联办改办对口单位派”“挖掘学校内部的潜力改”“到有关协作单位请”“送青年教师到外边学”“各区在所属范围内调”等方式;结合生产实践，编写专业教材;联办、改办的职业学校与企业密切合作，学生工学交替，没有对口企业的职业学校则自办校办工厂。此时期，唐山市职业教育受到社会普遍欢迎，仅1982年填报职业技术学校的，就占初中毕业全部考生的62.3%，职校毕业生上岗即适岗[2]。
吉林省农安县（1979-1983年）：在1979年中央提出改革中等职业教育结构的要求后，采取普校改办职业学校的路子，结果后期遇到“经费拮据、缺少教学设备与实习基地、专业课师资没有来源”等困境。1982年，农安县决定走“部门为主、联合办学”的道路，1983年以水利局等13个事业局为主，与11个乡政府联合办了15所职业学校。其把发展农（职）业技术教育的计划纳入到县总体规划中，使职业教育同生产紧密结合起来，而且事业部门、乡政府和教育局各司其职，通力协作;学校的校长由主管局的局长和乡政府的领导兼任，教育局选派一名常务校长，这种有职有权的管理体制使办学中遇到的诸多问题很快得到解决[3]。 湖北省沙市（1980-1985年）：1980年8月，沙市二中、四中、八中与有关业务局联合举办三个职业高中班，尽管政府重视、教育部门也很积极，但由于工厂企业可以从社会上直接招工，中学毕业生不经培训就能进厂当工人，致使学生普遍不愿意读职业班，学生流失现象也很严重。因此，工厂举办职业技术学校的积极性不高。1982年12月，沙市针对这一问题制定了《沙市劳动合同制试行办法》，要求实行劳动合同制必须同时实行“先培训、后就业”的制度，1983年在全市实行。这一制度的实施，极大调动了企业举办职业学校及学生就读职校的积极性。在办学中，主要采取两种办法：一是发挥沙市大中型企业的优势，大力提倡企事业单位自己办学，实现“产销结合”;二是经济管理部门按系统或按专业与教育部门联合办学，实现教育先行。在专业设置方面，要求人才培养与企业发展同步进行，把职业教育发展纳入经济发展规划，根据市场需求调整专业;在教学中注意理论联系实际，学以致用。到1990年，沙市已形成“以企事业办学为主和教育部门联合办学的格局”[4]。
福建省厦门市（1982-1990年）：各联办单位和专业设置由全市统一筹划，统一安排，全市职校专业基本做到联办专业设置不交叉、不重复;1所学校与1～2个对口的系统公司或业务局或生产集团、财团联办，这些部门一旦确定下来和学校联办，就不再与其他学校联办;学校与联办单位要签订合同或协议书，就办学的专业设置、培养目标、学制、课程安排、师资、经费、实习、设备配备、毕业生就业、领导体制等问题明确分工，各负其责。一般要求联办关系在5年以上不变，但专业设置可以根据联办单位需要作调整[5]。尽管厦门职业教育社会效益和经济效益显著提升，但其发展中也面临治理难题：多头领导、互相牵扯、政策不一，教育制度与劳动人事制度互不协调、互相牵制，既妨碍了职业教育的发展，也不利于青年就业和劳动力素质的提高。
山东省青岛市（1983-1991年）：青岛市企业与教育部门联合兴办职业高中（中专），成为当时城市发展职业教育的主要形式。联合办学模式主要有三种：一是由市有关行政部门参与、职业学校与有关行业联合办学。行业参加联合办学工作的调控和决策，把学校建成本行业的人才培训基地。二是市教育局与市直属有关部门建立联办关系，由企业和职业高中（中专）学校具体实施的两级联合办学。市教育局与市直属有关部门负责协调，指导联合办学工作，学校、企业密切合作。三是职业高中（中专）学校直接与市直属部门、单位或大企业联合办学，企业直接参与学校教学和管理工作，学校协助企业搞好各项教育工作。各种模式的联办双方，普遍建立了联合办学管理委员会[6]。
江西省弋阳县（1983-1991年）：作为只有33万人口的老区小县，经济底子薄弱。其职教发展面临一系列困境：办学条件差，专业设置难，专业教师缺，办学解决少，专业教材缺，实习场地缺，毕业生难以安排。为解决这些问题，弋阳县职业学校先后与县卫生局、城建局、妇联、财政局、计生委、人武部等单位联合办起专业班。其做法是：联合筹措职教经费、联合建立师资队伍、以专业为基础建立联办职教领导小组、联合开拓实习基地、联合解决毕业生就业出路问题。但在联合办学中，也遇到很多问题：经费短缺，联办单位只能尽力而为，解决专业班的小范围资金，远远满足不了职教发展需要;联合单位只能解决部分对口专业的部分学生。解决问题的策略：加强统筹领导，建立14个有关单位主要负责人组成的“三教统筹”领导小组;设立职业教育专项基金，拓宽职教资金来源;改革劳动用工制度;改革职校招生制度，实行“荐考结合”“普招与特招相结合”的办法，保证联办专业班生源质量[7]。
一般来说，典型的案例应当实现两方面价值：一是案例来源于常态活动，能真实地反映职业教育产教融合的自然进程;二是能很好地引发管理者、实践者对于职业教育产教融合问题的认知冲突，进而引发深入的思考和探索。以上区域案例中既有经验、有困境，也有教训反思，从中我们可以管窥到职业教育产教融合中的真经验和真问题。上述案例中的沙市职教产教融合经验不仅是我国职教办学经验的一个缩影，同时也是当时我国探索德国“双元制”职教模式的一个试点。1985年，苏州、无锡、常州、沙市、沈阳和芜湖6市引进联邦德国“双元制”职教模式，先行试点。各市都建立了由主管教育的副市长或市长负责，有计划、财政、劳动、教育及有关企业局长参加的领导小组，并在毕业考核和就业待遇等方面制定了配套措施。试点按照“企校结合、企业为主，实践与理论结合、实践为主”的原则，开展人才培养实践。这场改革实验在全国产生了较大反响，也为其他地区探索本土化的双元制模式提供了经验。
3.教学层面的理论与实践相结合
加强实习实训，建立校内实习实训基地，促进学生理论学习与动手实践相结合，成为教学层面产教融合的基本形式。按照我国《全日制中等专业学校工作条例》（征求意见稿，1979）、《关于制定和修订全日制普通中等专业学校（四年制）教学计划的意见》（1986）、《关于制订职业高级中学（三年制）教学计划的意见》（1986）、《普通中等專业学校设置暂行办法》（1986）、《技工学校工作条例》（1986）、《省级重点职业高级中学的标准》（1990）、《关于开展普通中等专业学校教育评估工作的通知》（1991）、《普通中等专业学校办学水平评估指标体系》（1991）等教学标准，各职业学校加强实践教学师资、实习管理、实习基地的建设，普遍建起了校办工厂、畜牧场或农场，同时建立起若干校外基地，实现校内基地与校外基地相结合，并把教学、生产劳动和科学技术的应用推广或社会服务紧密结合起来。
实践证明，联合办学能调动和发挥多方面的积极性，使教学经费、专业师资、教学设备、实习场地、学生就业等得到很好落实，取得良好的经济效益和社会效益。沙市的职业教育发展经验告诉我们：“只有政府高度重视，各部门通力合作，才能发展好职业教育。”[8]而厦门在发展职业教育中也获得了“对口联办，供求见面，以销定产，学习致用，提高效益”的宝贵共识。 （二）1992-2001年：社会主义市场经济体制建设时期的产教结合
1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》（国发[1991]55号）明确“提倡产教结合，工学结合”;1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》再次强调：“要在政府的指导下，提倡联合办学，走产教结合的路子，更多地利用贷款发展校办产业，增强学校自我发展的能力，逐步做到以厂（场）养校。”这一时期，产教结合成为职教战线上的热词。
时任国家教委职教司副司长王文湛在解读“产教结合”一词时，将其概括为三个层次：一是教育和经济在发展战略和总体规划上要结合;二是在办学体制上要结合，即发挥企业办职教的优势，提倡企业兴办职业教育;三是在教学安排、教学组织上实现教育与生产劳动相结合。纵观职业教育发展史，产教结合其实就是在以往半工半读、联合办学的基础上产生的，它是“我国职教发展实践的经验总结，也是各国职教发展的共同规律”[9]。而这一时期的职业教育政策话语体系，也是遵循这三个层次开展的。
但在实践中，办学体制上的产教结合并没按政策预期发展。上世纪90年代初开始，职业教育产教结合更多地体现为“发展校办产业，增强学校自我发展的能力”，职业学校更加重视创办专业实体和校办产业。如，重庆市龙门浩集团职高、杭州煤炭工业学校、江苏省句容农校、北安农垦职教中心学校、河北省迁安市职教中心、山东纺织工业学校等，或建立专业部，或走专业产业化、产业专业化的道路，建立校办企业。这一时期，市场经济意识开始融入办学实践，在一些人看来，“教育不仅是一个教育实体，而且要成为人才培训实体和经济实体，由自我发展向以职养职、以校养校过渡，使学校逐步走向独立自主、自负盈亏的道路[10]。因为重视实习实训基地建设，到1992年底，全国有10818所中等职业技术学校办起了28594个校办产业和实习基地，总产值达43.84亿元，总收益达6.46亿元。校办产业和实习基地的建立，不仅培养和提升了学生的动手能力，也增强了学校的自我发展能力，补充了教育经费的不足。但是，上世纪80年代中期到90年代中期，我国学术界曾开展两次有关教育（包括职业教育）产业化、市场化的讨论。其共识是，在市场经济中，教育是具有巨大外部效益的准公共产品，应由政府与市场共同提供，教育管理体制必须进行适应市场经济体制的改革，但不应产业化即市场化，教育市场化将导致严重的后果[11]。
此时期“专业产业化、产业专业化”职业教育产教结合形态的形成，也有其深刻的发生背景。其一，1993年党的十四大提出“建立现代企业制度”，随后于1995年开始若干城市分离企业办社会职能的探索和实践。将学校从企业主体中剥离出去，在很大程度上减轻了企业的负担，释放了企业的自主性和创造力，但也在意识和物质层面弱化了学校对企业、企业对学校的依赖性。此时，具有公益性质的职业教育在与各部门、行业企业分离后，却没有得到政府的大力支持和投入，即“过渡时期”相应政策不配套，职业教育产教融合的实现在某种程度上更多地是依靠学校自力更生，校办产业在社会主义市场经济建立中期尚有空间成长壮大，但随着企业专业化程度和自主性增强，自然会挤压校办产业的生存空间，尽管此时期涌现出很多典型经验，但这种校办产业、专业办产业、依托产业发展专业的道路很难具有普遍性和持续性。
其二，在1998年政府机构改革之际，国务院作出《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》，随后国务院下发《关于调整五个军工总公司所属学校管理体制的决定》《关于进一步调整国务院部门单位所属学校管理体制和布局结构的决定》（1999），教育部下发《关于中等职业学校管理体制调整工作中防止中等职业教育流失问题的意见》（2000）。按照政策要求，部门举办的中高等职业学校逐渐划归到省级教育行政部门和其他部门，以地方办学为主。划归地方办学后，职业教育的招生、分配等计划被彻底推向市场[12]。职业学校办学也由此失去了行业企业资源优势，此后职业教育的管理职能出现行业缺位的状况，行业在审批、认证、评估等管理环节上几乎没有话语权，从而造成学校与企业关系严重脱节[13]。
其三，1995年国家教委开始对中专学校的管理体制实行“分级管理、分工负责、条块结合、地方统筹”，1997年中职计划性招生计划与调节性招生计划实现并轨，完全由国家包揽的统包统分就业制度结束，行业企业部门举办职业教育得不到利益保障，其参与职业院校办学的积极性受到负面影响[14]。
其四，此时期正值国家财力紧张，行业、企事业单位都面临经济压力，职业教育联合办学也受到了极大冲击，业务部门各归其位，对职业教育的参与、支持减少。
职业教育校企关系的弱化，导致人才培养脱离企业需求实际。因此，在上世纪90年代中后期，政策视野又开始关注学校与企业的合作。这一时期，法制建设成为社会主义市场经济建设的重要特征。从法律层面看，《劳动法》《教育法》（1995）、《职业教育法》（1996）、《高等教育法》（1998）都为职业院校和企业合作提供了法律遵循。1998年国家教委发布的《面向21世纪深化职业教育教学改革的原则意见》以及教育部、国家经贸委、劳动和社会保障部联合印发的《关于实施〈职业教育法〉加快发展职业教育的若干意見》，都强调“增强职业学校和职业培训机构与企业的联系与合作”。由此，在政策引导下，我国职业教育产教融合的关注点开始走向微观层面的校企合作。由政府主导的校企合作方式逐渐由计划经济时代的“唯行业部门需要是从”的方式逐渐转向“以市场需求为导的合作方式”[15]。实践领域开始探索具有市场特色的校企合作模式，并在21世纪初走向多元化。
（三）2002-2012年：全面建设小康社会开展阶段的校企合作
改革开放以来，我国职业教育产教融合取得了很大进展。但总体看，即使有相关法律法规保障，但职业教育校企合作的局面仍没有真正打开，这既有政策体系不完善、政策执行缺乏监督等原因，也在于历史遗留的鄙薄职业技术教育的陈腐观念根深蒂固。因此，此时期的职业教育产教融合推动，更多地体现在建构产教融合政策体系和文化引导层面，实践领域的产教融合主要是强化校企合作，校企合作成为这一时期的热词，其实践表现形式也更加多元和灵活。 1.完善引导和推进职业教育产教融合的政策体系
我国政府一直鼓励开展产教对接、校企合作，但是由于多种原因，社会力量往往是等待观望，甚至是排斥。我国职业教育有很好的产教融合基础和传统，因此进入21世纪后，对于职业教育这一公共产品的生产，政府在行政、经济、文化等方面采取了大量的鼓励和引导措施。此时期，我国颁布出台的政策不仅数量规模大，而且包括很多促进和指导产教融合、校企合作的专项政策。一系列政策凸显出密集性、关联性，由此形成了推动职业教育产教融合、校企合作的政策体系。
在宏观指导性政策层面，国家明确了产教融合、校企合作的推进路径：一是推进管理体制和办学体制改革，促进职业教育与经济建设、社会发展紧密结合。在管理体制上建立并逐步完善在国务院领导下的分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制，明确分工;在办学体制上形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局。二是大力实行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式。与企业紧密联系，加强学生的生产实习和社会实践，改革以学校和课堂为中心的传统的人才培养模式。三是严格实施就业准入制度，完善职业资格证书制度，加强职业教育与劳动就业的联系。四是动员全社会关心和支持职业教育发展，以定期开展有全国性的职业技能竞赛活动和宣传表彰技能人才等方式，推动形成全社会关心、重视和支持职业教育的良好氛围。
在专项政策层面，政策内容集中在：重视行业企业在职业教育中的作用和职责，确立职业教育校企合作形态包括订单培养、半工半读、顶岗实习、集团化办学、现代学徒制等形式;关注学生的实习管理和权益保障，确立“把建立和完善中等职业学校学生实习风险管理机制与推行‘工学结合、校企合作、顶岗实习’的人才培养模式，与深化以就业为导向的职业教育教学改革，与促进中等职业教育的科学发展紧密结合起来，形成整体推进态势”。
在微观的引导性政策层面，从行业企业专家参与教学标准制定，行业企业参与教学计划制定、实施校企合作人才培养模式、建立校企合作组织管理机构、加强实习实践教学资源建设、行业企业参与广度与深度等纳入职业院校基础能力建设及学校设置标准、校长任职标谁、评估遴选标准、人才培养评估标准、专业设置标准、示范性院校遴选标准等标准或指标当中，以此引导职业院校重视校企合作、明确校企合作开展要点等。
2.建立和完善职业教育产教融合的治理体系
建立职业教育产教融合、校企合作的治理体系，是职业教育产教融合、校企合作制度化的重要标志。此时期，我国自上而下地建立职业教育校企合作的治理组织和机构，进一步完善了职业教育产教融合实施机制，主要体现在三个方面：一是建立部际联席会议制度。2004年经国务院批准建立了由教育部牵头，发展改革委、财政部、人事部、劳动保障部、农业部、扶贫办等6部门和单位组成的职业教育工作部际联席会议制度，统筹协调全国职业教育工作，各成员单位负责督促、检查、指导本部门职责范围内的有关职业教育工作政策措施的落实。随后，各地区也相继建立了联席会议制度。二是成立全国职业教育改革创新指导委员会（2010年3月成立），调动起政府部门、行业协会、企事业单位等参与决策的积极性，促进了职业教育教学领域决策的民主化、科学化、专业化。三是建立由具有较高专业理论水平、丰富的实践经验、较深厚的行业专业阅历与背景的相关部门、行业组织、企事业单位、教学与科研机构专家组成行业职业教育教学指导委员会，有效地提升了行业企业在校企合作中的话语权。与此相配套，我国各地区相继成立各类行业指导委员会，在促进校企合作的各深层领域、专业结构调整、教学改革、教育质量评价等方面发挥了重要指导作用。
3.构建认识和宣传职业教育产教融合的文化推动机制
文化是推动产教融合的隐性力量。其影响最为深刻和持久。这一时期，我国重视职业教育文化氛围的营造，使职业教育产教融合的理念得以广泛扩散和传播。
一是建立多层次的职业院校技能大赛制度。我国自2008年建立起全国职业院校技能大赛制度，旨在推动产教融合、校企合作，促进人才培养和产业发展的结合。大赛充分发挥行业指导作用，所有赛项全部由行业组织牵头设计，企业深度参与实施。近5年来，大赛始终坚持政府主导、行业指导、企业参与的办赛模式，依据产業专项规划对技术技能人才的需求变化，动态调整竞赛项目;对接行业标准和企业技术发展水平，更新竞赛项目的内容和标准[16]。二是开展多层次产教对话活动。自教育部《中等职业教育改革创新行动计划（2010-2012年）》明确提出“建立教育与产业对话协作机制”后，教育部联合装备制造、电子信息、汽车、物流、石油、肉产、粮食、现代服务等行业组织，重点围绕国家产业振兴规划的实施，组织开展了近百次产教对话活动，各区域也广泛开展区域性职业教育产教对接、校企对接活动，促成大量校企合作。
三是开展职教宣传活动。这一时期，我国从加大宣传力度、丰富宣传手段、拓展宣传深度等方面，大力营造重视职业教育的氛围，通过大力宣传国家职业教育政策、职业院校办学成果、优秀技能人才事迹，举办职业教育成果展会，在国家各类大型奖项中增设职业教育类奖项，扩大了职业教育的文化影响力，推动了产业与职业教育、职业教育与产业的文化融合。
4.采取看得见、摸得着、有抓手的行动策略
政策工具的价值在于联结政策目标和政策结果。纵观以往我国职业教育产教融合、校企合作政策，其实还是权威工具、象征和劝诫性政策多，能力工具、激励工具和系统变革性工具少。进入21世纪，政府治理能力进一步增强，开始在职业教育领域注重能力工具和系统变革性工具的使用。
在政府推动层面，主要是以若干工程计划或载体的形式，明确推进产教融合、校企合作的具体行动策略，包括：2003年“三年五十万新技师培养计划”，2004年“职业院校制造业和现代服务业技能型紧缺人才培养培训工程”“高技能人才队伍建设试点”，2006年“职业院校工学结合、半工半读试点”“新技师培养带动计划”“国家示范性高等职业院校建设计划”，2009年“职业教育集团化办学试点”，2010年“中等职业教育改革创新行动计划（2010-2012年）”，2012年“全国供销合作社系统开展职业教育集团化办学试点，等等。这些工程或计划当中，都提出了“大力推行工学结合、校企合作的培养模式”的要求。 在办学实践中，我国各地区职业院校纷纷面向市场，探索多形式、多层次的产教融合形态。一是订单式培养模式。主要有“2 1”“2 0.5 0.5”“2.5 0.5”等形式。二是学校和企业联合举办二级学院。如杭州職业技术学院坚持“为了所有学生体面就业”的育人理念，构建起多个以利益与共、文化相通、成果共享为基础的“校企共同体”，即二级学院，取得显著育人效果。三是在企建校或引企入校。在企建校是指选择基础条件良好、管理规范先进、生产经营好的龙头企业，校企共同投入一定资金，在企业建立教学场所和设施，作为学生轮流顶岗实习的“厂中校”。校企共同负责顶岗实习学生的管理和指导，保证实习质量。引企入校是指学校利用土地、技术、人力等优势，与企业合资合作，共建独立的企业法人实体，同时也是学校“校中厂”实训基地。四是职业教育集团化办学。职业教育集团是以一个或若干个发展较好的职业学校或其他从事职业教育与培训的组织为核心，以专业建设、人才培养、科技研发或某种资产为主要联结纽带，以集团章程为共同行为规范，基于地域、行业或校企合作平台的多法人职业教育联合体。五是顶岗实习。非基础教育学校学生毕业前通常会安排学生进行实习，方式有集中实习、分散实习、顶岗实习等。
（四）2013年至今：全面建成小康社会发展阶段的职业教育产教融合
在职业教育半工半读、联合办学、产教结合、工学结合、校企合作的历史延续中，“产教融合”作为高度凝练的职业教育发展基本规律，在新时代被摆在更加突出和明确的位置。“产教融合”作为职业教育发展的核心词汇，展现出国家意志，在实践领域也呈现出前所未有的生机和活力。
1.建构和完善产教融合大格局
融合，一般是指将两种或多种不同的事物合成一体。产教融合，是指将产与教合成一体，意味着“产”中有“教”，“教”中有“产”，是多层次、多维度的融合与嵌入。这一时期，国家进一步完善推动产教融合的政策体系，建构起职业教育产教融合发展的大格局。
首先，产教融合的政策指向性、配套性更加清晰。政策指向性、配套性更加清晰，意味着政府进一步明确了产教融合领域应该重点做什么、如何来做、由谁来做、怎么做更好。从政策体系看，十八大以来发布的政策有《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》（2015）、《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》（2014）、《职业学校教师企业实践规定》（2016）、《职业学校学生实习管理规定》（2015）、《职业学校校企合作促进办法》，政策内容指向校企合作具体形式和关键问题，尤其是《职业学校校企合作促进办法》，进一步完善了校企合作制度框架。
其次，产教融合的协同治理属性更加凸显。部门联动是推进产教融合的重要保障。每一项政策的实施，其实都必然关联相关利益部门。政府主导，强调部门协作，这是政府实行公共治理的重要体现，体现了协商式的管理过程。“治理的管理活动既不是官僚体制下的行政命令，也不是市场模式下的交易与契约，而是既包含着掌舵，又包含着协调、谈判与合作等复杂管理。”[17]按照公共治理的逻辑，当前职业教育产教融合政策的制定、发布和执行也必然是基于协调与合作发生的。例如，《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》就由教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、农业部和国务院扶贫办共同制定，每个部委都担负一定职责和任务;《职业学校教师企业实践规定》（2016）由教育部、国务院国有资产监督管理委员会、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、人力资源和社会保障部、国家税务总局联合制定，反映出教师企业实践领域涉及内容的广域性和复杂性;《职业学校学生实习管理规定》（2016）由教育部、财政部、人力资源社会保障部、国家安全监管总局、中国保监会联合制定，意味着实习管理涉及了教育、经济、安全、就业等一系列要素;《加快发展现代旅游职业教育的指导意见》（2015）由国家旅游局和教育部联合印发，《关于加快发展现代交通运输职业教育的若干意见》（2016）由交通运输部、教育部联合印发，《制造业人才发展规划指南》（2016）由教育部、人力资源社会保障部、工业和信息化部联合印发，《关于医教协同深化中医药教育改革与发展的指导意见》（2017）由教育部、国家中医药管理局发布，这都是“产”与“教”结合为一体的重要体现;《职业学校校企合作促进办法》由教育部、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部、国家税务总局等六部门联合发布，体现出协同治理的国家意志。
第三，产教融合的跨域协同性与匹配性增强。我国人才规划、就业规划、教育规划、经济规划等政策文件中，从不同维度、视角和需求出发，均对职业教育产教融合作出方向性指引，增强了政策之间的耦合性、匹配性。如：《“十三五”促进就业规划》从促进就业角度提出“制定实施企业参与职业教育的激励政策、有利于校企人员双向交流的人事管理政策，落实学生实习政策，全面推进现代学徒制试点工作，深入推进职业教育集团化办学”;《国家教育事业发展“十三五”规划》从整个教育规划视角要求“推行产教融合的职业教育模式”“推行校企一体化育人”，推进“订单式培养”“工学交替培养”“积极推动校企联合招生、联合培养的现代学徒制”“建立健全对接产业发展中高端水平的职业教育教学标准体系”等具体要求，《新时期产业工人队伍建设改革方案》从新时期产业工人队伍建设高度，提出“完善现代职业教育制度，加强职业教育、继续教育、普通教育的有机衔接，坚持产教融合、校企合作、工学结合、知行合一，创新各层次各类型职业教育模式”。
整体看，无论从政策内容还是实践领域，我国职业教育产教融合发展大格局已然形成：同步规划产教融合与经济社会发展;强化企业重要主体作用;推进产教融合人才培养改革;促进产教双向供需对接。
2.继续完善推动产教融合的大平台
近年来，我国继续完善推动产教融合的大平台。一是职业教育活动平台。我国在2015年建立起国家“职业教育活动周”制度，至今已经成功举办四届，其影响力不断扩大。2018年职业教育活动周以“职教改革四十年·产教融合育工匠”为主题，设计了“鲁班工坊”建设纪实展、职业教育名家高峰论坛、职业教育国际研讨会等20项职业体验、展示推介、研讨交流活动，使活动周成为社会了解职业教育、体验职业教育、共享职业教育成果的平台。二是产教融合对话平台。教育部积极组织开展产教对话活动，还联合机械、有色金属、供销、水利等行业，分类制定专项政策。三是全国职业技能大赛平台。2008年启动的全国职业院校技能大赛，规模不断扩大，质量不断提升，产教融合的深度不断增强。全国职业院校技能大赛已举办11届，参赛选手从2008年的2500人扩大至2018年的14000多人。同时，大赛的内容和形式不断丰富，办赛的规范性和质量不断提高，已成为引领职业教育教学改革，推动产教融合、校企合作，服务经济社会发展需求的重要综合性平台。 3.以示范引领产教融合质量提升
职业教育的振兴核心在质量，重点是要解决产教融合中的示范问题，产教融合中的协同创新问题，产教融合中的实训点问题，等等[18]。近年来，我国重点推进了职业教育集团化办学示范引领、现代学徒制试点、产教融合工程试点和协同创新试点，以示范、试点树立标杆，引领产教融合质量提升。
职业教育集团的性质是合作办学组织。自1992年全国首家职业教育集团—北京蒙妮坦美发美容职业教育集团成立以来，我国职教集团的数量和规模持续增加[19]。截至2016年底，全国共有职业教育集团1406个，包括行业性职业教育集团1095个，区域性职业教育集团311个。行业性职业教育集团的总量和增速都明显高于区域性职业教育集团，充分体现了“行业”在职业教育产学合作发展中的特有属性。全国参与职业教育集团化办学的企业总数已达24369个（含10家境外企业）。中等、高等职业院校参与职业教育集团化办学的比例分别达到47.58%和90.95%（占全日制学校总数）[20]。集团化办学的发展有效促进了职业教育产教融合、校企合作，提高职业院校人才培养质量和服务社会的能力，已成为中国特色的职业教育改革发展模式[21]。
现代学徒制是中国特色职业教育的重要人才培养模式，已经成为国家人力资源开发的重要战略。从2014年2月李克强总理在国务院常务会议上作出“开展校企联合招生、联合培养的现代学徒制试点”的任务部署后，教育部与人力资源和社会保障部分别启动了现代学徒制试点和企业新型学徒制试点工作。教育部先后两批共遴选出358个现代学徒制试点单位，还组织成立全国现代学徒制工作专家指导委员会，针对现代学徒制开展咨询、指导、培训、评估、检查和促进交流等活动。从部分地区和院校的先行探索，到国家投入人力、物力、财力的示范培育，再到各地的推广实施，现代学徒制发展体现出中国特色模式探索的逻辑进路。
股份制、混合所有制职业教育办学是市场经济体制下让市场发挥关键作用的重要探索，也是未来职业教育产教融合发展的重要形式。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次直接移用和嫁接“股份制”和“混合所有制”这两个经济领域的专业术语，提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”[22]。随后，一些地区如山东省开始了职业院校混合所有制改革试点项目，但更多的地区是持“鼓励”态度，很多职业院校也因为对“混合”认知不强及相关治理机制不健全而观望。
职业教育产教融合工程规划项目于2016年由国家发改委、教育部、人力资源和社会保障部联合启动实施，此项目已经在中等职业学校（含技工学校）、高等职业院校和应用型本科高校中实施开展，重点是加强实习实训实验设施建设。通过产教融合工程试点，培育典型，探索经验，以示范带动和引领产教融合质量提升。
在政策推动、试点带动、文化促动机制下，我国职业教育产教融合规模不断扩大、形式不断丰富，产教协同发展和校企共同育人的格局基本形成。
二、职业教育产教融合发展的规律与特征
职业教育发展史，其实就是一部产教融合理念和实践不断创新的历史。在我国各个历史时期，都将产教融合作为职教发展创新的主线。产教融合是对我国职业教育发展经验的高度凝练，其既有规律可循，又体现了中国独有的特征。
（一）政府主导、同步规划职业教育与经济社会发展是基本逻辑进路
职业教育要与经济社会发展相适应，是职业教育发展的基本规律，也是职业教育产教融合的基本逻辑起点。改革开放以来，我国始终把教育同生产劳动相结合放在教育同经济有着密切联系的宏观大背景下审视，推动职业教育为经济发展服务。从1985年的“中等职业技术教育要同经济和社会发展的需要密切结合起来”，1986年的“经济部门和教育部门加强合作，是促进职业技术教育发展的重要途径”，到1991年的“要面向社会实际需要，合理规划职业技术学校的布局和专业设置”，1993年的“发展职业技术教育要与当地经济发展的需要相适应”，1996年“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合，为本地区经济建设服务，与企业密切联系，培养实用人才和熟练劳动者”，再到2002年“推进管理体制和办学体制改革，促进职业教育与经济建设、社会发展紧密结合”，2005年“各地区、各部门要根据区域经济和行业发展需要，制订地方和行业技能型人才培养规划”，2010年“把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应”，2014年的“同步规划职业教育与经济社会发展，协调推进人力资源开发与技术进步，推动教育教学改革与产业转型升级衔接配套”，直至2017年的“统筹职业教育与区域发展布局”，在政府主导下的“职业教育与经济社会发展相适应、同步规划”的政策部署和实践红线一直明确而清晰。这是实现产教融合的顶层设计，需要科学统筹和规划。实践也证明，只要将职业教育发展与经济建设统筹规划和协调起来，才能提升职业教育与经济发展的多重效益，也才能调动各方办学的积极性。
这正如20世80年代弋阳县对其联合办学经验的总结：“搞教育的不能脱离经济，搞经济的也不能脱离教育。这样才能提高全社会各部门、各行业关心和兴办职业教育的积极性和主动性。而当代中国职业教育发展样板——天津市，也在职业教育产教融合当中树起全国标杆，即按照“四个同步”来实施——与经济社会同步转型，与产业建设同步实施，与技术进步同步升级，与产能输出同步布局”[23]。同步规划职业教育与经济社会发展，必須坚持政府主导。40年的职业教育发展历史也证明，从计划经济体制改革到社会主义市场经济体制全面建设时期，职业教育一直都是在政府主导的逻辑下进行，政府在职业教育资源配置中起主导作用。
（二）注重跨界资源的协同治理是基本制度保障框架
职业教育产教融合、校企合作是跨界的融合、跨界的合作。从政策上，涉及多个领域政策的渗透与协同;从管理层面看，涉及政府统筹、部门协作;从操作层面看，涉及利用学校、行业、企业资源开展的实质性合作行动;从内容层面看，涉及专业与产业、企业、岗位对接，专业课程内容与职业标准对接，教学过程与生产过程对接，学历证书与职业资格对接等。整体看，我国职业教育产教融合就是遵循这样一种架构开展的，包括从上至下的多层推动、从内到外的跨界联合。 我国职业教育从20世纪80年代的“大家办””联合办”，到21世纪初形成“政府主导、行业指导、企业参与的办学格局”，再到当前强化省级人民政府统筹和部门协调配合，加强行业部门对本部门、本行业职业教育的指导，一直都是在多部门合力推动中发展。湖北沙市在总结从1980到1986年的职教办学经验时认为：“发展职业技术教育是全社会的事情，这不是一个部门和几个部门可以办好的。发展职业技术教育是一项结构复杂、因素众多、功能综合的社会系统工程。只有坚持系统的目的性、整体性等一系列原则，才能把各方面的力量，各部门的工作，组成一个有机整体。”[24]
但是，长期以来，这种职能部门的分工与协作并未如预期对产教融合产生持久而有效的影响，其症结就在于这种合作基于多头管理，且各自的付出仅仅是协调和配合，还没有形成协作制度。作为上世纪80年代中期的双元制实验试点城市，湖北沙市在近十年的实践中，深受“职业技术教育的管理体制还未完全理顺”问题的困扰，如“虽然多头办学有利于多渠道筹备资金，但却存在缺乏统筹协调的问题”[25]。这种状况影响了职业技术教育的巩固和提高以及产教融合的效能。在多头治理的框架中，由于法律法规存在缺陷，管理机构的协调能力及执行力不强，以及缺少问责、监督、评估和激励机制等，导致职业教育产教融合虽有规模，但效益和质量不高。事实已经证明，没有部门之间的良好合作与协同推動，以及部门资源的深度开发与利用，职业教育的产教融合效能也就无法提升。
（三）行业企业重要主体作用的发挥受支配性制度影响是基本发展经验
20世纪80年代初期，我国职业教育大多以部门办学为主，部门办学体现出与经济社会发展结合度高、经费来源广、师资实践水平高、毕业生就业录用率高等方面的优越性[26]。但是，由于宏观经济环境的改变、教育管理体制的变革和人们价值取向的变化，加之部门办学的自身缺陷，行业办学在20世纪中期到了一个新临界点：部门办学多是各自为政，自成体系，互相封闭;各部门办学小而全，重复投资项目比较多，人才物利用率低;受宏观紧缩政策影响，部门办学自身经济能力不足;生源渠道开始不畅。
而同时，伴随着统招、统包、统分的招生与就业制度终结，计划式、指令式的产教融合直接管理优势逐渐消失，企业成为自主用工主体，庞大的教育培养规模、就业市场充分的劳动力供给，使得企业随时可以从市场上获得人力，而不需要依靠校企合作，行业企业参与职业教育的积极性受到市场制度逻辑影响，行政管理制度逻辑在市场化过程中出现失灵。
（四）从规模增长走向质量发展是未来治理的基本方向
计划经济是非常有效的资源配置方式。计划经济体制下，职业教育产教融合模式的逻辑是自产自销、统产统销。改革开放以来，随着生产力水平的提升，经济社会发展对职业教育产教融合的需求表现出范围广、多样化、多层次特征，但主要的还是规模扩张的需求。我国职业教育发展一直都主张规模发展与质量发展的统一。但在实践中，职业教育发展其实是走向了为经济增长服务高于为人的全面发展服务，在服务导向、就业导向中弱化了对质量的要求，转而注重壮大产教融合的规模。职业教育培养的大规模劳动力也确实对促进经济发展、调整经济结构、促进产业升级发挥了重要作用。
当前，我国在经济高速增长中形成了以产业升级驱动经济增长、消费升级驱动产业升级的特征[27]。而这一切都源于人口结构这个“慢变量”的累积效应开始显现以及劳动力结构的变化[28]。劳动力市场供求变化使劳动力的议价能力整体提升，劳动力成本上涨已成为趋势[29]。在此背景下，人们对职业教育产教融合质量的消费需求以及产业升级对人力资本更高质量的需求，既构成了产教融合发展的动力，也对产教融合的质量提出了要求。
我国职业教育产教融合发展过程中，既存在为经济社会发展服务能力不强的问题，也存在质量发展滞后的问题，促进经济发展与人的全面发展的双重任务需要在产教融合的良性互动中协调并进。因此，从规模增长走向质量发展，已成为职业教育及其产教融合治理的基本方向。
三、职业教育产教融合创新目标与路径
社会主义新时代，国家已为职业教育产教融合发展绘出蓝图。从《新时期产业工人队伍建设改革方案》（2017），到党的十九大报告（2017），再到《关于深化产教融合的若干意见》和《职业学校校企合作促进办法》（2018），已勾勒出我职业教育产教融合的目标方向、发展重点和具体任务，这不仅为我国职业教育发展提供了基本依据，也为新时代如何深化职业教育产教融合、校企合作指明了方向。
（一）明确产教融合的价值目标，满足人的全面发展的需求
党的十九大报告提出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。可以认为，破解矛盾的根本方略，就蕴含在“人的发展”这一根本性指导理念中。全面发展之人，其内核应是“多需之人”。尤其是在“全面建成小康社会”这一新的历史条件下，人民群众将会提出与以往不同的需求，这类需求越来越具有多样性、升级性、公平性和可持续性的特点[30]。这意味着，人民群众对职业教育产教融合的需求也更加多样、质量要求更高，也更加追求机会的公平、权益的保障和发展的可持续性。因此，新时代的职业教育产教融合应该突出人权、质量、标准和制度，这是职业教育产教融合发展的根本价值遵循和基本行动依据。
社会主义新时代，职业教育产教融合要将促进人的全面发展与促进经济社会发展统一起来。在目标定位上，要将职业教育及其产教融合融入创新驱动发展战略实施、国家技能形成体系建构和工匠精神培育体系当中，以促进人的全面发展为核心，以立德树人为根本目标，满足学生的多样化成长、成才需求，尊重和保护学生的权益，创造公平、尊重的实践环境，在高质量的产教融合、校企合作育人中寻求合规律性与合目的性的统一，尊重教育规律，尊重经济发展规律，坚持职业教育全面育人本质不动摇，坚持为经济社会发展服务不动摇。 （二）建构产教融合的质量标准，提升产教融合质量和效能
2017年12月，国务院办公厅印发的《关于深化产教融合的若干意见》第二十三条明确提出：“积极支持社会第三方机构开展产教融合效能评价，健全统计评价体系。”产教融合效能是指产教融合活动中所表现出来的效率、效果和效益，它反映了产教融合目标选择的正确性及其实现的程度。由此，构建职业教育产教融合质量标准体系，做好职业教育产教融合质量监测与评估，提升产教融合效能，成为未来职业教育产教融合制度创新的重要方向。
面向未来的职业教育产教融合应该是有质量的融合与合作。实现这一目标，就必须确定多方主体、多个层面、多个领域的联动推进及具体标准。即，在已出台的国家系列教学标准的基础上，制定产教融合、校企合作相关方面的资质认定和质量标准、评估标准，从政府、院校、行业、企业等多个维度及专业设置、课程开发、教学评价、企业实践等多个关键点，自上而下地制定层层推进的质量标准及其评估机制，以此保障职业教育产教融合、校企合作、工学结合、知行合一的有效执行和高质量实施。
（三）创新产教融合治理手段，增强产教融合治理能力
强化法治。法治的目标是给公民以最充分的自由，给政府以尽可能小的权力。强化法治是让市场机制在职业教育产教融合治理中发挥关键作用的基础。当前，我国《职业学校校企合作促进办法》已经颁布，《职业教育法》也在修改完善当中。未来，需要进一步加强产教融合关键领域法规的配套性建设，如对于产教融合中的企业资质认定、教师资质认定、学徒制条例、学生实习条例、合作中知识产权的认定等，需要以法制给予规范和明确。同时，还要配套修订教育法、劳动法、劳动合同法、企业法、税法、工伤保险法、促进就业法等，做到目标一致、协同治理，形成有效的执行机制[31]。
注重善治。善治，指向政府与职能部门、学校、行业、企业、社会中介组织、公民之间的良好合作。实现善治，就要发挥政府在产教融合治理中的主导作用，如制定相关产教融合的治理规制、政策和标准体系，制定与实施产教融合专项规划，依法行政和依法监管产教融合实施等;强调职能部门的深度参与合作，建立协作制度;强调多元主体进入治理中心，增强信息互通的透明性、以第三方契约的方式增强治理主体责任性、以竞争的形式增强效率性。
合作共治。社会组织是现代社会治理不可或缺的重要主体。现代产教融合治理需要更加重视和发挥社会组织的桥梁作用，实现政府、行业企业与社会组织的合作共治。现阶段我国服务产教融合的社会组织还没有建立起来，需要政府加快培育，一方面要确立社会组织的权责，另一方面通过合同、委托等方式向社会组织购买服务。
基层自治。重视基层自治，发挥办学主体的基础作用。从某种意义上讲，产教融合治理首先需要在基层学校和企业实现自我组织和自我管理，这是维持产教融合秩序的自动调节机制。要积极探索基层产教融合、校企合作、工学结合治理的新途径、新形式。
（四）建立产教融合大数据平台，增强产教融合的精准性
全面实施挖掘、梳理、整合、促进大数据发展行动，加快推动产教融合相关数据资源的共享开放和开发应用，推动产教融合治理升级和治理创新。全面推进产教融合重点领域大数据高效采集、有效整合，深化政府数据和部门、行业、企业、学校各方数据的关联分析、融合利用，提高宏观调控、市场监管、社会治理和公共服务的精准性和有效性。
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关键词 改革开放40年;职业教育;产教融合;校企合作;市场机制;政府主导
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）18-0006-11
产教融合是职业教育发展的根本方向。改革开放以来，我国职业教育走出了一条中国特色产教融合发展道路。总结40年来中国职业教育产教融合发展道路，挖掘规律，审视问题，展望未来，具有重大的理论与现实意义。
一、职业教育产教融合的发展历程
在职业教育政策表述和理论研究领域，曾出现过半工半读、工学结合、工学交替、产教结合、校企合作、产教融合等概念。这些概念是在中国语境下基于职业教育的特征并伴随时代发展而产生的，尽管其外延及演绎的层次不同，但其内涵和基本语义的指向却是一致的。在实践领域，国家层面、地方政府及各级职能部门也都采取相应的治理手段和行动措施，职业院校开展了大量的产教融合实践，呈现出中国特色。
（一）1978-1992年：计划经济向市场经济过渡时期的联合办学
这一时期，体制改革成为社会发展的核心词汇。从1978年中共十一届三中全会拉开经济体制改革序幕，到1982年十二大提出贯彻“计划经济为主、市场调节为辅”，再到1992年十四大明确提出“建立社会主义市场经济体制”的宏伟目标，我国经济领域开展了生动而富有成效的改革实践。此时期，职业教育产教融合主要体现在三个层面：一是在管理层面，要求“经济部门与教育部门加强合作”;二是在办学层面，实行“行业、企事业单位办学和各方面联合办学”;三是在教学层面，强调“学校与企业共建校外实习实践基地”。这既反映在系列政策文件中，也在上世纪80年代“大家办”“联合办”的职业教育改革实践中得到充分展现。
1.职能部门的分工与协作
按照历史进程，马克思将分工与协作划分为两个阶段：一是人类早期为了生存需要形成的相互依存与互助，二是工业社会分工体系基础上的工具性协作。其中后者是在权力或组织结构的安排下进行的协作性活动，其尽管不是马克思所追求的真正意义上的合作，但这种分工与协作却构成了生产力水平不发达条件下推动事物发展的合力。上世纪80年代的职业教育发展，处于由计划经济向市场经济过渡的时期，国家财力有限，“大家办”“联合办”成为这一时期壮大职业教育规模的基本手段，因此管理部门的分工与协作就凸显出重要性。
职能部门的分工与协作是实现职业教育產教融合的重要保障。1983年5月，教育部、劳动人事部、财政部、国家计委联合颁布的《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》提出：“各级政府要加强统一领导，有关部门要明确分工，各负其责，搞好协作。”1986年5月30日，由国家教委、国家经委、财政部、劳动人事部、机械工业部、农牧渔林部、电子工业部、商业部、轻工业部、全国职工教育管理委员会有关司局负责人组成的职业技术教育委员会正式成立，其主要任务是协调各部委、各有关部门和省、自治区、直辖市及计划单列市的职业技术教育工作，对涉及部门之间的有关职业技术教育工作的重大问题进行磋商或提出建议和方案。1986年6月23日，国家教育委员会、国家计划委员会、国家经济委员会联合下发《关于经济部门和教育部门加强合作促进就业前职业技术教育发展的意见》，就经济部门与教育部门如何加强合作提出明确要求，这为地方经济部门与教育部门的合作指明了行动方向。地方层面按照“经济部门与教育部门加强合作”“各地经委与教委共同帮助本地区企业与各类职业技术学校对口建立必要的协作联系”的政策要求，积极推进职业教育产教融合。
2.联合办学的生动实践
遵循政策指示，同时应因现实所需，我国各地尤其是农村职业教育领域展开了生动的联合办学实践。实践表明，“教育部门和企事业部门联合办学形式优势最大，受到社会的普遍欢迎。”[1]实践当中，我们可以找寻一些案例，这些案例不仅反映出当时职业教育办学体制与管理体制的变革形态，也充分展现出职业教育产教融合实践意义发生的全景。
河北省唐山市（1980-1983年）：市委、市政府把职业教育的发展工作列入重要议事日程，并责成一名副市长主管这项工作。地方财政对职业教育也给予了大力支持。其做法是：同时安排经济计划与教育计划，由计划、劳动、教育和企业部门共同完成每年度的招生人数和专业计划制定;改革劳动制度，要求企业招工首先从职业学校的毕业生中择优录用;采取专职兼职结合的方式解决专业课师资来源问题，主要有“请联办改办对口单位派”“挖掘学校内部的潜力改”“到有关协作单位请”“送青年教师到外边学”“各区在所属范围内调”等方式;结合生产实践，编写专业教材;联办、改办的职业学校与企业密切合作，学生工学交替，没有对口企业的职业学校则自办校办工厂。此时期，唐山市职业教育受到社会普遍欢迎，仅1982年填报职业技术学校的，就占初中毕业全部考生的62.3%，职校毕业生上岗即适岗[2]。
吉林省农安县（1979-1983年）：在1979年中央提出改革中等职业教育结构的要求后，采取普校改办职业学校的路子，结果后期遇到“经费拮据、缺少教学设备与实习基地、专业课师资没有来源”等困境。1982年，农安县决定走“部门为主、联合办学”的道路，1983年以水利局等13个事业局为主，与11个乡政府联合办了15所职业学校。其把发展农（职）业技术教育的计划纳入到县总体规划中，使职业教育同生产紧密结合起来，而且事业部门、乡政府和教育局各司其职，通力协作;学校的校长由主管局的局长和乡政府的领导兼任，教育局选派一名常务校长，这种有职有权的管理体制使办学中遇到的诸多问题很快得到解决[3]。 湖北省沙市（1980-1985年）：1980年8月，沙市二中、四中、八中与有关业务局联合举办三个职业高中班，尽管政府重视、教育部门也很积极，但由于工厂企业可以从社会上直接招工，中学毕业生不经培训就能进厂当工人，致使学生普遍不愿意读职业班，学生流失现象也很严重。因此，工厂举办职业技术学校的积极性不高。1982年12月，沙市针对这一问题制定了《沙市劳动合同制试行办法》，要求实行劳动合同制必须同时实行“先培训、后就业”的制度，1983年在全市实行。这一制度的实施，极大调动了企业举办职业学校及学生就读职校的积极性。在办学中，主要采取两种办法：一是发挥沙市大中型企业的优势，大力提倡企事业单位自己办学，实现“产销结合”;二是经济管理部门按系统或按专业与教育部门联合办学，实现教育先行。在专业设置方面，要求人才培养与企业发展同步进行，把职业教育发展纳入经济发展规划，根据市场需求调整专业;在教学中注意理论联系实际，学以致用。到1990年，沙市已形成“以企事业办学为主和教育部门联合办学的格局”[4]。
福建省厦门市（1982-1990年）：各联办单位和专业设置由全市统一筹划，统一安排，全市职校专业基本做到联办专业设置不交叉、不重复;1所学校与1～2个对口的系统公司或业务局或生产集团、财团联办，这些部门一旦确定下来和学校联办，就不再与其他学校联办;学校与联办单位要签订合同或协议书，就办学的专业设置、培养目标、学制、课程安排、师资、经费、实习、设备配备、毕业生就业、领导体制等问题明确分工，各负其责。一般要求联办关系在5年以上不变，但专业设置可以根据联办单位需要作调整[5]。尽管厦门职业教育社会效益和经济效益显著提升，但其发展中也面临治理难题：多头领导、互相牵扯、政策不一，教育制度与劳动人事制度互不协调、互相牵制，既妨碍了职业教育的发展，也不利于青年就业和劳动力素质的提高。
山东省青岛市（1983-1991年）：青岛市企业与教育部门联合兴办职业高中（中专），成为当时城市发展职业教育的主要形式。联合办学模式主要有三种：一是由市有关行政部门参与、职业学校与有关行业联合办学。行业参加联合办学工作的调控和决策，把学校建成本行业的人才培训基地。二是市教育局与市直属有关部门建立联办关系，由企业和职业高中（中专）学校具体实施的两级联合办学。市教育局与市直属有关部门负责协调，指导联合办学工作，学校、企业密切合作。三是职业高中（中专）学校直接与市直属部门、单位或大企业联合办学，企业直接参与学校教学和管理工作，学校协助企业搞好各项教育工作。各种模式的联办双方，普遍建立了联合办学管理委员会[6]。
江西省弋阳县（1983-1991年）：作为只有33万人口的老区小县，经济底子薄弱。其职教发展面临一系列困境：办学条件差，专业设置难，专业教师缺，办学解决少，专业教材缺，实习场地缺，毕业生难以安排。为解决这些问题，弋阳县职业学校先后与县卫生局、城建局、妇联、财政局、计生委、人武部等单位联合办起专业班。其做法是：联合筹措职教经费、联合建立师资队伍、以专业为基础建立联办职教领导小组、联合开拓实习基地、联合解决毕业生就业出路问题。但在联合办学中，也遇到很多问题：经费短缺，联办单位只能尽力而为，解决专业班的小范围资金，远远满足不了职教发展需要;联合单位只能解决部分对口专业的部分学生。解决问题的策略：加强统筹领导，建立14个有关单位主要负责人组成的“三教统筹”领导小组;设立职业教育专项基金，拓宽职教资金来源;改革劳动用工制度;改革职校招生制度，实行“荐考结合”“普招与特招相结合”的办法，保证联办专业班生源质量[7]。
一般来说，典型的案例应当实现两方面价值：一是案例来源于常态活动，能真实地反映职业教育产教融合的自然进程;二是能很好地引发管理者、实践者对于职业教育产教融合问题的认知冲突，进而引发深入的思考和探索。以上区域案例中既有经验、有困境，也有教训反思，从中我们可以管窥到职业教育产教融合中的真经验和真问题。上述案例中的沙市职教产教融合经验不仅是我国职教办学经验的一个缩影，同时也是当时我国探索德国“双元制”职教模式的一个试点。1985年，苏州、无锡、常州、沙市、沈阳和芜湖6市引进联邦德国“双元制”职教模式，先行试点。各市都建立了由主管教育的副市长或市长负责，有计划、财政、劳动、教育及有关企业局长参加的领导小组，并在毕业考核和就业待遇等方面制定了配套措施。试点按照“企校结合、企业为主，实践与理论结合、实践为主”的原则，开展人才培养实践。这场改革实验在全国产生了较大反响，也为其他地区探索本土化的双元制模式提供了经验。
3.教学层面的理论与实践相结合
加强实习实训，建立校内实习实训基地，促进学生理论学习与动手实践相结合，成为教学层面产教融合的基本形式。按照我国《全日制中等专业学校工作条例》（征求意见稿，1979）、《关于制定和修订全日制普通中等专业学校（四年制）教学计划的意见》（1986）、《关于制订职业高级中学（三年制）教学计划的意见》（1986）、《普通中等專业学校设置暂行办法》（1986）、《技工学校工作条例》（1986）、《省级重点职业高级中学的标准》（1990）、《关于开展普通中等专业学校教育评估工作的通知》（1991）、《普通中等专业学校办学水平评估指标体系》（1991）等教学标准，各职业学校加强实践教学师资、实习管理、实习基地的建设，普遍建起了校办工厂、畜牧场或农场，同时建立起若干校外基地，实现校内基地与校外基地相结合，并把教学、生产劳动和科学技术的应用推广或社会服务紧密结合起来。
实践证明，联合办学能调动和发挥多方面的积极性，使教学经费、专业师资、教学设备、实习场地、学生就业等得到很好落实，取得良好的经济效益和社会效益。沙市的职业教育发展经验告诉我们：“只有政府高度重视，各部门通力合作，才能发展好职业教育。”[8]而厦门在发展职业教育中也获得了“对口联办，供求见面，以销定产，学习致用，提高效益”的宝贵共识。 （二）1992-2001年：社会主义市场经济体制建设时期的产教结合
1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》（国发[1991]55号）明确“提倡产教结合，工学结合”;1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》再次强调：“要在政府的指导下，提倡联合办学，走产教结合的路子，更多地利用贷款发展校办产业，增强学校自我发展的能力，逐步做到以厂（场）养校。”这一时期，产教结合成为职教战线上的热词。
时任国家教委职教司副司长王文湛在解读“产教结合”一词时，将其概括为三个层次：一是教育和经济在发展战略和总体规划上要结合;二是在办学体制上要结合，即发挥企业办职教的优势，提倡企业兴办职业教育;三是在教学安排、教学组织上实现教育与生产劳动相结合。纵观职业教育发展史，产教结合其实就是在以往半工半读、联合办学的基础上产生的，它是“我国职教发展实践的经验总结，也是各国职教发展的共同规律”[9]。而这一时期的职业教育政策话语体系，也是遵循这三个层次开展的。
但在实践中，办学体制上的产教结合并没按政策预期发展。上世纪90年代初开始，职业教育产教结合更多地体现为“发展校办产业，增强学校自我发展的能力”，职业学校更加重视创办专业实体和校办产业。如，重庆市龙门浩集团职高、杭州煤炭工业学校、江苏省句容农校、北安农垦职教中心学校、河北省迁安市职教中心、山东纺织工业学校等，或建立专业部，或走专业产业化、产业专业化的道路，建立校办企业。这一时期，市场经济意识开始融入办学实践，在一些人看来，“教育不仅是一个教育实体，而且要成为人才培训实体和经济实体，由自我发展向以职养职、以校养校过渡，使学校逐步走向独立自主、自负盈亏的道路[10]。因为重视实习实训基地建设，到1992年底，全国有10818所中等职业技术学校办起了28594个校办产业和实习基地，总产值达43.84亿元，总收益达6.46亿元。校办产业和实习基地的建立，不仅培养和提升了学生的动手能力，也增强了学校的自我发展能力，补充了教育经费的不足。但是，上世纪80年代中期到90年代中期，我国学术界曾开展两次有关教育（包括职业教育）产业化、市场化的讨论。其共识是，在市场经济中，教育是具有巨大外部效益的准公共产品，应由政府与市场共同提供，教育管理体制必须进行适应市场经济体制的改革，但不应产业化即市场化，教育市场化将导致严重的后果[11]。
此时期“专业产业化、产业专业化”职业教育产教结合形态的形成，也有其深刻的发生背景。其一，1993年党的十四大提出“建立现代企业制度”，随后于1995年开始若干城市分离企业办社会职能的探索和实践。将学校从企业主体中剥离出去，在很大程度上减轻了企业的负担，释放了企业的自主性和创造力，但也在意识和物质层面弱化了学校对企业、企业对学校的依赖性。此时，具有公益性质的职业教育在与各部门、行业企业分离后，却没有得到政府的大力支持和投入，即“过渡时期”相应政策不配套，职业教育产教融合的实现在某种程度上更多地是依靠学校自力更生，校办产业在社会主义市场经济建立中期尚有空间成长壮大，但随着企业专业化程度和自主性增强，自然会挤压校办产业的生存空间，尽管此时期涌现出很多典型经验，但这种校办产业、专业办产业、依托产业发展专业的道路很难具有普遍性和持续性。
其二，在1998年政府机构改革之际，国务院作出《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》，随后国务院下发《关于调整五个军工总公司所属学校管理体制的决定》《关于进一步调整国务院部门单位所属学校管理体制和布局结构的决定》（1999），教育部下发《关于中等职业学校管理体制调整工作中防止中等职业教育流失问题的意见》（2000）。按照政策要求，部门举办的中高等职业学校逐渐划归到省级教育行政部门和其他部门，以地方办学为主。划归地方办学后，职业教育的招生、分配等计划被彻底推向市场[12]。职业学校办学也由此失去了行业企业资源优势，此后职业教育的管理职能出现行业缺位的状况，行业在审批、认证、评估等管理环节上几乎没有话语权，从而造成学校与企业关系严重脱节[13]。
其三，1995年国家教委开始对中专学校的管理体制实行“分级管理、分工负责、条块结合、地方统筹”，1997年中职计划性招生计划与调节性招生计划实现并轨，完全由国家包揽的统包统分就业制度结束，行业企业部门举办职业教育得不到利益保障，其参与职业院校办学的积极性受到负面影响[14]。
其四，此时期正值国家财力紧张，行业、企事业单位都面临经济压力，职业教育联合办学也受到了极大冲击，业务部门各归其位，对职业教育的参与、支持减少。
职业教育校企关系的弱化，导致人才培养脱离企业需求实际。因此，在上世纪90年代中后期，政策视野又开始关注学校与企业的合作。这一时期，法制建设成为社会主义市场经济建设的重要特征。从法律层面看，《劳动法》《教育法》（1995）、《职业教育法》（1996）、《高等教育法》（1998）都为职业院校和企业合作提供了法律遵循。1998年国家教委发布的《面向21世纪深化职业教育教学改革的原则意见》以及教育部、国家经贸委、劳动和社会保障部联合印发的《关于实施〈职业教育法〉加快发展职业教育的若干意見》，都强调“增强职业学校和职业培训机构与企业的联系与合作”。由此，在政策引导下，我国职业教育产教融合的关注点开始走向微观层面的校企合作。由政府主导的校企合作方式逐渐由计划经济时代的“唯行业部门需要是从”的方式逐渐转向“以市场需求为导的合作方式”[15]。实践领域开始探索具有市场特色的校企合作模式，并在21世纪初走向多元化。
（三）2002-2012年：全面建设小康社会开展阶段的校企合作
改革开放以来，我国职业教育产教融合取得了很大进展。但总体看，即使有相关法律法规保障，但职业教育校企合作的局面仍没有真正打开，这既有政策体系不完善、政策执行缺乏监督等原因，也在于历史遗留的鄙薄职业技术教育的陈腐观念根深蒂固。因此，此时期的职业教育产教融合推动，更多地体现在建构产教融合政策体系和文化引导层面，实践领域的产教融合主要是强化校企合作，校企合作成为这一时期的热词，其实践表现形式也更加多元和灵活。 1.完善引导和推进职业教育产教融合的政策体系
我国政府一直鼓励开展产教对接、校企合作，但是由于多种原因，社会力量往往是等待观望，甚至是排斥。我国职业教育有很好的产教融合基础和传统，因此进入21世纪后，对于职业教育这一公共产品的生产，政府在行政、经济、文化等方面采取了大量的鼓励和引导措施。此时期，我国颁布出台的政策不仅数量规模大，而且包括很多促进和指导产教融合、校企合作的专项政策。一系列政策凸显出密集性、关联性，由此形成了推动职业教育产教融合、校企合作的政策体系。
在宏观指导性政策层面，国家明确了产教融合、校企合作的推进路径：一是推进管理体制和办学体制改革，促进职业教育与经济建设、社会发展紧密结合。在管理体制上建立并逐步完善在国务院领导下的分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制，明确分工;在办学体制上形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局。二是大力实行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式。与企业紧密联系，加强学生的生产实习和社会实践，改革以学校和课堂为中心的传统的人才培养模式。三是严格实施就业准入制度，完善职业资格证书制度，加强职业教育与劳动就业的联系。四是动员全社会关心和支持职业教育发展，以定期开展有全国性的职业技能竞赛活动和宣传表彰技能人才等方式，推动形成全社会关心、重视和支持职业教育的良好氛围。
在专项政策层面，政策内容集中在：重视行业企业在职业教育中的作用和职责，确立职业教育校企合作形态包括订单培养、半工半读、顶岗实习、集团化办学、现代学徒制等形式;关注学生的实习管理和权益保障，确立“把建立和完善中等职业学校学生实习风险管理机制与推行‘工学结合、校企合作、顶岗实习’的人才培养模式，与深化以就业为导向的职业教育教学改革，与促进中等职业教育的科学发展紧密结合起来，形成整体推进态势”。
在微观的引导性政策层面，从行业企业专家参与教学标准制定，行业企业参与教学计划制定、实施校企合作人才培养模式、建立校企合作组织管理机构、加强实习实践教学资源建设、行业企业参与广度与深度等纳入职业院校基础能力建设及学校设置标准、校长任职标谁、评估遴选标准、人才培养评估标准、专业设置标准、示范性院校遴选标准等标准或指标当中，以此引导职业院校重视校企合作、明确校企合作开展要点等。
2.建立和完善职业教育产教融合的治理体系
建立职业教育产教融合、校企合作的治理体系，是职业教育产教融合、校企合作制度化的重要标志。此时期，我国自上而下地建立职业教育校企合作的治理组织和机构，进一步完善了职业教育产教融合实施机制，主要体现在三个方面：一是建立部际联席会议制度。2004年经国务院批准建立了由教育部牵头，发展改革委、财政部、人事部、劳动保障部、农业部、扶贫办等6部门和单位组成的职业教育工作部际联席会议制度，统筹协调全国职业教育工作，各成员单位负责督促、检查、指导本部门职责范围内的有关职业教育工作政策措施的落实。随后，各地区也相继建立了联席会议制度。二是成立全国职业教育改革创新指导委员会（2010年3月成立），调动起政府部门、行业协会、企事业单位等参与决策的积极性，促进了职业教育教学领域决策的民主化、科学化、专业化。三是建立由具有较高专业理论水平、丰富的实践经验、较深厚的行业专业阅历与背景的相关部门、行业组织、企事业单位、教学与科研机构专家组成行业职业教育教学指导委员会，有效地提升了行业企业在校企合作中的话语权。与此相配套，我国各地区相继成立各类行业指导委员会，在促进校企合作的各深层领域、专业结构调整、教学改革、教育质量评价等方面发挥了重要指导作用。
3.构建认识和宣传职业教育产教融合的文化推动机制
文化是推动产教融合的隐性力量。其影响最为深刻和持久。这一时期，我国重视职业教育文化氛围的营造，使职业教育产教融合的理念得以广泛扩散和传播。
一是建立多层次的职业院校技能大赛制度。我国自2008年建立起全国职业院校技能大赛制度，旨在推动产教融合、校企合作，促进人才培养和产业发展的结合。大赛充分发挥行业指导作用，所有赛项全部由行业组织牵头设计，企业深度参与实施。近5年来，大赛始终坚持政府主导、行业指导、企业参与的办赛模式，依据产業专项规划对技术技能人才的需求变化，动态调整竞赛项目;对接行业标准和企业技术发展水平，更新竞赛项目的内容和标准[16]。二是开展多层次产教对话活动。自教育部《中等职业教育改革创新行动计划（2010-2012年）》明确提出“建立教育与产业对话协作机制”后，教育部联合装备制造、电子信息、汽车、物流、石油、肉产、粮食、现代服务等行业组织，重点围绕国家产业振兴规划的实施，组织开展了近百次产教对话活动，各区域也广泛开展区域性职业教育产教对接、校企对接活动，促成大量校企合作。
三是开展职教宣传活动。这一时期，我国从加大宣传力度、丰富宣传手段、拓展宣传深度等方面，大力营造重视职业教育的氛围，通过大力宣传国家职业教育政策、职业院校办学成果、优秀技能人才事迹，举办职业教育成果展会，在国家各类大型奖项中增设职业教育类奖项，扩大了职业教育的文化影响力，推动了产业与职业教育、职业教育与产业的文化融合。
4.采取看得见、摸得着、有抓手的行动策略
政策工具的价值在于联结政策目标和政策结果。纵观以往我国职业教育产教融合、校企合作政策，其实还是权威工具、象征和劝诫性政策多，能力工具、激励工具和系统变革性工具少。进入21世纪，政府治理能力进一步增强，开始在职业教育领域注重能力工具和系统变革性工具的使用。
在政府推动层面，主要是以若干工程计划或载体的形式，明确推进产教融合、校企合作的具体行动策略，包括：2003年“三年五十万新技师培养计划”，2004年“职业院校制造业和现代服务业技能型紧缺人才培养培训工程”“高技能人才队伍建设试点”，2006年“职业院校工学结合、半工半读试点”“新技师培养带动计划”“国家示范性高等职业院校建设计划”，2009年“职业教育集团化办学试点”，2010年“中等职业教育改革创新行动计划（2010-2012年）”，2012年“全国供销合作社系统开展职业教育集团化办学试点，等等。这些工程或计划当中，都提出了“大力推行工学结合、校企合作的培养模式”的要求。 在办学实践中，我国各地区职业院校纷纷面向市场，探索多形式、多层次的产教融合形态。一是订单式培养模式。主要有“2 1”“2 0.5 0.5”“2.5 0.5”等形式。二是学校和企业联合举办二级学院。如杭州職业技术学院坚持“为了所有学生体面就业”的育人理念，构建起多个以利益与共、文化相通、成果共享为基础的“校企共同体”，即二级学院，取得显著育人效果。三是在企建校或引企入校。在企建校是指选择基础条件良好、管理规范先进、生产经营好的龙头企业，校企共同投入一定资金，在企业建立教学场所和设施，作为学生轮流顶岗实习的“厂中校”。校企共同负责顶岗实习学生的管理和指导，保证实习质量。引企入校是指学校利用土地、技术、人力等优势，与企业合资合作，共建独立的企业法人实体，同时也是学校“校中厂”实训基地。四是职业教育集团化办学。职业教育集团是以一个或若干个发展较好的职业学校或其他从事职业教育与培训的组织为核心，以专业建设、人才培养、科技研发或某种资产为主要联结纽带，以集团章程为共同行为规范，基于地域、行业或校企合作平台的多法人职业教育联合体。五是顶岗实习。非基础教育学校学生毕业前通常会安排学生进行实习，方式有集中实习、分散实习、顶岗实习等。
（四）2013年至今：全面建成小康社会发展阶段的职业教育产教融合
在职业教育半工半读、联合办学、产教结合、工学结合、校企合作的历史延续中，“产教融合”作为高度凝练的职业教育发展基本规律，在新时代被摆在更加突出和明确的位置。“产教融合”作为职业教育发展的核心词汇，展现出国家意志，在实践领域也呈现出前所未有的生机和活力。
1.建构和完善产教融合大格局
融合，一般是指将两种或多种不同的事物合成一体。产教融合，是指将产与教合成一体，意味着“产”中有“教”，“教”中有“产”，是多层次、多维度的融合与嵌入。这一时期，国家进一步完善推动产教融合的政策体系，建构起职业教育产教融合发展的大格局。
首先，产教融合的政策指向性、配套性更加清晰。政策指向性、配套性更加清晰，意味着政府进一步明确了产教融合领域应该重点做什么、如何来做、由谁来做、怎么做更好。从政策体系看，十八大以来发布的政策有《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》（2015）、《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》（2014）、《职业学校教师企业实践规定》（2016）、《职业学校学生实习管理规定》（2015）、《职业学校校企合作促进办法》，政策内容指向校企合作具体形式和关键问题，尤其是《职业学校校企合作促进办法》，进一步完善了校企合作制度框架。
其次，产教融合的协同治理属性更加凸显。部门联动是推进产教融合的重要保障。每一项政策的实施，其实都必然关联相关利益部门。政府主导，强调部门协作，这是政府实行公共治理的重要体现，体现了协商式的管理过程。“治理的管理活动既不是官僚体制下的行政命令，也不是市场模式下的交易与契约，而是既包含着掌舵，又包含着协调、谈判与合作等复杂管理。”[17]按照公共治理的逻辑，当前职业教育产教融合政策的制定、发布和执行也必然是基于协调与合作发生的。例如，《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》就由教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、农业部和国务院扶贫办共同制定，每个部委都担负一定职责和任务;《职业学校教师企业实践规定》（2016）由教育部、国务院国有资产监督管理委员会、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、人力资源和社会保障部、国家税务总局联合制定，反映出教师企业实践领域涉及内容的广域性和复杂性;《职业学校学生实习管理规定》（2016）由教育部、财政部、人力资源社会保障部、国家安全监管总局、中国保监会联合制定，意味着实习管理涉及了教育、经济、安全、就业等一系列要素;《加快发展现代旅游职业教育的指导意见》（2015）由国家旅游局和教育部联合印发，《关于加快发展现代交通运输职业教育的若干意见》（2016）由交通运输部、教育部联合印发，《制造业人才发展规划指南》（2016）由教育部、人力资源社会保障部、工业和信息化部联合印发，《关于医教协同深化中医药教育改革与发展的指导意见》（2017）由教育部、国家中医药管理局发布，这都是“产”与“教”结合为一体的重要体现;《职业学校校企合作促进办法》由教育部、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部、国家税务总局等六部门联合发布，体现出协同治理的国家意志。
第三，产教融合的跨域协同性与匹配性增强。我国人才规划、就业规划、教育规划、经济规划等政策文件中，从不同维度、视角和需求出发，均对职业教育产教融合作出方向性指引，增强了政策之间的耦合性、匹配性。如：《“十三五”促进就业规划》从促进就业角度提出“制定实施企业参与职业教育的激励政策、有利于校企人员双向交流的人事管理政策，落实学生实习政策，全面推进现代学徒制试点工作，深入推进职业教育集团化办学”;《国家教育事业发展“十三五”规划》从整个教育规划视角要求“推行产教融合的职业教育模式”“推行校企一体化育人”，推进“订单式培养”“工学交替培养”“积极推动校企联合招生、联合培养的现代学徒制”“建立健全对接产业发展中高端水平的职业教育教学标准体系”等具体要求，《新时期产业工人队伍建设改革方案》从新时期产业工人队伍建设高度，提出“完善现代职业教育制度，加强职业教育、继续教育、普通教育的有机衔接，坚持产教融合、校企合作、工学结合、知行合一，创新各层次各类型职业教育模式”。
整体看，无论从政策内容还是实践领域，我国职业教育产教融合发展大格局已然形成：同步规划产教融合与经济社会发展;强化企业重要主体作用;推进产教融合人才培养改革;促进产教双向供需对接。
2.继续完善推动产教融合的大平台
近年来，我国继续完善推动产教融合的大平台。一是职业教育活动平台。我国在2015年建立起国家“职业教育活动周”制度，至今已经成功举办四届，其影响力不断扩大。2018年职业教育活动周以“职教改革四十年·产教融合育工匠”为主题，设计了“鲁班工坊”建设纪实展、职业教育名家高峰论坛、职业教育国际研讨会等20项职业体验、展示推介、研讨交流活动，使活动周成为社会了解职业教育、体验职业教育、共享职业教育成果的平台。二是产教融合对话平台。教育部积极组织开展产教对话活动，还联合机械、有色金属、供销、水利等行业，分类制定专项政策。三是全国职业技能大赛平台。2008年启动的全国职业院校技能大赛，规模不断扩大，质量不断提升，产教融合的深度不断增强。全国职业院校技能大赛已举办11届，参赛选手从2008年的2500人扩大至2018年的14000多人。同时，大赛的内容和形式不断丰富，办赛的规范性和质量不断提高，已成为引领职业教育教学改革，推动产教融合、校企合作，服务经济社会发展需求的重要综合性平台。 3.以示范引领产教融合质量提升
职业教育的振兴核心在质量，重点是要解决产教融合中的示范问题，产教融合中的协同创新问题，产教融合中的实训点问题，等等[18]。近年来，我国重点推进了职业教育集团化办学示范引领、现代学徒制试点、产教融合工程试点和协同创新试点，以示范、试点树立标杆，引领产教融合质量提升。
职业教育集团的性质是合作办学组织。自1992年全国首家职业教育集团—北京蒙妮坦美发美容职业教育集团成立以来，我国职教集团的数量和规模持续增加[19]。截至2016年底，全国共有职业教育集团1406个，包括行业性职业教育集团1095个，区域性职业教育集团311个。行业性职业教育集团的总量和增速都明显高于区域性职业教育集团，充分体现了“行业”在职业教育产学合作发展中的特有属性。全国参与职业教育集团化办学的企业总数已达24369个（含10家境外企业）。中等、高等职业院校参与职业教育集团化办学的比例分别达到47.58%和90.95%（占全日制学校总数）[20]。集团化办学的发展有效促进了职业教育产教融合、校企合作，提高职业院校人才培养质量和服务社会的能力，已成为中国特色的职业教育改革发展模式[21]。
现代学徒制是中国特色职业教育的重要人才培养模式，已经成为国家人力资源开发的重要战略。从2014年2月李克强总理在国务院常务会议上作出“开展校企联合招生、联合培养的现代学徒制试点”的任务部署后，教育部与人力资源和社会保障部分别启动了现代学徒制试点和企业新型学徒制试点工作。教育部先后两批共遴选出358个现代学徒制试点单位，还组织成立全国现代学徒制工作专家指导委员会，针对现代学徒制开展咨询、指导、培训、评估、检查和促进交流等活动。从部分地区和院校的先行探索，到国家投入人力、物力、财力的示范培育，再到各地的推广实施，现代学徒制发展体现出中国特色模式探索的逻辑进路。
股份制、混合所有制职业教育办学是市场经济体制下让市场发挥关键作用的重要探索，也是未来职业教育产教融合发展的重要形式。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次直接移用和嫁接“股份制”和“混合所有制”这两个经济领域的专业术语，提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”[22]。随后，一些地区如山东省开始了职业院校混合所有制改革试点项目，但更多的地区是持“鼓励”态度，很多职业院校也因为对“混合”认知不强及相关治理机制不健全而观望。
职业教育产教融合工程规划项目于2016年由国家发改委、教育部、人力资源和社会保障部联合启动实施，此项目已经在中等职业学校（含技工学校）、高等职业院校和应用型本科高校中实施开展，重点是加强实习实训实验设施建设。通过产教融合工程试点，培育典型，探索经验，以示范带动和引领产教融合质量提升。
在政策推动、试点带动、文化促动机制下，我国职业教育产教融合规模不断扩大、形式不断丰富，产教协同发展和校企共同育人的格局基本形成。
二、职业教育产教融合发展的规律与特征
职业教育发展史，其实就是一部产教融合理念和实践不断创新的历史。在我国各个历史时期，都将产教融合作为职教发展创新的主线。产教融合是对我国职业教育发展经验的高度凝练，其既有规律可循，又体现了中国独有的特征。
（一）政府主导、同步规划职业教育与经济社会发展是基本逻辑进路
职业教育要与经济社会发展相适应，是职业教育发展的基本规律，也是职业教育产教融合的基本逻辑起点。改革开放以来，我国始终把教育同生产劳动相结合放在教育同经济有着密切联系的宏观大背景下审视，推动职业教育为经济发展服务。从1985年的“中等职业技术教育要同经济和社会发展的需要密切结合起来”，1986年的“经济部门和教育部门加强合作，是促进职业技术教育发展的重要途径”，到1991年的“要面向社会实际需要，合理规划职业技术学校的布局和专业设置”，1993年的“发展职业技术教育要与当地经济发展的需要相适应”，1996年“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合，为本地区经济建设服务，与企业密切联系，培养实用人才和熟练劳动者”，再到2002年“推进管理体制和办学体制改革，促进职业教育与经济建设、社会发展紧密结合”，2005年“各地区、各部门要根据区域经济和行业发展需要，制订地方和行业技能型人才培养规划”，2010年“把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应”，2014年的“同步规划职业教育与经济社会发展，协调推进人力资源开发与技术进步，推动教育教学改革与产业转型升级衔接配套”，直至2017年的“统筹职业教育与区域发展布局”，在政府主导下的“职业教育与经济社会发展相适应、同步规划”的政策部署和实践红线一直明确而清晰。这是实现产教融合的顶层设计，需要科学统筹和规划。实践也证明，只要将职业教育发展与经济建设统筹规划和协调起来，才能提升职业教育与经济发展的多重效益，也才能调动各方办学的积极性。
这正如20世80年代弋阳县对其联合办学经验的总结：“搞教育的不能脱离经济，搞经济的也不能脱离教育。这样才能提高全社会各部门、各行业关心和兴办职业教育的积极性和主动性。而当代中国职业教育发展样板——天津市，也在职业教育产教融合当中树起全国标杆，即按照“四个同步”来实施——与经济社会同步转型，与产业建设同步实施，与技术进步同步升级，与产能输出同步布局”[23]。同步规划职业教育与经济社会发展，必須坚持政府主导。40年的职业教育发展历史也证明，从计划经济体制改革到社会主义市场经济体制全面建设时期，职业教育一直都是在政府主导的逻辑下进行，政府在职业教育资源配置中起主导作用。
（二）注重跨界资源的协同治理是基本制度保障框架
职业教育产教融合、校企合作是跨界的融合、跨界的合作。从政策上，涉及多个领域政策的渗透与协同;从管理层面看，涉及政府统筹、部门协作;从操作层面看，涉及利用学校、行业、企业资源开展的实质性合作行动;从内容层面看，涉及专业与产业、企业、岗位对接，专业课程内容与职业标准对接，教学过程与生产过程对接，学历证书与职业资格对接等。整体看，我国职业教育产教融合就是遵循这样一种架构开展的，包括从上至下的多层推动、从内到外的跨界联合。 我国职业教育从20世纪80年代的“大家办””联合办”，到21世纪初形成“政府主导、行业指导、企业参与的办学格局”，再到当前强化省级人民政府统筹和部门协调配合，加强行业部门对本部门、本行业职业教育的指导，一直都是在多部门合力推动中发展。湖北沙市在总结从1980到1986年的职教办学经验时认为：“发展职业技术教育是全社会的事情，这不是一个部门和几个部门可以办好的。发展职业技术教育是一项结构复杂、因素众多、功能综合的社会系统工程。只有坚持系统的目的性、整体性等一系列原则，才能把各方面的力量，各部门的工作，组成一个有机整体。”[24]
但是，长期以来，这种职能部门的分工与协作并未如预期对产教融合产生持久而有效的影响，其症结就在于这种合作基于多头管理，且各自的付出仅仅是协调和配合，还没有形成协作制度。作为上世纪80年代中期的双元制实验试点城市，湖北沙市在近十年的实践中，深受“职业技术教育的管理体制还未完全理顺”问题的困扰，如“虽然多头办学有利于多渠道筹备资金，但却存在缺乏统筹协调的问题”[25]。这种状况影响了职业技术教育的巩固和提高以及产教融合的效能。在多头治理的框架中，由于法律法规存在缺陷，管理机构的协调能力及执行力不强，以及缺少问责、监督、评估和激励机制等，导致职业教育产教融合虽有规模，但效益和质量不高。事实已经证明，没有部门之间的良好合作与协同推動，以及部门资源的深度开发与利用，职业教育的产教融合效能也就无法提升。
（三）行业企业重要主体作用的发挥受支配性制度影响是基本发展经验
20世纪80年代初期，我国职业教育大多以部门办学为主，部门办学体现出与经济社会发展结合度高、经费来源广、师资实践水平高、毕业生就业录用率高等方面的优越性[26]。但是，由于宏观经济环境的改变、教育管理体制的变革和人们价值取向的变化，加之部门办学的自身缺陷，行业办学在20世纪中期到了一个新临界点：部门办学多是各自为政，自成体系，互相封闭;各部门办学小而全，重复投资项目比较多，人才物利用率低;受宏观紧缩政策影响，部门办学自身经济能力不足;生源渠道开始不畅。
而同时，伴随着统招、统包、统分的招生与就业制度终结，计划式、指令式的产教融合直接管理优势逐渐消失，企业成为自主用工主体，庞大的教育培养规模、就业市场充分的劳动力供给，使得企业随时可以从市场上获得人力，而不需要依靠校企合作，行业企业参与职业教育的积极性受到市场制度逻辑影响，行政管理制度逻辑在市场化过程中出现失灵。
（四）从规模增长走向质量发展是未来治理的基本方向
计划经济是非常有效的资源配置方式。计划经济体制下，职业教育产教融合模式的逻辑是自产自销、统产统销。改革开放以来，随着生产力水平的提升，经济社会发展对职业教育产教融合的需求表现出范围广、多样化、多层次特征，但主要的还是规模扩张的需求。我国职业教育发展一直都主张规模发展与质量发展的统一。但在实践中，职业教育发展其实是走向了为经济增长服务高于为人的全面发展服务，在服务导向、就业导向中弱化了对质量的要求，转而注重壮大产教融合的规模。职业教育培养的大规模劳动力也确实对促进经济发展、调整经济结构、促进产业升级发挥了重要作用。
当前，我国在经济高速增长中形成了以产业升级驱动经济增长、消费升级驱动产业升级的特征[27]。而这一切都源于人口结构这个“慢变量”的累积效应开始显现以及劳动力结构的变化[28]。劳动力市场供求变化使劳动力的议价能力整体提升，劳动力成本上涨已成为趋势[29]。在此背景下，人们对职业教育产教融合质量的消费需求以及产业升级对人力资本更高质量的需求，既构成了产教融合发展的动力，也对产教融合的质量提出了要求。
我国职业教育产教融合发展过程中，既存在为经济社会发展服务能力不强的问题，也存在质量发展滞后的问题，促进经济发展与人的全面发展的双重任务需要在产教融合的良性互动中协调并进。因此，从规模增长走向质量发展，已成为职业教育及其产教融合治理的基本方向。
三、职业教育产教融合创新目标与路径
社会主义新时代，国家已为职业教育产教融合发展绘出蓝图。从《新时期产业工人队伍建设改革方案》（2017），到党的十九大报告（2017），再到《关于深化产教融合的若干意见》和《职业学校校企合作促进办法》（2018），已勾勒出我职业教育产教融合的目标方向、发展重点和具体任务，这不仅为我国职业教育发展提供了基本依据，也为新时代如何深化职业教育产教融合、校企合作指明了方向。
（一）明确产教融合的价值目标，满足人的全面发展的需求
党的十九大报告提出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。可以认为，破解矛盾的根本方略，就蕴含在“人的发展”这一根本性指导理念中。全面发展之人，其内核应是“多需之人”。尤其是在“全面建成小康社会”这一新的历史条件下，人民群众将会提出与以往不同的需求，这类需求越来越具有多样性、升级性、公平性和可持续性的特点[30]。这意味着，人民群众对职业教育产教融合的需求也更加多样、质量要求更高，也更加追求机会的公平、权益的保障和发展的可持续性。因此，新时代的职业教育产教融合应该突出人权、质量、标准和制度，这是职业教育产教融合发展的根本价值遵循和基本行动依据。
社会主义新时代，职业教育产教融合要将促进人的全面发展与促进经济社会发展统一起来。在目标定位上，要将职业教育及其产教融合融入创新驱动发展战略实施、国家技能形成体系建构和工匠精神培育体系当中，以促进人的全面发展为核心，以立德树人为根本目标，满足学生的多样化成长、成才需求，尊重和保护学生的权益，创造公平、尊重的实践环境，在高质量的产教融合、校企合作育人中寻求合规律性与合目的性的统一，尊重教育规律，尊重经济发展规律，坚持职业教育全面育人本质不动摇，坚持为经济社会发展服务不动摇。 （二）建构产教融合的质量标准，提升产教融合质量和效能
2017年12月，国务院办公厅印发的《关于深化产教融合的若干意见》第二十三条明确提出：“积极支持社会第三方机构开展产教融合效能评价，健全统计评价体系。”产教融合效能是指产教融合活动中所表现出来的效率、效果和效益，它反映了产教融合目标选择的正确性及其实现的程度。由此，构建职业教育产教融合质量标准体系，做好职业教育产教融合质量监测与评估，提升产教融合效能，成为未来职业教育产教融合制度创新的重要方向。
面向未来的职业教育产教融合应该是有质量的融合与合作。实现这一目标，就必须确定多方主体、多个层面、多个领域的联动推进及具体标准。即，在已出台的国家系列教学标准的基础上，制定产教融合、校企合作相关方面的资质认定和质量标准、评估标准，从政府、院校、行业、企业等多个维度及专业设置、课程开发、教学评价、企业实践等多个关键点，自上而下地制定层层推进的质量标准及其评估机制，以此保障职业教育产教融合、校企合作、工学结合、知行合一的有效执行和高质量实施。
（三）创新产教融合治理手段，增强产教融合治理能力
强化法治。法治的目标是给公民以最充分的自由，给政府以尽可能小的权力。强化法治是让市场机制在职业教育产教融合治理中发挥关键作用的基础。当前，我国《职业学校校企合作促进办法》已经颁布，《职业教育法》也在修改完善当中。未来，需要进一步加强产教融合关键领域法规的配套性建设，如对于产教融合中的企业资质认定、教师资质认定、学徒制条例、学生实习条例、合作中知识产权的认定等，需要以法制给予规范和明确。同时，还要配套修订教育法、劳动法、劳动合同法、企业法、税法、工伤保险法、促进就业法等，做到目标一致、协同治理，形成有效的执行机制[31]。
注重善治。善治，指向政府与职能部门、学校、行业、企业、社会中介组织、公民之间的良好合作。实现善治，就要发挥政府在产教融合治理中的主导作用，如制定相关产教融合的治理规制、政策和标准体系，制定与实施产教融合专项规划，依法行政和依法监管产教融合实施等;强调职能部门的深度参与合作，建立协作制度;强调多元主体进入治理中心，增强信息互通的透明性、以第三方契约的方式增强治理主体责任性、以竞争的形式增强效率性。
合作共治。社会组织是现代社会治理不可或缺的重要主体。现代产教融合治理需要更加重视和发挥社会组织的桥梁作用，实现政府、行业企业与社会组织的合作共治。现阶段我国服务产教融合的社会组织还没有建立起来，需要政府加快培育，一方面要确立社会组织的权责，另一方面通过合同、委托等方式向社会组织购买服务。
基层自治。重视基层自治，发挥办学主体的基础作用。从某种意义上讲，产教融合治理首先需要在基层学校和企业实现自我组织和自我管理，这是维持产教融合秩序的自动调节机制。要积极探索基层产教融合、校企合作、工学结合治理的新途径、新形式。
（四）建立产教融合大数据平台，增强产教融合的精准性
全面实施挖掘、梳理、整合、促进大数据发展行动，加快推动产教融合相关数据资源的共享开放和开发应用，推动产教融合治理升级和治理创新。全面推进产教融合重点领域大数据高效采集、有效整合，深化政府数据和部门、行业、企业、学校各方数据的关联分析、融合利用，提高宏观调控、市场监管、社会治理和公共服务的精准性和有效性。
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