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摘 要 机关诉讼是行政职权争议司法解决的一种行政诉讼类型，是法治社会发展的必然要求。基于对行政诉讼立法目的、合法性审查原则及行政诉讼受案范围的考量，将行政职权争议纳入诉讼解决机制可行性强。但是，受传统厌诉观念、与“民告官”制度的不适应和现行行政审判不独立的影响，机关诉讼在我国的实现步履维艰。笔者试图从树立法治观念、健全行政诉讼制度、保障审判独立等路径探析机关诉讼的实现。
关键词 机关诉讼 行政职权争议 司法
行政职权是行政机关实施国家行政管理活动的权能，是国家行政体制内的一种权力分工。由于成文法的局限性、行政权力的扩张性以及社会关系的复杂性等因素，行政职权争议现象不可避免。一般而言，行政职权争议被视为一种“行政内部纷争”，由“行政机关内部解决机制”解决，如行政命令、内部协商。但是，随着我国依法治国战略的实施，“内部争议的法治化处理”逐步出现在人们视野，机关诉讼成为解决行政职权争议的一种司法选择。
一、行政职权争议司法解决的逻辑前提：机关诉讼的必要性
机关诉讼是“关于国家或公共团体的机关相互之间权限存在与否及有关权限行使纠纷的诉讼”。行政职权争议原则上应该通过行政内部机制解决，但是基于“政府要守法，这是法治的真谛”，而且为了确保行政机关的运作合乎“法秩序”（法持续性和法安定性），“法律有必要在立法上确定机关诉讼”行政诉讼类型。
（一）现行争议解决模式存在的问题
1、缺乏操作性。现有行政职权争议解决模式，法律条文规定显得过于笼统和原则，缺乏相应的可操作性的配套规范。既没有就争议解决的启动、程序作出规定，也未能明确在争议未能得到合理解决时的救济途径。具体操作程序的缺失必定会遭遇争议旷日持久无法解决的尴尬局面，使得争议无法及时、高效解决，进而影响行政权威。
2、法治化程度低。法治的精神是规则之治，强调的是以预见的方式解决争议。然而，我国现有行政职权争议方式却是一种内部争议解决机制，其过于依赖行政长官的意志或政府办公会议等，“缺乏具体的法律法规依据”，“制度化、规范化严重不足”。
（二）司法解决模式的优势
相对于内部争议处理模式，外部诉讼机制即司法解决模式“具有更强的中立性、权威性和程序性，能够稳定、有序地调整各种利益冲突，客观、公正地处理争议。”
1、契合法治精神。法治是人类社会经过长期的探索寻求的社会治理模式，被认为 “是人类社会所发展出的常态的、健康的国家形态或社会形态。”机关诉讼符合司法最终解决纠纷原则。鉴于司法机关的中立性、司法的裁判性、司法的稳定性、司法过程的有序性，司法的最终裁决性得到社会的广泛认可。行政职权争议是行政机关之间的争议，其应该得到法院的最终权威解决。
2、保障争议解决的公正性。司法作为社会公正的最后一道防线，其中立性、独立性、程序的严格性显然能最大程度的保证行政职权争议处理结果的公正性。除此之外，司法解决能保证行政机关双方平等地参与争议解决过程，且司法的过程和结果均建立在法律和理性之上，容不得半点随意。相反，由于“行政权具有明显的倾向性，政府总是更关心自己的行政目标和效率”，其在处理行政职权纠纷时，往往由于固有的偏见和利益极容易有失客观、公正。
3、提高行政效率。一方面，由于“司法权的运作有一套完整细密的程序规则”，如严格的审结时限要求，相对于现有解决行政职权争议所采取的逐级上报或协商等方式，司法诉讼机制显得“具有更高的效率和公正性”，避免了行政机关之间不必要的争议和扯皮，保障了行政效率。另一方面，由于司法权的介入，行政权所引发的部门保护主义的成本和风险必定增加，这就促使行政机关主动寻求争议预防和解决机制，重塑行政机关和谐关系，维护公法秩序，提高行政效率。
二、行政职权争议司法解决的逻辑证成：机关诉讼实现的可能性
通过对我国现有行政诉讼法律制度的考察，机关诉讼的实现在我国有着极大的可能，并不需要对现有法律法规以及法院系统进行重大改革。
（一）行政诉讼目的
“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于同一目的。”我国行政诉讼目的有二：一是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。机关诉讼“通过一种合乎理性和道义的程序”抑制行政权的膨胀或减少行政职权的失职，“使被违法和不当的行政行为所侵犯的利益得到补救”。二是“维护和监督行政机关依法行使职权”。无论是因为立法上职权不明导致的行政职权争议还是由于行政职权的扩张和逐利引发的行政职权争议，都需要借助理性和克制的司法公正解决争议。
（二）合法性审查原则
对具体行政行为进行合法性审查的前提是作出具体行政行为的主体是否合法。这就涉及到对“行政机关是否有作出行政行为的权限，是否超越法定的职责权限以及是否依法享有事务管辖权、级别管辖权和地域管辖权，上述任何一方面违法都构成无权限或超越权限。”
（三）受案范围
行政诉讼的受案范围是人民法院受理行政诉讼案件的依据，决定了司法机关审理行政案件的权限。我国行政诉讼法关于受案范围的规定是采取概括加列举的方式，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”然而，“法人”并未将“机关法人”排除在外，而且行政职权的纠纷可能会影响行政相对人的利益和公共利益，行政职权争议的司法解决并非荒谬和唐突。除此之外，无论是《行政诉讼法》第11条和第12条，还是司法解释所列举的不予受理的六类行政纠纷案件都没有将行政职权争议案件排除在外。
三、行政职权争议司法解决的现实困境：机关诉讼实现之难
将行政职权争议纳入行政诉讼机制是法治发展的必然趋势，然而，与行政诉讼的发展一样，机关诉讼在实践中将不可避免地将面临种种困境。 （一）法治观念滞后
我国是一个缺乏民主和法治传统的国家，受长期形成的“下不能犯上”、“等级制”等权力观念和官僚主义的影响，行政机关在发生争议时习惯倚仗领导决策或上级命令，并没有形成法治思维。囿于法治观念的影响，一些行政机关即使面对行政争议也不向法院起诉，长此以往，机关诉讼制度必将落空。
（二）机关诉讼制度缺失
我国现有行政诉讼制度主要是围绕“民告官”的行政纠纷设计的，而行政职权争议纠纷不同于一般“民告官”的行政纠纷，其审理的内容并不是行政行为的合法性问题，而是行政职权归属问题。其涉及到的仅仅是法律问题，主要是行政组织法关于行政机关权限的规定，并不涉及到事实认定问题。因此，行政职权争议的处理应该与一般“民告官”行政诉讼相区分，否则将遭遇程序上的不便。然而，由于我国行政诉讼尚未实现类型化，从立案、审理到判决都只是一般性的行政诉讼程序规定，将行政职权争议纳入行政诉讼机制，必将遭遇制度缺失和程序操作不畅的尴尬。
（三）司法环境制约
除却观念上的落后以及制度的缺失之外，行政职权争议司法解决的最大困境是司法环境的不尽如人意。一是行政审判不独立。人民法院应当向人大机关负责并汇报工作，地方人大会不会跨越监督的界限干预审判？目前我国司法不论是人事权还是财产权都掌握在行政机关，其受到行政机关的钳制比较大。二是法官司法受限。行政职权争议案件法官必须对不同的公共利益进行权衡。因此，法官必须具备权衡公共利益的资格和能力。
四、行政职权争议司法解决的法律实现：机关诉讼的实现路径
在我国当前司法环境之下，其面临的现实困境也是有着逻辑上的必然性。行政职权争议的法律实现路径必定是多样的，任何谋求一蹴而就的努力都是徒劳的。
（一）健全行政诉讼制度
1、受案范围。机关诉讼受案范围应当严格遵守法定性。为了保证司法权启动的审慎性，对于那些较小的行政职权争议可以采取内部机制处理，而对于那些危害性较大，且明显扰乱公法秩序的权属争议纳入机关诉讼的受案范围。如此，不仅可以减少对现行行政诉讼制度的冲击，降低诉讼成本，还可以提高行政效率。
2、起诉和受理。行政职权争议的主体是行政机关，因而行政机关作为机关诉讼的原告资格并无争议。对于行政相对人能否成为机关诉讼的原告则有诸多争议。有人认为对于机关诉讼与撤销诉讼等诉讼类型是“互斥关系”，当行政相对人提起其他行政诉讼可以解决行政职权争议时没有必要提起机关诉讼。但是，为了更大程度保障公法秩序和公共利益，对于机关诉讼的原告资格应该为“只要起诉人有明确的法律依据，法院应该受理。”行政相对人作为间接利益人不应该排除在机关诉讼原告范围之外。
为了保障司法独立，排除行政机关的不当干预，也为了满足行政职权争议对审判的高质量要求，机关诉讼的受理机关应当是中级以上的人民法院。除中央机关之外，受理法院应当要比行政职权争议机关高一级别。
3、审理。机关诉讼作为处理行政职权纠纷的特殊诉讼类型，其书面审理方式已经基本上在学界达成共识。机关诉讼需要解决的是行政机关之间的行政职权归属问题，其并不涉及到行政执法等事实问题，也很少涉及到举证问题。原则上法院只需要依据行政组织法进行书面审查即可。但是必要时，如法律关于职权的规定并不完善时，需要行政机关提交相关详细的书面材料，便于法院及时有效的作出裁判。
（二）保障审判独立
司法权最重要的品质是独立，审判独立是保证司法公正的重要前提。针对当前我国司法环境不尽如人意的局面，走出困境的根本出路是一个出路是建立独立的行政法院，但是我国建立行政法院的条件并不成熟。首先，加大司法审查，实行严格的党政分开。其次，构建法院独立的人事和财产管理，脱离行政机关的钳制，淡化行政审判的政治色彩。最后，培养专业行政审判人才，专门负责机关诉讼案件的审理，以法官的能力保证案件的审判质量。
（三）完善行政组织法
行政组织法是规范行政机关的法，它可以明确行政职权归属及行政职权的运行，从而保障行政机关的合法和有效运行。我国行政组织法尚不完备，既缺乏行政机关的具体权限，也没有中央与地方关系的明确规定。这不仅引发了行政职权争议，同时也制约了依法行政。为此，应该加强行政组织法理论研究，完善行政组织法，明确行政机关的权限归属，为法院在审理行政职权争议时提供法律依据。
五、结论
行政职权争议的司法解决是建设社会主义法治国家的必然要求。机关诉讼作为解决行政职权争议的一种新型诉讼类型，其在我国的实现既有着毋庸置疑的必要性，又有着合乎法律的可能性。尽管机关诉讼在我国的实现仍面临诸多观念落后、制度缺失、审判不独立等困境，但是随着观念的更新、科学行政诉讼制度的构建等多元化措施的实施和完善，机关诉讼在我国的实现是不言而喻的。
（作者单位：湖南师范大学法学院）
关键词 机关诉讼 行政职权争议 司法
行政职权是行政机关实施国家行政管理活动的权能，是国家行政体制内的一种权力分工。由于成文法的局限性、行政权力的扩张性以及社会关系的复杂性等因素，行政职权争议现象不可避免。一般而言，行政职权争议被视为一种“行政内部纷争”，由“行政机关内部解决机制”解决，如行政命令、内部协商。但是，随着我国依法治国战略的实施，“内部争议的法治化处理”逐步出现在人们视野，机关诉讼成为解决行政职权争议的一种司法选择。
一、行政职权争议司法解决的逻辑前提：机关诉讼的必要性
机关诉讼是“关于国家或公共团体的机关相互之间权限存在与否及有关权限行使纠纷的诉讼”。行政职权争议原则上应该通过行政内部机制解决，但是基于“政府要守法，这是法治的真谛”，而且为了确保行政机关的运作合乎“法秩序”（法持续性和法安定性），“法律有必要在立法上确定机关诉讼”行政诉讼类型。
（一）现行争议解决模式存在的问题
1、缺乏操作性。现有行政职权争议解决模式，法律条文规定显得过于笼统和原则，缺乏相应的可操作性的配套规范。既没有就争议解决的启动、程序作出规定，也未能明确在争议未能得到合理解决时的救济途径。具体操作程序的缺失必定会遭遇争议旷日持久无法解决的尴尬局面，使得争议无法及时、高效解决，进而影响行政权威。
2、法治化程度低。法治的精神是规则之治，强调的是以预见的方式解决争议。然而，我国现有行政职权争议方式却是一种内部争议解决机制，其过于依赖行政长官的意志或政府办公会议等，“缺乏具体的法律法规依据”，“制度化、规范化严重不足”。
（二）司法解决模式的优势
相对于内部争议处理模式，外部诉讼机制即司法解决模式“具有更强的中立性、权威性和程序性，能够稳定、有序地调整各种利益冲突，客观、公正地处理争议。”
1、契合法治精神。法治是人类社会经过长期的探索寻求的社会治理模式，被认为 “是人类社会所发展出的常态的、健康的国家形态或社会形态。”机关诉讼符合司法最终解决纠纷原则。鉴于司法机关的中立性、司法的裁判性、司法的稳定性、司法过程的有序性，司法的最终裁决性得到社会的广泛认可。行政职权争议是行政机关之间的争议，其应该得到法院的最终权威解决。
2、保障争议解决的公正性。司法作为社会公正的最后一道防线，其中立性、独立性、程序的严格性显然能最大程度的保证行政职权争议处理结果的公正性。除此之外，司法解决能保证行政机关双方平等地参与争议解决过程，且司法的过程和结果均建立在法律和理性之上，容不得半点随意。相反，由于“行政权具有明显的倾向性，政府总是更关心自己的行政目标和效率”，其在处理行政职权纠纷时，往往由于固有的偏见和利益极容易有失客观、公正。
3、提高行政效率。一方面，由于“司法权的运作有一套完整细密的程序规则”，如严格的审结时限要求，相对于现有解决行政职权争议所采取的逐级上报或协商等方式，司法诉讼机制显得“具有更高的效率和公正性”，避免了行政机关之间不必要的争议和扯皮，保障了行政效率。另一方面，由于司法权的介入，行政权所引发的部门保护主义的成本和风险必定增加，这就促使行政机关主动寻求争议预防和解决机制，重塑行政机关和谐关系，维护公法秩序，提高行政效率。
二、行政职权争议司法解决的逻辑证成：机关诉讼实现的可能性
通过对我国现有行政诉讼法律制度的考察，机关诉讼的实现在我国有着极大的可能，并不需要对现有法律法规以及法院系统进行重大改革。
（一）行政诉讼目的
“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于同一目的。”我国行政诉讼目的有二：一是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。机关诉讼“通过一种合乎理性和道义的程序”抑制行政权的膨胀或减少行政职权的失职，“使被违法和不当的行政行为所侵犯的利益得到补救”。二是“维护和监督行政机关依法行使职权”。无论是因为立法上职权不明导致的行政职权争议还是由于行政职权的扩张和逐利引发的行政职权争议，都需要借助理性和克制的司法公正解决争议。
（二）合法性审查原则
对具体行政行为进行合法性审查的前提是作出具体行政行为的主体是否合法。这就涉及到对“行政机关是否有作出行政行为的权限，是否超越法定的职责权限以及是否依法享有事务管辖权、级别管辖权和地域管辖权，上述任何一方面违法都构成无权限或超越权限。”
（三）受案范围
行政诉讼的受案范围是人民法院受理行政诉讼案件的依据，决定了司法机关审理行政案件的权限。我国行政诉讼法关于受案范围的规定是采取概括加列举的方式，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”然而，“法人”并未将“机关法人”排除在外，而且行政职权的纠纷可能会影响行政相对人的利益和公共利益，行政职权争议的司法解决并非荒谬和唐突。除此之外，无论是《行政诉讼法》第11条和第12条，还是司法解释所列举的不予受理的六类行政纠纷案件都没有将行政职权争议案件排除在外。
三、行政职权争议司法解决的现实困境：机关诉讼实现之难
将行政职权争议纳入行政诉讼机制是法治发展的必然趋势，然而，与行政诉讼的发展一样，机关诉讼在实践中将不可避免地将面临种种困境。 （一）法治观念滞后
我国是一个缺乏民主和法治传统的国家，受长期形成的“下不能犯上”、“等级制”等权力观念和官僚主义的影响，行政机关在发生争议时习惯倚仗领导决策或上级命令，并没有形成法治思维。囿于法治观念的影响，一些行政机关即使面对行政争议也不向法院起诉，长此以往，机关诉讼制度必将落空。
（二）机关诉讼制度缺失
我国现有行政诉讼制度主要是围绕“民告官”的行政纠纷设计的，而行政职权争议纠纷不同于一般“民告官”的行政纠纷，其审理的内容并不是行政行为的合法性问题，而是行政职权归属问题。其涉及到的仅仅是法律问题，主要是行政组织法关于行政机关权限的规定，并不涉及到事实认定问题。因此，行政职权争议的处理应该与一般“民告官”行政诉讼相区分，否则将遭遇程序上的不便。然而，由于我国行政诉讼尚未实现类型化，从立案、审理到判决都只是一般性的行政诉讼程序规定，将行政职权争议纳入行政诉讼机制，必将遭遇制度缺失和程序操作不畅的尴尬。
（三）司法环境制约
除却观念上的落后以及制度的缺失之外，行政职权争议司法解决的最大困境是司法环境的不尽如人意。一是行政审判不独立。人民法院应当向人大机关负责并汇报工作，地方人大会不会跨越监督的界限干预审判？目前我国司法不论是人事权还是财产权都掌握在行政机关，其受到行政机关的钳制比较大。二是法官司法受限。行政职权争议案件法官必须对不同的公共利益进行权衡。因此，法官必须具备权衡公共利益的资格和能力。
四、行政职权争议司法解决的法律实现：机关诉讼的实现路径
在我国当前司法环境之下，其面临的现实困境也是有着逻辑上的必然性。行政职权争议的法律实现路径必定是多样的，任何谋求一蹴而就的努力都是徒劳的。
（一）健全行政诉讼制度
1、受案范围。机关诉讼受案范围应当严格遵守法定性。为了保证司法权启动的审慎性，对于那些较小的行政职权争议可以采取内部机制处理，而对于那些危害性较大，且明显扰乱公法秩序的权属争议纳入机关诉讼的受案范围。如此，不仅可以减少对现行行政诉讼制度的冲击，降低诉讼成本，还可以提高行政效率。
2、起诉和受理。行政职权争议的主体是行政机关，因而行政机关作为机关诉讼的原告资格并无争议。对于行政相对人能否成为机关诉讼的原告则有诸多争议。有人认为对于机关诉讼与撤销诉讼等诉讼类型是“互斥关系”，当行政相对人提起其他行政诉讼可以解决行政职权争议时没有必要提起机关诉讼。但是，为了更大程度保障公法秩序和公共利益，对于机关诉讼的原告资格应该为“只要起诉人有明确的法律依据，法院应该受理。”行政相对人作为间接利益人不应该排除在机关诉讼原告范围之外。
为了保障司法独立，排除行政机关的不当干预，也为了满足行政职权争议对审判的高质量要求，机关诉讼的受理机关应当是中级以上的人民法院。除中央机关之外，受理法院应当要比行政职权争议机关高一级别。
3、审理。机关诉讼作为处理行政职权纠纷的特殊诉讼类型，其书面审理方式已经基本上在学界达成共识。机关诉讼需要解决的是行政机关之间的行政职权归属问题，其并不涉及到行政执法等事实问题，也很少涉及到举证问题。原则上法院只需要依据行政组织法进行书面审查即可。但是必要时，如法律关于职权的规定并不完善时，需要行政机关提交相关详细的书面材料，便于法院及时有效的作出裁判。
（二）保障审判独立
司法权最重要的品质是独立，审判独立是保证司法公正的重要前提。针对当前我国司法环境不尽如人意的局面，走出困境的根本出路是一个出路是建立独立的行政法院，但是我国建立行政法院的条件并不成熟。首先，加大司法审查，实行严格的党政分开。其次，构建法院独立的人事和财产管理，脱离行政机关的钳制，淡化行政审判的政治色彩。最后，培养专业行政审判人才，专门负责机关诉讼案件的审理，以法官的能力保证案件的审判质量。
（三）完善行政组织法
行政组织法是规范行政机关的法，它可以明确行政职权归属及行政职权的运行，从而保障行政机关的合法和有效运行。我国行政组织法尚不完备，既缺乏行政机关的具体权限，也没有中央与地方关系的明确规定。这不仅引发了行政职权争议，同时也制约了依法行政。为此，应该加强行政组织法理论研究，完善行政组织法，明确行政机关的权限归属，为法院在审理行政职权争议时提供法律依据。
五、结论
行政职权争议的司法解决是建设社会主义法治国家的必然要求。机关诉讼作为解决行政职权争议的一种新型诉讼类型，其在我国的实现既有着毋庸置疑的必要性，又有着合乎法律的可能性。尽管机关诉讼在我国的实现仍面临诸多观念落后、制度缺失、审判不独立等困境，但是随着观念的更新、科学行政诉讼制度的构建等多元化措施的实施和完善，机关诉讼在我国的实现是不言而喻的。
（作者单位：湖南师范大学法学院）