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摘 要：推行政府投资项目代建制，有利于建立市场化、规范化、专业化的工程建设管理,提高政府投资项目综合效益。政府投资项目代建制在我国实践过程中仍然存在一些问题，需要不断的改革和完善。
关键词：政府投资项目；代建制；问题；对策
中图分类号：F830文献标识码： A
随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由“投、建、管、用”一体化的模式逐渐向“投、建、管、用”职能分离的模式转化。国务院2004年发布的《关于投资体制改革的决定》中明确指出“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”。
目前全国有二十多个省市开始了代建制的试行和推广工作。但是纵观代建制在各地实施情况，笔者认为主要存在下列问题：
一、尚需进一步明确代建单位的性质、资质、运作、代建范围
首先，代建单位性质的确定是影响代建制整体规范制定的一个根本性问题。其次，代建单位的资质各地规定不一，尚需进一步明确。再者，代建制的运作各地不同，有的是全权委托代建单位自主运用资金进行建设的管理，有的是代建单位和使用单位联合组建筹建处，由筹建处自主运用资金承担建设和管理。最后，代建范围狭窄，目前各地试行代建制的范围基本上都集中在全额或部分使用财政性资金的公益性项目。
二、项目法人与项目管理代建人的职责有待进一步厘清
在大多数实行代建制的政府投资项目上，会出现项目代建人与项目法人并存的局面，而且两者的管理职能具有相当的交叉与重合。对于如何处理此两种机构之间的关系，目前无论国家主管部门还是代建制的相关试点地方都尚未有相关的规定，仍有待进一步研究。
三、我国各地实施的代建模式中对于代建单位尚缺乏明确的职能定位依据
有些代建单位是与使用单位、投资单位处于平等地位，可独立履行职责；有些则处于后者的管辖之下，无法发挥真正的代建作用，成了使用单位应对突发情况的“灭火员”。同时，定位不一，也造成目前代建单位无法针对政府投资项目、一般民营投资项目可能存在的不同项目管理需求，进行区分管理和项目重点监控。同时，代建制与现行投资计划、预算下达、资金拨付、财务管理等有关制度有一个衔接问题，全国缺少统一的规范，各自为政，比较混乱。在代建制下，一些项目前期工作可能仍要使用单位来做，同时一些设备也可能由使用单位自行采购。这样，两个单位都有使用资金的行为，就产生了谁是核算主体、由谁负责项目财务管理、谁来做竣工财务决算的问题。再者代建管理费没有统一的提取标准。有的是控制在建设单位管理费范围内，有的是必要的费用加税金加合理利润，有的是结合建设单位管理费标准，为项目的节余资金奖优罚劣。
四、 按照政府规章所规定的代建费偏低，制约了“代建制”制度的发展
代建費取费偏低，一方面使得代建单位从代建业务中所能获得的利益与其按照代建合同所承担的项目风险不合比例。由于代建单位承担的项目风险重大，就会凸显代建企业取费相应偏低的问题，使得其代建的权利义务有失公平。
另一方面，代建费偏低会严重制约代建单位的规模扩大和经济实力的进一步壮大，使得真正具有竞争性的代建市场难以形成，削弱了代建单位承担风险的能力和发展的后劲，也容易引发代建单位的道德风险。因而，在目前的环境与条件下，应当根据各地具体情况适当提高代建取费的标准。
五、 代建机构总体实力薄弱，没有形成成熟、规范、公平竞争的代建市场，代建单位承担代建责任的机制不明
首先代理机构总体资质不高。很多代建制机构都是从原来的建设单位、工程资询机构、建设监理公司、工程承包公司等转型过来的，其经济实力、人员队伍素质、内部治理结构等各方面不能达到代建制机构应有的水平。
其次，代建机构数量不足。公平、有效竞争的代建制市场必须有合理数量的代建商参加才能形成，但我国目前符合代建要求的代建机构的数量较少，达不到市场竞争的要求，这也是部分地方选择由政府指定代建单位的原因之一。
此外，代建单位虽然有建设经验，但其承担风险能力有限。作为代建机构，要承担一个上亿、甚至是几十亿元工程的建设管理任务，工程一旦出现风险，根本无力承担赔偿责任。
六、 与代建制相关的配套设施不完善
首先代建工程考核和监督制度不严格。代建制的实际操作中，存在考核机制不健全，重委托、轻监督检查等问题，影响了代建工作的质量。其次，代建保险制度没有建立。接照代理合同，代建单位要承担突破投资的赔讨责任。若赔付金额太大，代理单位有可能无力承担，需要相应的保险制度转移赔付风险。我国这方面的保险制度欠缺，需进一步探索。
根据上述所列的政府投资项目代建制在实践过程中所存在的问题，我认为政府投资项目代建制在未来应着重从以下几个方面来发展和完善。
一、加强政府监管
重点推进政府投资管理改革，打破传统的政府投资直接拨款模式，实现政府投资管理模式由被动的审批管理向搞好项目储备、前期研究和加强事中、事后监管改变，对新批准的政府投资项目要依法实现百分之百招标，对公益性项目要试行“代建制”，对政府投资的重点项目要上网公布，让社会监督。
二、大力发展工程咨询业，培育综合性的工程管理公司
代建市场迟迟不能形成，原因在于中国的工程咨询业不发达，缺少大型综合型的工程管理公司，阻碍了代建制的推广和发展。因此，应加强工程管理公司的培育，早日形成代建市场。
三、政府投资工程要实行特殊的合同条件
由于政府投资是来源于政府税收即纳税人的钱，所以对政府投资工程必须采用相对于一般非政府投资工程严得多的合同条件。应为政府编写特殊的施工合同条件。
四、政府投资工程要实行工程担保与工程保险
由于政府投资的影响面大，事关政府形像和广大人民群众的切身利益，因此政府投资工程一定要保证质量和项目成功，不能承担较大的合同风险与工程风险。解决此类问题的最佳途径就是对政府投资工程中实行工程担保和工程保险制度。
结束语：随着我国投融资体制改革的深入和多元化投资的进一步推行，采取代建模式，建立与市场经济相吻合的新型工程管理模式，已势在必行。如何真正实现代建制操作的“阳光化”、效益化，仍需要政府在制度建设上作出较大的改进，在政策等多方面加以引导和扶持，以及投资、建设参与各方的共同努力。
参考文献:
[1]张燕.政府投资项目代建制管理模式研究[J].工程与建设,2007,(6).
[2]周广学,李金修,王相江.政府投资项目代建制模式思考[J].科技息,2008,(8).
[3]张奇.政府投资代建制的模式和进一步规范的建议[J].中央财经大报,2006,(5).
[4]尹贻林,阎孝砚.政府投资项目代建制理论与实务[M].天津:天津出版社,2006.
关键词：政府投资项目；代建制；问题；对策
中图分类号：F830文献标识码： A
随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由“投、建、管、用”一体化的模式逐渐向“投、建、管、用”职能分离的模式转化。国务院2004年发布的《关于投资体制改革的决定》中明确指出“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”。
目前全国有二十多个省市开始了代建制的试行和推广工作。但是纵观代建制在各地实施情况，笔者认为主要存在下列问题：
一、尚需进一步明确代建单位的性质、资质、运作、代建范围
首先，代建单位性质的确定是影响代建制整体规范制定的一个根本性问题。其次，代建单位的资质各地规定不一，尚需进一步明确。再者，代建制的运作各地不同，有的是全权委托代建单位自主运用资金进行建设的管理，有的是代建单位和使用单位联合组建筹建处，由筹建处自主运用资金承担建设和管理。最后，代建范围狭窄，目前各地试行代建制的范围基本上都集中在全额或部分使用财政性资金的公益性项目。
二、项目法人与项目管理代建人的职责有待进一步厘清
在大多数实行代建制的政府投资项目上，会出现项目代建人与项目法人并存的局面，而且两者的管理职能具有相当的交叉与重合。对于如何处理此两种机构之间的关系，目前无论国家主管部门还是代建制的相关试点地方都尚未有相关的规定，仍有待进一步研究。
三、我国各地实施的代建模式中对于代建单位尚缺乏明确的职能定位依据
有些代建单位是与使用单位、投资单位处于平等地位，可独立履行职责；有些则处于后者的管辖之下，无法发挥真正的代建作用，成了使用单位应对突发情况的“灭火员”。同时，定位不一，也造成目前代建单位无法针对政府投资项目、一般民营投资项目可能存在的不同项目管理需求，进行区分管理和项目重点监控。同时，代建制与现行投资计划、预算下达、资金拨付、财务管理等有关制度有一个衔接问题，全国缺少统一的规范，各自为政，比较混乱。在代建制下，一些项目前期工作可能仍要使用单位来做，同时一些设备也可能由使用单位自行采购。这样，两个单位都有使用资金的行为，就产生了谁是核算主体、由谁负责项目财务管理、谁来做竣工财务决算的问题。再者代建管理费没有统一的提取标准。有的是控制在建设单位管理费范围内，有的是必要的费用加税金加合理利润，有的是结合建设单位管理费标准，为项目的节余资金奖优罚劣。
四、 按照政府规章所规定的代建费偏低，制约了“代建制”制度的发展
代建費取费偏低，一方面使得代建单位从代建业务中所能获得的利益与其按照代建合同所承担的项目风险不合比例。由于代建单位承担的项目风险重大，就会凸显代建企业取费相应偏低的问题，使得其代建的权利义务有失公平。
另一方面，代建费偏低会严重制约代建单位的规模扩大和经济实力的进一步壮大，使得真正具有竞争性的代建市场难以形成，削弱了代建单位承担风险的能力和发展的后劲，也容易引发代建单位的道德风险。因而，在目前的环境与条件下，应当根据各地具体情况适当提高代建取费的标准。
五、 代建机构总体实力薄弱，没有形成成熟、规范、公平竞争的代建市场，代建单位承担代建责任的机制不明
首先代理机构总体资质不高。很多代建制机构都是从原来的建设单位、工程资询机构、建设监理公司、工程承包公司等转型过来的，其经济实力、人员队伍素质、内部治理结构等各方面不能达到代建制机构应有的水平。
其次，代建机构数量不足。公平、有效竞争的代建制市场必须有合理数量的代建商参加才能形成，但我国目前符合代建要求的代建机构的数量较少，达不到市场竞争的要求，这也是部分地方选择由政府指定代建单位的原因之一。
此外，代建单位虽然有建设经验，但其承担风险能力有限。作为代建机构，要承担一个上亿、甚至是几十亿元工程的建设管理任务，工程一旦出现风险，根本无力承担赔偿责任。
六、 与代建制相关的配套设施不完善
首先代建工程考核和监督制度不严格。代建制的实际操作中，存在考核机制不健全，重委托、轻监督检查等问题，影响了代建工作的质量。其次，代建保险制度没有建立。接照代理合同，代建单位要承担突破投资的赔讨责任。若赔付金额太大，代理单位有可能无力承担，需要相应的保险制度转移赔付风险。我国这方面的保险制度欠缺，需进一步探索。
根据上述所列的政府投资项目代建制在实践过程中所存在的问题，我认为政府投资项目代建制在未来应着重从以下几个方面来发展和完善。
一、加强政府监管
重点推进政府投资管理改革，打破传统的政府投资直接拨款模式，实现政府投资管理模式由被动的审批管理向搞好项目储备、前期研究和加强事中、事后监管改变，对新批准的政府投资项目要依法实现百分之百招标，对公益性项目要试行“代建制”，对政府投资的重点项目要上网公布，让社会监督。
二、大力发展工程咨询业，培育综合性的工程管理公司
代建市场迟迟不能形成，原因在于中国的工程咨询业不发达，缺少大型综合型的工程管理公司，阻碍了代建制的推广和发展。因此，应加强工程管理公司的培育，早日形成代建市场。
三、政府投资工程要实行特殊的合同条件
由于政府投资是来源于政府税收即纳税人的钱，所以对政府投资工程必须采用相对于一般非政府投资工程严得多的合同条件。应为政府编写特殊的施工合同条件。
四、政府投资工程要实行工程担保与工程保险
由于政府投资的影响面大，事关政府形像和广大人民群众的切身利益，因此政府投资工程一定要保证质量和项目成功，不能承担较大的合同风险与工程风险。解决此类问题的最佳途径就是对政府投资工程中实行工程担保和工程保险制度。
结束语：随着我国投融资体制改革的深入和多元化投资的进一步推行，采取代建模式，建立与市场经济相吻合的新型工程管理模式，已势在必行。如何真正实现代建制操作的“阳光化”、效益化，仍需要政府在制度建设上作出较大的改进，在政策等多方面加以引导和扶持，以及投资、建设参与各方的共同努力。
参考文献:
[1]张燕.政府投资项目代建制管理模式研究[J].工程与建设,2007,(6).
[2]周广学,李金修,王相江.政府投资项目代建制模式思考[J].科技息,2008,(8).
[3]张奇.政府投资代建制的模式和进一步规范的建议[J].中央财经大报,2006,(5).
[4]尹贻林,阎孝砚.政府投资项目代建制理论与实务[M].天津:天津出版社,2006.