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内容提要：美国财政部部长盖特纳在G20峰会前于国会听证时提出了美国金融监管体系的全面改革计划。本文系统回顾了该改革计划出台的背景、改革目标、主体内容，分析了各方反应。在此基础上，对该改革计划的重点内容作了分析和展望。
关键词：美国经济 金融监管 改革计划 系统性风险 展望
中图分类号：F830.99 文献标识码：A 文章编号：1006-1770(2009)06-033-06
美国政府2009年3月26日公布金融系统全面改革方案，改革重点主要是强化集中监管、扩大监管范围和内容。以避免再次发生系统性的金融危机。这一方案是继2008年3月31日美国财政部公布《现代金融监管构架改革蓝图》后的又一重大监管改革框架。
一、金融监管体系改革计划出台的背景
1 为参加G20领导人峰会做准备。美国政府3月26日公布的金融系统全面改革方案，动机之一是为奥巴马参加4月2日在伦敦召开的G20领导人峰会表明其立场做准备。金融危机爆发以来，究竟是稳定经济为先，还是改革监管体系为先，美国和欧洲各执一端。为参加G20峰会时获取主动，美国在考虑来自英法德等国压力的情况下，提出上述改革计划，表明自己的立场，以促进国际间的协调合作，为G20峰会顺利召开奠定基础。正如美国财政部部长盖特纳在国会听证时表态：“我们公布此方案可寻求其他国家的帮助，并强化国际合作，以建立更严格的金融监管国际标准。我们之所以首先提出要解决系统性风险问题，不仅仅因为其和我们未来的经济表现息息相关，而且因为这个问题需要更多的国际合作，这将是即将召开的G20峰会的核心议题。”
2 应对新一轮冲击的需要。自2008年3月美国财政部公布《现代金融监管构架改革蓝图》以来，美国金融危机朝着纵深方向发展，金融机构遭受的损失不断扩大，金融市场持续动荡。截至2009年2月10日，美国政府的救市成本高达9.7万亿美元，相当于其2008年GDP的三分之二，主要包括：1万亿美元的一揽子经济刺激方案，3万亿美元的贷款及注资，以及57万亿美元的援助承诺。自2008年9月15日以来，金融危机已造成14.5万亿美元的资产蒸发，相当于全球上市公司价值的33％。2009年2月27日，美国财政部宣布，愿意将所持花旗集团至多250亿美元的优先股转换成普通股，这是美国政府对花旗集团的第三次救助{前两次救助中花旗先后接受了美国政府450亿美元的救助，3000亿美元的资产担保)。2009年3月，美国财政部和美联储共同宣布，为AIG提供第三次救助，新注资300亿美元(前两次救助总计达1500亿美元)；另外把持有的400亿美元优先股转为没有股息的普通股。2009年4月12日，美国财政部已经要求通用汽车公司为申请破产保护做好一切必要的准备。
以上数据充分表明，政府为应对危机已投入了大量的公众资金。同时，金融机构和实体经济的表现预期仍旧堪忧，金融危机仍旧没有见底，民众普遍担心金融机构继续爆出大幅亏损和资产减记。作为2009年1月新上任的美国总统奥巴马，为有效控制这一危机的进一步扩大，改善市场预期，稳定经济发展，出台了全面的金融监管改革框架，表明了加强改革，控制危机深化的意愿。
3 为了增强消费者和投资者的信心。过去18个月的金融危机已经暴露出美国金融监管体系中的严重不足和薄弱环节。随着风险的不断积聚，金融机构的内部风险管理系统、评级机构和监管部门都没有完全理解一些关键的行为，也没有采取相应措施，直到这些行为导致了灾难性损失。上述方面的失误导致美国公众对美国金融机构的信心严重受损，并导致严重的经济衰退。在解决家庭住房、子女高等教育等问题，提供融资，促进就业和经济增长等方面，美国的金融体系未能实现其历史性目标，使得消费者和投资者都遭受了巨大的损失，生活水平显著下降，有些人甚至失业或无家可归。为扭转这一局面，防止局面的进一步恶化，尽可能将消费者和投资者遭受的损失降到最小水平，进一步维护公众信心，监管层面确实有必要做出大的行动或举措，包括出台金融监管体系全面改革计划。
二、金融监管体系改革的目标
美国金融监管体系改革的短期目标是：强化对金融风险的防范与控制，恢复市场信心，遏制金融危机的进一步发展，稳定经济增长，使经济金融重新恢复到稳定发展的轨道上来。
金融危机爆发后，当务之急就是由政府或监管机构出面，对有问题的金融机构视情况而定采用担保，注资或强制其破产等方法，有效遏制金融机构的损失进一步扩大和金融风险的蔓延，恢复市场信心。同时，强化对机构投资者的监管，尤其是对对冲基金、货币市场基金和场外衍生品等强化监管，提高监管要求和标准，有效降低金融机构的杠杆比率，加大风险监管的覆盖范围，包括流动性风险，交易对手风险，声誉风险等，创新监管手段，技术和方法，有效防范和控制金融风险。
美国金融监管体系改革的长期目标是：在恢复市场信心和稳定经济金融发展的基础上，设立单一机构监督所有主要的金融机构，创立一套全新的监管制度对金融机构和市场进行有效的监管。正如美国财政部长盖特纳指出的：“我们要进行全面的改革，不是简单的修补，而是设立新的规则”。同时，他还表明：”既然是全球的市场，就需要一个全球性的，而不是各个国家孤立的解决方案。我们希望能与欧洲合作，建立一个全球性的改革框架体系”。可见，美国金融监管体系改革的长期目标具有以下特性：(1)监管机构的统一性。即由单一机构监督所有主要的金融机构，以避免现有多头监管的效率低下、沟通不利，监管漏洞较多、职能重叠或冲突等局面的出现，精简机构设置，减少协调沟通成本，提高决策效率。强化风险控制覆盖范围；(2)制度的全新性。与监管机构改革相一致的是美国将重塑其金融监管制度，改变其原有监管理念，包括对金融机构的全覆盖监管。对金融市场的全覆盖监管，对风险领域的全覆盖监管，其监管规制将全面梳理，整合和创新，推进对金融风险的有效控制和监管：(3)监管标准的国际趋同性。在监管理念、标准、方法，技术和手段，方向和力度等方面，从全球角度出发，力图构建一个国际趋同性的监管体系，以强化主要国家间的金融监管协调与合作，提高全球应对金融危机的有效性。
三、美国金融监管体系改革计划的框架安排
美财政部提出的改革方案主要包括四部分，即控制系统性风险、保护消费者和投资者利益，消除监管结构漏洞和加强国际协作，内容如下：
1 防范系统性风险：此次危机中雷曼兄弟和美国国际集团(American International Group，以下简称AIG)等金融机构的案例清楚地表明，对某些大型，相互关联的企业和市场的监管需要在一个更加统一和更加保守的监管制度下进行：否则不足以解决个别机构潜在的破产问题，但也必须保证该制度自身的稳 定性。
2 保护消费者和投资者权益：当家庭对其储蓄作出投资抉择时，应有明确的规则防止操纵和滥用的发生，这是至关重要的。伯纳德·麦道夫(Bernle Madoff)式的欺诈案例强调了需要加强执法力度并提高对所有投资者的透明度要求。发放家庭按揭贷款时，监管的宽松也使许多家庭容易受到欺诈和滥用的侵害。
3 消除监管漏洞：金融监管架构中必须明确地界定每一个关键职责的权力、资源和责任。不能让部门间的权力之争或对组织结构形式的担忧成为一个永久性监管制度的障碍。
4 促进国际间协作：为了与日益国际化的市场保持同步，必须保证金融监管的国际规则与美国实施的标准一致。此外，在监管薄弱的辖区，将启动一项三管齐下的新举措来解决审慎性监管、避税港以及洗钱等问题。
其中，关于防范系统性风险的监管改革框架已提出了具体措施：建立一个独立的监管部门，负责监管具有系统重要性的金融机构和关键的支付结算系统：提高具有系统重要性的金融机构的资本要求和风险管理标准，要求所有资产管理规模超过适度门槛的对冲基金咨询公司进行注册；对场外衍生品市场建立一个全面的监督，保护和披露框架；对货币市场基金提出新的要求，以降低快速撤资的风险。其他三项改革框架的具体内容尚未出台和公布。
四、各方反应
盖特纳在国会提出的美国金融监管体系全面改革计划一经公布，就引起各方关注和讨论。基本说来，来自监管机构的赞成声音多一些，来自市场机构的反对声音强一些。
由于金融危机影响深远，对美国经济冲击严重，美国政府加强监管意图明显。美国国会众议院金融服务委员会(HouseFinancial Services Committee)主席巴尼·弗兰克(Barney Frank)说，“轻触式”(light touch)的监管已一去不复返。来自民主党的参议院银行、住房和城市事务委员会主席克里斯托弗多德对盖特纳提交的这项议案表示欢迎。对冲基金行业人士，美国阿尔法资本管理公司创始人阿尔福德也坦言，加强监管“看起来已是不可避免的”。与此同时，路透社更是将其与大萧条时通过的《格拉斯－斯蒂格尔法》相提并论。
同时，这一计划的出台也引来相关行政部门的监管权力争夺，有关监管机构以及国会在计划尚在纸上、改革还未真正展开时就开始争权夺利，如：在信用违约互换(Credit DefaultSwap，以下简称CDS)的监管上，证券交易委员会(Securitiesand Exchange Commission，以下简称SEC)和商品期货交易委员会(commodity Futures Trading Commission，以下简称CFTC)都希望由其来监管该市场。SEC主席Mary Schapiro说，SEC监管类似交易产品经验丰富，因此SEC有理由参与对CDS的监管。CFTC名誉主席Leo Melamed表明：“CFTC的监管哲学应该是SEC学习的榜样。在整个金融动荡中，CFTC对于金融期货的监管远远好于场外交易市场。CFTC的监管经验证明，场外交易的金融产品确实需要更严格的监管和更高的透明度”：对于系统性风险的监管，美联储和联邦存款保险公司都希望由自己来主导。普林斯顿大学经济学教授、前美联储副主席Alan Blinder则直接指出，系统风险监管机构应该由美联储来担当。而联邦存款保险公司主席Sheila c，Bait发表声明，表示欢迎新的监管改革扩大联邦存款保险公司的责任。“联邦存款保险公处理破产机构的经验丰富，从各方面来说，授权联邦存款保险公司与财政部以及美联储合作都是说得通的。”
而国会山上的利益争夺同样激烈。负责监管CFTC的参议院和众议院农业委员会不希望自己的权力被削弱。他们的竞争对手是众议院金融服务委员会和参议院银行委员会。另外，金融行业则担心，过度的监管将伤害其利益，各种游说团体目前排队等待和行政部门以及关键的国会议员们见面。
加强监管必然会使一些机构受到影响，包括提高市场机构的资本金要求，提高市场准入标准、强化信息披露以及交易对手风险控制等。出于自身利益的考虑，受到影响的行业和市场机构对该改革计划发出反对的声音，不愿意增加本行业的监管强度。
对冲基金行业人士担心，在低迷的市场环境下，对冲基金行业已经面临收益明显下降、赎回压力巨大的困境，更加严格的监管将带来新的恐慌。大型对冲基金经理人首先担心，如果被纳入监管，则要求披露相关信息，萁交易组合中的“空头头寸”将公开披露。使其投资策略暴露在公众视野之下。而做空往往是该行业对冲风险，获得盈利的一个重要市场操作工具。此外他们还担心，新的监管架构搭建后，一些银行的专属交易员将获得更有利的条件。还有人认为，在危机环境下出台的某些监管政策可能“过度而多余”。
私募行业人士也试图表明私募行业不会产生系统性风险，希望该改革计划不对这一行业提出更严格的监管要求。代表KKR(全称Kohlberg Kravis Roberts)和凯雷集团等公司的私募股权理事会主席道格拉斯司罗文斯特恩在一份声明中说：“我们认为私募投资行业并不产生系统性风险，我们投资的是公司，而不是有毒证券。而且我们大部分是长期投资者，不是促成这次危机的风险投资人”。
行业协会在对这一改革计划表示赞成的同时、也希望该计划不会给其行业发展带来过多的负面影响。美国保险业协会宣称，“我们同意盖特纳报告”，新的规则应该鼓励更高的标准，“但相信财产伤亡保险公司对于经济的系统性风险与其他金融公司不一样。“这些改革方案还会涉及到一些衍生金融产品，国际互换与衍生品协会首席执行官Robert Pickel表示”我们希望监管改革有意义，但要确保改革不会让一些金融产品消失。”
五、改革计划的重点与展望
盖特纳提出的监管体系改革计划框架既考虑了当前金融危机的重点问题——系统性风险，又考虑了维护投资者和消费者权益问题；既考虑了当前金融监管的核心问题——消除金融监管漏洞，又考虑了国际间的合作问题。该计划框架体现了全面性和重点性的统一，但由于该体系过于庞大，所以盖特纳在国会听证时只对第一个问题——系统性风险进行了具体的系统性阐述。其他方面的具体改革措施尚未提出。盖特纳的监管改革方案提出了对金融监管体系的一些新的认识和改革方向，明确表明了加强系统性风险监管的政策意愿，具体体现在：
第一，扩大监管权限。其24日国会作证时就与美联储主席伯南克同时发出“扩大监管权限”的呼吁。方案提出要建立一个更强大的解决机制，赋予政府更多工具，特别允许其通过出售资产，合同重新谈判等方法有序接管威胁系统安全的非银行金融机构。AIG的例子也被其用作要求扩权的砝码。
第二，单设监管机构，专门负责系统性风险监管。建立单独的监管机构，保证主要金融机构及支付与清算体系的系统稳 定，及时发现系统内潜在风险，如劣质贷款承销，信贷泡沫等。至于哪些机构会”重要”到需要被列入“系统性风险”的监管名单，盖特纳表示判断的依据将集中在金融机构与金融体系之间的相互依赖程度，金融机构的规模及杠杆使用情况(包括表外风险敞口)，对短期融资的依赖程度，以及该机构作为家庭、企业及政府信贷及流动性来源的重要地位等方面。
第三，实行逆周期监管措施。方案建议对那些可能会对整个金融体系稳定性构成潜在风险的机构提高资本充足要求，加大其资本缓冲。事实上，导致本次危机程度如此之深，范围如此之广的主要原因就是多年来人们普遍进行的是顺周期操作，而这通常都不可避免地会导致资产泡沫累积，进而放大信贷周期风险。而所谓“逆周期机制”，即是鼓励机构在市场好的时候加强防御，这样就能在因经济下行出现损失时获得更多保护，这一点在方案中也得到了体现。
第四，填补监管空白，对有系统性风险影响的金融机构要纳入监管。美政府第一次提出要对包括对冲基金，私募股权公司和风险投资基金等在内的私营投资基金进行监管，此类机构如果管理资产超过一定规模就需要到美证交所(sEc)登记，并向监管机构披露更多有关其资产和杠杆方面的信息。目前，这些机构基本上是在监管真空地带运营。另外，此前一直被认为是稳定性良好的货币市场基金也将接受更严格监管，因为雷曼破产后货币市场基金的剧烈波动严重损害了市场功能。
第五，强化对金融衍生产品的监管。对于监管严重滞后的主要“肇事者”——金融衍生产品，方案也开出监管药方。强调要建立针对诸如cDs等场外衍生品市场的全面监管、保护和披露框架。同时，为了减少“交易对手风险”，所有标准化场外交易台同必须经由一个中心机构处理，并鼓励更多使用交易所交易工具。
从以上内容可以看出，该改革计划影响面广，影响大，是美国金融监管体系自上个世纪二十年代末“大萧条”以来最大规模的变革，将对美国金融监管及金融市场发展产生深远影响。对系统性风险的高度重视，表明美国监管机构正在改变以往监管机构过于强调微观审慎监管的做法，开始转向宏观审慎监管。但是，同时也应注意到：该计划能否成功实施需要很多条件，大致可以分为四个方面：
(1)各方利益能否达成均衡
金融监管改革计划将引起各方利益重新调整，包括市场机构的利益平衡、纳税人和金融机构之间的利益均衡以及政治精英和经济寡头之间的博弈等。市场机构担心该改革计划侵蚀其利益，纳税人担心政府转嫁改革成本扩大其税负负担，政治精英面临着改革计划利益调整带来的政治压力，而经济寡头们的利益必将随着改革计划的出台而重新调整。从而，新的监管体系的建立，将引发市场机构的利益重新调整，改变纳税人和金融机构之间的旧有利益均衡机制，调整政治精英和经济寡头之间的原有博弈关系。而这些利益关系重新塑建是否能达到新的均衡，直接关系到新的监管体系是否能顺利建立与实施。
(2)相应的监管能力建设能否跟上
系统性风险监管体系的建立不是短期内就可以解决的。除了监管理念需要重新调整外，监管架构的重新塑造、具有相应监管经验和能力的合格监管人员的培养，监管工具的革新与完善等问题的解决都不是一蹴而就的。
监管理念要从以前的微观审慎监管为主转变到宏观审慎监管为主，改变过去监管专注于单个机构，单个产品或单个业务的微观监管视野，重新审视全球金融市场发展的宏观稳健性，加大对全球金融市场宏观审慎监管力度，在维护全球金融市场稳健发展的基础上监控市场机构、金融产品与金融业务等领域的风险。
监管架构的重新塑造关系到监管权力的分配与协调。新设监管机构以统一监管系统性风险，将导致监管权力的重新分配与协调。监管架构的重新塑造，要形成全方位、多层次，立体“无缝式”的良性监管架构，明确不同监管机构的权力和职责，强化分工与协调配合，杜绝监管漏洞的存在，做到金融监管全覆盖，包括全面覆盖金融市场，金融产品和金融业务等，防范和控制各项重大风险。
合格监管人员的培养需要投入充分的人力，物力等资源。金融市场的变化对金融监管人员的能力产生新的挑战。为应对金融市场发生的新变化，金融监管人员需要根据市场变化不断提升自身的监管能力，以真正有效地发挥监管效能。提升金融监管人员的监管能力，培养合格的金融监管人员，需要投入大量的人力，物力等资源，制定动态的科学的培训规划，对监管人员实施可持续的全面培训。
监管工具的革新与完善需要对监管技术、方法和手段做出相应的调整。监管技术，方法和手段为监管工具的革新与完善提供了相应的支撑。金融市场的变化，尤其是金融市场风险的变化，需要监管机构不断创新和完善监管技术、方法和手段，不断探索和完善监管工具。比如：为系统性风险和流动性风险等的监管，亟需监管机构在创新监管技术，方法和手段的基础上，尤其是需要在考虑微观和宏观审慎指标体系基础上建立系统性风险预警体系，探索出有效的监管工具。
(3)激励约束机制能否正确地发挥作用
此次金融危机表明，过于看重短期绩效表现以及过度风险偏好的金融机构激励约束机制扭曲了整个金融业的激励约束，带来了严重的道德风险，尤其是某些金融机构“太大以至于无法管理”，“太大以至于不能破产”。结果，最终导致的是“太大以至于无法救助”，雷曼兄弟公司的倒闭就是一个很好的例证。
此次金融危机还表明，即便是有些金融机构的高管层通过持有金融机构股份形式而建立起来的激励约束机制仍旧没能有效防止道德风险和金融危机的发生。
从而，从根本上重建金融机构的激励约束机制，包括改变过去过于看重短期绩效表现和过度风险偏好的绩效考核机制，去除“金色降落伞”等扭曲的激励机制，提高对长期绩效表现的考核权重以及离退休之后的责任追究力度，引导董事会和高管层真正建立业务发展与风险偏好的良性发展制衡机制，改变董事会和高管层过度风险偏好，加大相关薪酬制度等信息的披露，重塑股权持有形式下的委托一代理机制，使激励约束机制在自律、他律(包括市场机制和监管要求)下真正发挥正确的导向作用，遏制道德风险的发生，推进金融市场的稳健发展。
(4)逆周期监管措施能否充分发挥作用
此次金融危机表明，金融机构和监管机构制定的某些制度、政策和机制对经济活动具有强烈的“顺周期”效应，从而加剧了金融危机的蔓延与损失的扩大。
据此，盖特纳在国会听证时提及了逆周期监管措施，包括根据跨周期(through－the－cvcle)评级方法、提高资本缓冲、采取动态损失准备和逆周期储备，抵押品价值科学评估等。但是，综合采取这些措施，使得这些措施真正发挥“逆周期效应”是一个比较艰巨的挑战。
首先，对经济周期而言，要使金融制度、政策或机制对其真正发挥效用，首要问题就是判断“经济周期”本身，包括大 周期，小周期以及不同周期之间的相互作用机理。对于经济周期的“峰谷”和“谷底”的判断正确与否，是能否发挥金融制度、政策或机制效用的关键。说到底，金融制度、政策或机制的择时效应(timing effect)，对经济周期波动的熨平非常关键。
其次，当前提出的种种逆周期措施，其实施的可行性与有效性还有待评估。
目前，跨周期评级法在一些国际大型金融机构已经得以实施。相对于时点评级法而言，跨周期评级法显然逆周期效应要强一些。但值得注意的是，实行跨周期评级法的国际大型金融机构也未能幸免。究其原因，还是该方法中周期的“有效观测时间长度”存在问题。所以，如何正确确立周期的“有效观测时间长度”是关键。在这当中，是否包括当前金融危机时段就足够。如果仅仅将当前金融危机时段纳入周期评级，那么金融危机本身还未见底就是一个需要考虑的问题。
提高资本缓冲被认为是有效防止金融危机的再次发生的重要措施。此次金融危机表明，当前实施的监管资本要求不足以抵御当前的金融危机。为此，很多监管机构发出提高资本缓冲水平的呼吁，并开始制定相关的监管要求。普遍认为，资本缓冲要到达风险加权资产的4％左右。但是，提高资本缓冲的法理依据仍没有充分地获得。另外，提高资本缓冲水平的实施也具有一定的挑战性。如何运用自由裁量权，如何设计提高资本缓冲水平、如何准确地确定每个金融机构的资本缓冲水平以及如何应对金融机构的质疑声音都是实施过程中不可回避的问题。
采取动态损失准备和逆周期储备制度，是发挥监管政策的逆周期效应的另一个重要的措施。当前，西班牙监管当局正在探索的动态损失准备和逆周期储备制度颇受其他监管当局的关注。但是，这一制度的科学性和有效性现在仍旧没有定论。动态损失准备和逆周期储备的计算原理是将损失准备和储备与经济周期反向挂钩起来。但如何反向挂钩以及如何处理这当中的非线性与非正态分布关系等问题是确保动态损失准备和逆周期储备真正发挥作用的前提。
抵押品价值科学评估是监管当局一直以来就非常强调和重视的问题。抵押品价值科学评估问题主要涉及会计规则与“盯市法则”。国际会计准则究竟以美国还是欧盟的为蓝本，或是两者的结合，当前仍旧没有一个肯定的答案。另外，长期以来，“盯市法则”被奉为金融交易时所遵循的“佳臬”。此次金融表明，由于金融市场同质化程度的不断深化，这一法则对于金融市场产生的顺周期效应是十分明显的。所以，“公允价值”究竟如何确立是一个很关键的问题。在这当中，完全摒弃“盯市法则”，完全创立新的法则，还是结合原有定价法则进行改良，是监管机构需要解决的问题之一。所以，抵押品价值的科学评估问题的解决还有待时日。
所以，综合以上考虑，该改革计划能否成功建立和实施还有待时日，尤其是该改革计划的具体内容尚待美国财政部公布与施行。
关键词：美国经济 金融监管 改革计划 系统性风险 展望
中图分类号：F830.99 文献标识码：A 文章编号：1006-1770(2009)06-033-06
美国政府2009年3月26日公布金融系统全面改革方案，改革重点主要是强化集中监管、扩大监管范围和内容。以避免再次发生系统性的金融危机。这一方案是继2008年3月31日美国财政部公布《现代金融监管构架改革蓝图》后的又一重大监管改革框架。
一、金融监管体系改革计划出台的背景
1 为参加G20领导人峰会做准备。美国政府3月26日公布的金融系统全面改革方案，动机之一是为奥巴马参加4月2日在伦敦召开的G20领导人峰会表明其立场做准备。金融危机爆发以来，究竟是稳定经济为先，还是改革监管体系为先，美国和欧洲各执一端。为参加G20峰会时获取主动，美国在考虑来自英法德等国压力的情况下，提出上述改革计划，表明自己的立场，以促进国际间的协调合作，为G20峰会顺利召开奠定基础。正如美国财政部部长盖特纳在国会听证时表态：“我们公布此方案可寻求其他国家的帮助，并强化国际合作，以建立更严格的金融监管国际标准。我们之所以首先提出要解决系统性风险问题，不仅仅因为其和我们未来的经济表现息息相关，而且因为这个问题需要更多的国际合作，这将是即将召开的G20峰会的核心议题。”
2 应对新一轮冲击的需要。自2008年3月美国财政部公布《现代金融监管构架改革蓝图》以来，美国金融危机朝着纵深方向发展，金融机构遭受的损失不断扩大，金融市场持续动荡。截至2009年2月10日，美国政府的救市成本高达9.7万亿美元，相当于其2008年GDP的三分之二，主要包括：1万亿美元的一揽子经济刺激方案，3万亿美元的贷款及注资，以及57万亿美元的援助承诺。自2008年9月15日以来，金融危机已造成14.5万亿美元的资产蒸发，相当于全球上市公司价值的33％。2009年2月27日，美国财政部宣布，愿意将所持花旗集团至多250亿美元的优先股转换成普通股，这是美国政府对花旗集团的第三次救助{前两次救助中花旗先后接受了美国政府450亿美元的救助，3000亿美元的资产担保)。2009年3月，美国财政部和美联储共同宣布，为AIG提供第三次救助，新注资300亿美元(前两次救助总计达1500亿美元)；另外把持有的400亿美元优先股转为没有股息的普通股。2009年4月12日，美国财政部已经要求通用汽车公司为申请破产保护做好一切必要的准备。
以上数据充分表明，政府为应对危机已投入了大量的公众资金。同时，金融机构和实体经济的表现预期仍旧堪忧，金融危机仍旧没有见底，民众普遍担心金融机构继续爆出大幅亏损和资产减记。作为2009年1月新上任的美国总统奥巴马，为有效控制这一危机的进一步扩大，改善市场预期，稳定经济发展，出台了全面的金融监管改革框架，表明了加强改革，控制危机深化的意愿。
3 为了增强消费者和投资者的信心。过去18个月的金融危机已经暴露出美国金融监管体系中的严重不足和薄弱环节。随着风险的不断积聚，金融机构的内部风险管理系统、评级机构和监管部门都没有完全理解一些关键的行为，也没有采取相应措施，直到这些行为导致了灾难性损失。上述方面的失误导致美国公众对美国金融机构的信心严重受损，并导致严重的经济衰退。在解决家庭住房、子女高等教育等问题，提供融资，促进就业和经济增长等方面，美国的金融体系未能实现其历史性目标，使得消费者和投资者都遭受了巨大的损失，生活水平显著下降，有些人甚至失业或无家可归。为扭转这一局面，防止局面的进一步恶化，尽可能将消费者和投资者遭受的损失降到最小水平，进一步维护公众信心，监管层面确实有必要做出大的行动或举措，包括出台金融监管体系全面改革计划。
二、金融监管体系改革的目标
美国金融监管体系改革的短期目标是：强化对金融风险的防范与控制，恢复市场信心，遏制金融危机的进一步发展，稳定经济增长，使经济金融重新恢复到稳定发展的轨道上来。
金融危机爆发后，当务之急就是由政府或监管机构出面，对有问题的金融机构视情况而定采用担保，注资或强制其破产等方法，有效遏制金融机构的损失进一步扩大和金融风险的蔓延，恢复市场信心。同时，强化对机构投资者的监管，尤其是对对冲基金、货币市场基金和场外衍生品等强化监管，提高监管要求和标准，有效降低金融机构的杠杆比率，加大风险监管的覆盖范围，包括流动性风险，交易对手风险，声誉风险等，创新监管手段，技术和方法，有效防范和控制金融风险。
美国金融监管体系改革的长期目标是：在恢复市场信心和稳定经济金融发展的基础上，设立单一机构监督所有主要的金融机构，创立一套全新的监管制度对金融机构和市场进行有效的监管。正如美国财政部长盖特纳指出的：“我们要进行全面的改革，不是简单的修补，而是设立新的规则”。同时，他还表明：”既然是全球的市场，就需要一个全球性的，而不是各个国家孤立的解决方案。我们希望能与欧洲合作，建立一个全球性的改革框架体系”。可见，美国金融监管体系改革的长期目标具有以下特性：(1)监管机构的统一性。即由单一机构监督所有主要的金融机构，以避免现有多头监管的效率低下、沟通不利，监管漏洞较多、职能重叠或冲突等局面的出现，精简机构设置，减少协调沟通成本，提高决策效率。强化风险控制覆盖范围；(2)制度的全新性。与监管机构改革相一致的是美国将重塑其金融监管制度，改变其原有监管理念，包括对金融机构的全覆盖监管。对金融市场的全覆盖监管，对风险领域的全覆盖监管，其监管规制将全面梳理，整合和创新，推进对金融风险的有效控制和监管：(3)监管标准的国际趋同性。在监管理念、标准、方法，技术和手段，方向和力度等方面，从全球角度出发，力图构建一个国际趋同性的监管体系，以强化主要国家间的金融监管协调与合作，提高全球应对金融危机的有效性。
三、美国金融监管体系改革计划的框架安排
美财政部提出的改革方案主要包括四部分，即控制系统性风险、保护消费者和投资者利益，消除监管结构漏洞和加强国际协作，内容如下：
1 防范系统性风险：此次危机中雷曼兄弟和美国国际集团(American International Group，以下简称AIG)等金融机构的案例清楚地表明，对某些大型，相互关联的企业和市场的监管需要在一个更加统一和更加保守的监管制度下进行：否则不足以解决个别机构潜在的破产问题，但也必须保证该制度自身的稳 定性。
2 保护消费者和投资者权益：当家庭对其储蓄作出投资抉择时，应有明确的规则防止操纵和滥用的发生，这是至关重要的。伯纳德·麦道夫(Bernle Madoff)式的欺诈案例强调了需要加强执法力度并提高对所有投资者的透明度要求。发放家庭按揭贷款时，监管的宽松也使许多家庭容易受到欺诈和滥用的侵害。
3 消除监管漏洞：金融监管架构中必须明确地界定每一个关键职责的权力、资源和责任。不能让部门间的权力之争或对组织结构形式的担忧成为一个永久性监管制度的障碍。
4 促进国际间协作：为了与日益国际化的市场保持同步，必须保证金融监管的国际规则与美国实施的标准一致。此外，在监管薄弱的辖区，将启动一项三管齐下的新举措来解决审慎性监管、避税港以及洗钱等问题。
其中，关于防范系统性风险的监管改革框架已提出了具体措施：建立一个独立的监管部门，负责监管具有系统重要性的金融机构和关键的支付结算系统：提高具有系统重要性的金融机构的资本要求和风险管理标准，要求所有资产管理规模超过适度门槛的对冲基金咨询公司进行注册；对场外衍生品市场建立一个全面的监督，保护和披露框架；对货币市场基金提出新的要求，以降低快速撤资的风险。其他三项改革框架的具体内容尚未出台和公布。
四、各方反应
盖特纳在国会提出的美国金融监管体系全面改革计划一经公布，就引起各方关注和讨论。基本说来，来自监管机构的赞成声音多一些，来自市场机构的反对声音强一些。
由于金融危机影响深远，对美国经济冲击严重，美国政府加强监管意图明显。美国国会众议院金融服务委员会(HouseFinancial Services Committee)主席巴尼·弗兰克(Barney Frank)说，“轻触式”(light touch)的监管已一去不复返。来自民主党的参议院银行、住房和城市事务委员会主席克里斯托弗多德对盖特纳提交的这项议案表示欢迎。对冲基金行业人士，美国阿尔法资本管理公司创始人阿尔福德也坦言，加强监管“看起来已是不可避免的”。与此同时，路透社更是将其与大萧条时通过的《格拉斯－斯蒂格尔法》相提并论。
同时，这一计划的出台也引来相关行政部门的监管权力争夺，有关监管机构以及国会在计划尚在纸上、改革还未真正展开时就开始争权夺利，如：在信用违约互换(Credit DefaultSwap，以下简称CDS)的监管上，证券交易委员会(Securitiesand Exchange Commission，以下简称SEC)和商品期货交易委员会(commodity Futures Trading Commission，以下简称CFTC)都希望由其来监管该市场。SEC主席Mary Schapiro说，SEC监管类似交易产品经验丰富，因此SEC有理由参与对CDS的监管。CFTC名誉主席Leo Melamed表明：“CFTC的监管哲学应该是SEC学习的榜样。在整个金融动荡中，CFTC对于金融期货的监管远远好于场外交易市场。CFTC的监管经验证明，场外交易的金融产品确实需要更严格的监管和更高的透明度”：对于系统性风险的监管，美联储和联邦存款保险公司都希望由自己来主导。普林斯顿大学经济学教授、前美联储副主席Alan Blinder则直接指出，系统风险监管机构应该由美联储来担当。而联邦存款保险公司主席Sheila c，Bait发表声明，表示欢迎新的监管改革扩大联邦存款保险公司的责任。“联邦存款保险公处理破产机构的经验丰富，从各方面来说，授权联邦存款保险公司与财政部以及美联储合作都是说得通的。”
而国会山上的利益争夺同样激烈。负责监管CFTC的参议院和众议院农业委员会不希望自己的权力被削弱。他们的竞争对手是众议院金融服务委员会和参议院银行委员会。另外，金融行业则担心，过度的监管将伤害其利益，各种游说团体目前排队等待和行政部门以及关键的国会议员们见面。
加强监管必然会使一些机构受到影响，包括提高市场机构的资本金要求，提高市场准入标准、强化信息披露以及交易对手风险控制等。出于自身利益的考虑，受到影响的行业和市场机构对该改革计划发出反对的声音，不愿意增加本行业的监管强度。
对冲基金行业人士担心，在低迷的市场环境下，对冲基金行业已经面临收益明显下降、赎回压力巨大的困境，更加严格的监管将带来新的恐慌。大型对冲基金经理人首先担心，如果被纳入监管，则要求披露相关信息，萁交易组合中的“空头头寸”将公开披露。使其投资策略暴露在公众视野之下。而做空往往是该行业对冲风险，获得盈利的一个重要市场操作工具。此外他们还担心，新的监管架构搭建后，一些银行的专属交易员将获得更有利的条件。还有人认为，在危机环境下出台的某些监管政策可能“过度而多余”。
私募行业人士也试图表明私募行业不会产生系统性风险，希望该改革计划不对这一行业提出更严格的监管要求。代表KKR(全称Kohlberg Kravis Roberts)和凯雷集团等公司的私募股权理事会主席道格拉斯司罗文斯特恩在一份声明中说：“我们认为私募投资行业并不产生系统性风险，我们投资的是公司，而不是有毒证券。而且我们大部分是长期投资者，不是促成这次危机的风险投资人”。
行业协会在对这一改革计划表示赞成的同时、也希望该计划不会给其行业发展带来过多的负面影响。美国保险业协会宣称，“我们同意盖特纳报告”，新的规则应该鼓励更高的标准，“但相信财产伤亡保险公司对于经济的系统性风险与其他金融公司不一样。“这些改革方案还会涉及到一些衍生金融产品，国际互换与衍生品协会首席执行官Robert Pickel表示”我们希望监管改革有意义，但要确保改革不会让一些金融产品消失。”
五、改革计划的重点与展望
盖特纳提出的监管体系改革计划框架既考虑了当前金融危机的重点问题——系统性风险，又考虑了维护投资者和消费者权益问题；既考虑了当前金融监管的核心问题——消除金融监管漏洞，又考虑了国际间的合作问题。该计划框架体现了全面性和重点性的统一，但由于该体系过于庞大，所以盖特纳在国会听证时只对第一个问题——系统性风险进行了具体的系统性阐述。其他方面的具体改革措施尚未提出。盖特纳的监管改革方案提出了对金融监管体系的一些新的认识和改革方向，明确表明了加强系统性风险监管的政策意愿，具体体现在：
第一，扩大监管权限。其24日国会作证时就与美联储主席伯南克同时发出“扩大监管权限”的呼吁。方案提出要建立一个更强大的解决机制，赋予政府更多工具，特别允许其通过出售资产，合同重新谈判等方法有序接管威胁系统安全的非银行金融机构。AIG的例子也被其用作要求扩权的砝码。
第二，单设监管机构，专门负责系统性风险监管。建立单独的监管机构，保证主要金融机构及支付与清算体系的系统稳 定，及时发现系统内潜在风险，如劣质贷款承销，信贷泡沫等。至于哪些机构会”重要”到需要被列入“系统性风险”的监管名单，盖特纳表示判断的依据将集中在金融机构与金融体系之间的相互依赖程度，金融机构的规模及杠杆使用情况(包括表外风险敞口)，对短期融资的依赖程度，以及该机构作为家庭、企业及政府信贷及流动性来源的重要地位等方面。
第三，实行逆周期监管措施。方案建议对那些可能会对整个金融体系稳定性构成潜在风险的机构提高资本充足要求，加大其资本缓冲。事实上，导致本次危机程度如此之深，范围如此之广的主要原因就是多年来人们普遍进行的是顺周期操作，而这通常都不可避免地会导致资产泡沫累积，进而放大信贷周期风险。而所谓“逆周期机制”，即是鼓励机构在市场好的时候加强防御，这样就能在因经济下行出现损失时获得更多保护，这一点在方案中也得到了体现。
第四，填补监管空白，对有系统性风险影响的金融机构要纳入监管。美政府第一次提出要对包括对冲基金，私募股权公司和风险投资基金等在内的私营投资基金进行监管，此类机构如果管理资产超过一定规模就需要到美证交所(sEc)登记，并向监管机构披露更多有关其资产和杠杆方面的信息。目前，这些机构基本上是在监管真空地带运营。另外，此前一直被认为是稳定性良好的货币市场基金也将接受更严格监管，因为雷曼破产后货币市场基金的剧烈波动严重损害了市场功能。
第五，强化对金融衍生产品的监管。对于监管严重滞后的主要“肇事者”——金融衍生产品，方案也开出监管药方。强调要建立针对诸如cDs等场外衍生品市场的全面监管、保护和披露框架。同时，为了减少“交易对手风险”，所有标准化场外交易台同必须经由一个中心机构处理，并鼓励更多使用交易所交易工具。
从以上内容可以看出，该改革计划影响面广，影响大，是美国金融监管体系自上个世纪二十年代末“大萧条”以来最大规模的变革，将对美国金融监管及金融市场发展产生深远影响。对系统性风险的高度重视，表明美国监管机构正在改变以往监管机构过于强调微观审慎监管的做法，开始转向宏观审慎监管。但是，同时也应注意到：该计划能否成功实施需要很多条件，大致可以分为四个方面：
(1)各方利益能否达成均衡
金融监管改革计划将引起各方利益重新调整，包括市场机构的利益平衡、纳税人和金融机构之间的利益均衡以及政治精英和经济寡头之间的博弈等。市场机构担心该改革计划侵蚀其利益，纳税人担心政府转嫁改革成本扩大其税负负担，政治精英面临着改革计划利益调整带来的政治压力，而经济寡头们的利益必将随着改革计划的出台而重新调整。从而，新的监管体系的建立，将引发市场机构的利益重新调整，改变纳税人和金融机构之间的旧有利益均衡机制，调整政治精英和经济寡头之间的原有博弈关系。而这些利益关系重新塑建是否能达到新的均衡，直接关系到新的监管体系是否能顺利建立与实施。
(2)相应的监管能力建设能否跟上
系统性风险监管体系的建立不是短期内就可以解决的。除了监管理念需要重新调整外，监管架构的重新塑造、具有相应监管经验和能力的合格监管人员的培养，监管工具的革新与完善等问题的解决都不是一蹴而就的。
监管理念要从以前的微观审慎监管为主转变到宏观审慎监管为主，改变过去监管专注于单个机构，单个产品或单个业务的微观监管视野，重新审视全球金融市场发展的宏观稳健性，加大对全球金融市场宏观审慎监管力度，在维护全球金融市场稳健发展的基础上监控市场机构、金融产品与金融业务等领域的风险。
监管架构的重新塑造关系到监管权力的分配与协调。新设监管机构以统一监管系统性风险，将导致监管权力的重新分配与协调。监管架构的重新塑造，要形成全方位、多层次，立体“无缝式”的良性监管架构，明确不同监管机构的权力和职责，强化分工与协调配合，杜绝监管漏洞的存在，做到金融监管全覆盖，包括全面覆盖金融市场，金融产品和金融业务等，防范和控制各项重大风险。
合格监管人员的培养需要投入充分的人力，物力等资源。金融市场的变化对金融监管人员的能力产生新的挑战。为应对金融市场发生的新变化，金融监管人员需要根据市场变化不断提升自身的监管能力，以真正有效地发挥监管效能。提升金融监管人员的监管能力，培养合格的金融监管人员，需要投入大量的人力，物力等资源，制定动态的科学的培训规划，对监管人员实施可持续的全面培训。
监管工具的革新与完善需要对监管技术、方法和手段做出相应的调整。监管技术，方法和手段为监管工具的革新与完善提供了相应的支撑。金融市场的变化，尤其是金融市场风险的变化，需要监管机构不断创新和完善监管技术、方法和手段，不断探索和完善监管工具。比如：为系统性风险和流动性风险等的监管，亟需监管机构在创新监管技术，方法和手段的基础上，尤其是需要在考虑微观和宏观审慎指标体系基础上建立系统性风险预警体系，探索出有效的监管工具。
(3)激励约束机制能否正确地发挥作用
此次金融危机表明，过于看重短期绩效表现以及过度风险偏好的金融机构激励约束机制扭曲了整个金融业的激励约束，带来了严重的道德风险，尤其是某些金融机构“太大以至于无法管理”，“太大以至于不能破产”。结果，最终导致的是“太大以至于无法救助”，雷曼兄弟公司的倒闭就是一个很好的例证。
此次金融危机还表明，即便是有些金融机构的高管层通过持有金融机构股份形式而建立起来的激励约束机制仍旧没能有效防止道德风险和金融危机的发生。
从而，从根本上重建金融机构的激励约束机制，包括改变过去过于看重短期绩效表现和过度风险偏好的绩效考核机制，去除“金色降落伞”等扭曲的激励机制，提高对长期绩效表现的考核权重以及离退休之后的责任追究力度，引导董事会和高管层真正建立业务发展与风险偏好的良性发展制衡机制，改变董事会和高管层过度风险偏好，加大相关薪酬制度等信息的披露，重塑股权持有形式下的委托一代理机制，使激励约束机制在自律、他律(包括市场机制和监管要求)下真正发挥正确的导向作用，遏制道德风险的发生，推进金融市场的稳健发展。
(4)逆周期监管措施能否充分发挥作用
此次金融危机表明，金融机构和监管机构制定的某些制度、政策和机制对经济活动具有强烈的“顺周期”效应，从而加剧了金融危机的蔓延与损失的扩大。
据此，盖特纳在国会听证时提及了逆周期监管措施，包括根据跨周期(through－the－cvcle)评级方法、提高资本缓冲、采取动态损失准备和逆周期储备，抵押品价值科学评估等。但是，综合采取这些措施，使得这些措施真正发挥“逆周期效应”是一个比较艰巨的挑战。
首先，对经济周期而言，要使金融制度、政策或机制对其真正发挥效用，首要问题就是判断“经济周期”本身，包括大 周期，小周期以及不同周期之间的相互作用机理。对于经济周期的“峰谷”和“谷底”的判断正确与否，是能否发挥金融制度、政策或机制效用的关键。说到底，金融制度、政策或机制的择时效应(timing effect)，对经济周期波动的熨平非常关键。
其次，当前提出的种种逆周期措施，其实施的可行性与有效性还有待评估。
目前，跨周期评级法在一些国际大型金融机构已经得以实施。相对于时点评级法而言，跨周期评级法显然逆周期效应要强一些。但值得注意的是，实行跨周期评级法的国际大型金融机构也未能幸免。究其原因，还是该方法中周期的“有效观测时间长度”存在问题。所以，如何正确确立周期的“有效观测时间长度”是关键。在这当中，是否包括当前金融危机时段就足够。如果仅仅将当前金融危机时段纳入周期评级，那么金融危机本身还未见底就是一个需要考虑的问题。
提高资本缓冲被认为是有效防止金融危机的再次发生的重要措施。此次金融危机表明，当前实施的监管资本要求不足以抵御当前的金融危机。为此，很多监管机构发出提高资本缓冲水平的呼吁，并开始制定相关的监管要求。普遍认为，资本缓冲要到达风险加权资产的4％左右。但是，提高资本缓冲的法理依据仍没有充分地获得。另外，提高资本缓冲水平的实施也具有一定的挑战性。如何运用自由裁量权，如何设计提高资本缓冲水平、如何准确地确定每个金融机构的资本缓冲水平以及如何应对金融机构的质疑声音都是实施过程中不可回避的问题。
采取动态损失准备和逆周期储备制度，是发挥监管政策的逆周期效应的另一个重要的措施。当前，西班牙监管当局正在探索的动态损失准备和逆周期储备制度颇受其他监管当局的关注。但是，这一制度的科学性和有效性现在仍旧没有定论。动态损失准备和逆周期储备的计算原理是将损失准备和储备与经济周期反向挂钩起来。但如何反向挂钩以及如何处理这当中的非线性与非正态分布关系等问题是确保动态损失准备和逆周期储备真正发挥作用的前提。
抵押品价值科学评估是监管当局一直以来就非常强调和重视的问题。抵押品价值科学评估问题主要涉及会计规则与“盯市法则”。国际会计准则究竟以美国还是欧盟的为蓝本，或是两者的结合，当前仍旧没有一个肯定的答案。另外，长期以来，“盯市法则”被奉为金融交易时所遵循的“佳臬”。此次金融表明，由于金融市场同质化程度的不断深化，这一法则对于金融市场产生的顺周期效应是十分明显的。所以，“公允价值”究竟如何确立是一个很关键的问题。在这当中，完全摒弃“盯市法则”，完全创立新的法则，还是结合原有定价法则进行改良，是监管机构需要解决的问题之一。所以，抵押品价值的科学评估问题的解决还有待时日。
所以，综合以上考虑，该改革计划能否成功建立和实施还有待时日，尤其是该改革计划的具体内容尚待美国财政部公布与施行。