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【摘 要】我国为应对全球经济危机采取了积极的财政政策，也使地方政府资金短缺的问题日益暴露，地方政府投融资平台的发展为解决地方政府资金短缺的问题提供了很好的思路，为发展地方经济起到了重要的作用。同时地方政府投融资平台的发展加剧了地方债务的膨胀。本文从多角度分析了地方政府债务膨胀的现状、原因及风险，为地方债务的管理提出了警示，有利于规避政府债务违约可能带来的巨大社会影响。
【关键词】地方政府债务 原因 财政风险
地方政府债务产生具有历史必然性，根源在于财政无法满足基本建设的资金需要。合理规模的债务为地方公共基础建设提供了大量急需资金，缓解了地方政府财政收入不足的状态，促进了当地经济的快速发展。特别是在2007年经济危机之后，大量地方配套资金投入市场，为稳定我国乃至于世界经济、恢复信心起到了重要作用。但是任何事物都具有两面性，过度膨胀的债务会带来风险，如果失去控制还会严重危害到我国经济的健康运行。
一 我国地方政府债务现状
1．地方政府债务规模偏大
我国地方政府债务问题引起中央政府和各位学者的高度关注，它的规模在不断的膨胀之中已经达到了危害国家社会经济安全的程度。具体表现在两个方面：一是地方政府性债务总额十分庞大；二是作为主要融资形式的地方政府平台公司数量十分惊人。由于地方政府债务并没有纳入预算，各地政府又對债务实情讳莫如深，具体规模难以准确把握。通过地方财政收入和财政支出的数据可以看出其中的一些端倪。
根据中经网数据库的相关数据显示，1990～2008年，地方政府财政收入和支出都有大幅度的增长，但是，支出增长的速度却远远大于收入，政府收支的缺口在逐年上升，2008年的缺口高达两万亿，如此大的缺口由什么来弥补呢？答案似乎是不言而喻的。
根据各个经济机构和学者的估算，地方政府债务的规模数据如下所示：根据国家审计署2011年的审计结果显示，截止2010年年底，各地共有融资平台公司6576个，中国省市县三级地方政府性债务的余额为10.7万亿元，相当于同期全国GDP的27%，其中，银行贷款为8.5万亿元；国际评级机构穆迪称审计署关于银行对地方政府贷款规模的数据可能少报了3.5万亿元，并且地方政府不良贷款规模远远大于预期；按照央行2011年6月公布的《2010中国区域金融运行报告》数据，截止2010年年末，全国共有地方政府融资平台一万余家，相关学者估算地方政府投融资平台贷款规模的上限为14.4万亿左右；同期银监会的数据显示地方政府融资平台的贷款规模约为9.1万亿元。虽然各位学者研究得出的数据存在较大的差异，但不可否认的是，我国地方政府债务的规模及其带来的风险已经到了不可不治的境地。
2．法律对地方政府债务的约束作用弱
学者对地方政府债务问题的研究从20世纪90年代已经开始，但它仍笼罩着一层令人琢磨不透的面纱。由于绝大多数债务没有被纳入预算体系，其具体的规模难以确定。我国《预算法》规定，各级地方预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。这从法律上限制了地方政府直接负债的权利。同时，我国的《担保法》规定，地方政府不能用财政收入为其他组织提供担保。这造成了银行等金融机构向地方政府融资平台发放贷款缺少偿还保障。现实却与法律规定背道而驰，地方政府不仅借债，并且数目庞大。以湖北省荆门市的数据为例，2007年年底，荆门市向中国人民银行借款3106亿元，向国家开发银行担保借款12156亿元，向商业银行借款1168亿元，向非银行金融机构借款123亿元，向上级财政部门借款5192亿元（其中，外债转贷1192亿元，国债转贷1143亿元，农业综合开发借款161亿元，其他1196亿元），向其他单位及个人借款7116亿元，其他借款1178亿元。
3．地方政府举债方式隐蔽，潜藏风险
地方政府举债方式多种多样，包括金融机构拆借、出面
担保困难企业贷款、拖欠工资、粮食企业亏损挂账、社会保障资金缺口等，既有显性债务，又存在大量的隐性债务。由于地方政府直接举债的权利受到限制，主要通过地方政府融资平台向银行贷款融资。所谓地方融资平台是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺。平台公司表面上是独立的企业，背后却有政府的隐形支持，其实是财政的一种变相担保。这种模式突破了法律法规对地方政府负债的限制，开辟了一种新的融资模式，但是财政隐性担保的平台债务也成了风险的主要来源。央行研究数据显示，2009年全国新增的9.59万亿贷款中，投向地方政府融资平台的高达3.8万亿，占总量的40%，其中很大一部分都有财政的信用支持。2009年，地方政府的总负债为5万亿，其中90%来自银行贷款。地方政府和银行之间存在信息不对称问题，银行无法了解作为管理者的政府的信用评级、财政收入，以及在多家银行的贷款总规模，一旦无法按时还款债务，就会把违约风险传导给银行，导致不良贷款率上升，引起金融风险。
4．地方政府债务关系复杂，借新债还旧债现象严重
地方政府债务的举债主体既包括本级政府，还包括政府某些部门，事业单位及各类平台公司。多主体不透明的局面给控制地方政府债务的规模、确定偿还责任造成了困难。政府一般把通过融资平台借入的款项用于公共项目，这些项目具有资金需要量大、建设周期长、收益低等特点。有限的财政资金和上级政府的转移支付不能保证基建资金的持续投入和偿还，多采用借新还旧的方式来解燃眉之急。这样的缓解并没有从根本上解决债务问题，反而会出现一条找不到源头，也没有尽头的债务链条，一旦中间的某个环节断裂，将对社会经济建设、金融业发展和地方政府本身带来巨大的危害。例如，2003年安徽省的积累财政偿债率（债务还本付息额/地方财政收入）为183.22%。这意味着如果用全部财政收入来偿还债务，都需要两年的时间。如果本期不能及时偿还，债务余额转变为逾期债务，地方政府将面临更高的利息负担。 二 地方政府债务产生的原因分析
1．积极财政政策的带动
地方政府债务的膨胀是主客观原因共同作用的结果。一方面，地方政府为了经济建设和树立政绩具有融资冲动；另一方面，中央政府的相关政策也决定了地方政府必须担负起一定的配套投资责任。2009年的金融危机使全世界的经济都陷入了低迷的状态，中国作为一个负责任的大国，启动了四万亿的投资计划。中央的投资计划掀起了一股社会投资浪潮，地方政府也必须担负刺激本地经济发展的责任，巨额的配套资金投入随之而来。
2．基础设施建设需要
改革开放以来，我国的经济在飞速发展的同时，也带来了一系列的发展不平衡问题。西部地区、农村地区、少数民族地区的经济发展水平与发达的东部沿海相比，差距越拉越大，特别是在基础设施建设方面。为了让全国人民都能享受发展的成果，近年来，大规模的公共项目建设如火如荼地展开。越是经济困难地区，基础设施越薄弱，对于公共项目的需求越大，但是政府的财力越弱，上级政府的转移支付并不能完全解决问题，所以地方政府不得不背负巨大的债务负担。
3．财税体制的约束作用
1994年，我国进行了分税制改革，引起地方政府和中央政府的财政收入分配发生了本质的变化。分税制改革以后，中央的财权提高，地方的財权降低，并且一直稳定在两分天下的局面。但是在事权方面，中央则是把更多的自主权力交给了地方。2002年以来，地方政府只有45%的财权，却承担着70%的事权。惠及局部的公共设施建设由地方政府负责，不少宏观经济政策也需要地方政府配套资金支持。财权下降、事权上升，加之融资渠道不通畅，造成了地方政府不得不依靠负债来维持巨大的开支。不仅如此，事权财权的分配不均还导致了一种新型的收入形势—“土地财政”的诞生。地方政府通过收取高额的土地出让金，间接抬高了房地产市场的价格，使得居者有其屋成为梦想。
4．不科学的政绩评价体系
政绩工程大行其道是造成地方政府债务规模膨胀的又一个重要原因。“唯GDP论英雄”的评价体系把经济发展的绝对量作为考核地方官员的硬性指标，导致地方政府有一种追求政绩的强烈愿望，不注意环境的保护和经济的可持续发展，更忽视控制合理的债务规模。现行的债务体系可能会导致当届政府不顾后果大量举债以获得良好的政绩，而把还债的压力留给了下一届政府，造成严重的届际不公平和政府行为扭曲。
三 地方政府债务膨胀的风险分析
1．破坏社会信用
政府应该是各项法律、法规和政策的最先执行者。其行为会对社会群体的行为产生一定的指示作用。一个诚信的政府必然会在全社会树立一种讲究诚实、信用的风气；相反，如果一个政府借钱不还，何以要求人民群众遵守信用准则。一旦信用链条破裂，将来无论是政府还是个人都很难在理性的市场中再进行融资。这不仅会导致一系列的在建工程无法完成，还会破环整个地区社会经济秩序。
2．引发社会矛盾
除了通过融资平台向银行借款，公教人员工资拖欠、社会保障资金缺口、粮食企业亏损挂账等也是地方政府债务的表现形式。这些都是关系到人民群众生活和根本利益的方面，如果任由债务规模扩大，不能及时有效地清偿和弥补，将会造成人民生活水平下降、社保机制无法运行等严重后果。更有甚者，债务风险最终会通过传到机制传递给金融机构和上级财政，形成连锁风险。
3．影响财政资金使用效率
地方政府应该承担起当地公共事业的支出，而巨额的地方政府债务会产生巨大的利息压力。由于财政收入的有限性和固定性，债务本息支出导致许多本该投入到教育、医疗、科研等重要项目的资金流失，严重制约着当地科学技术和民生的发展。
参考文献
［1］安国俊.地方政府融资平台风险与政府债务［J］.中国金融，2010（7）
［2］王克群.地方政府债务特点、成因及不利影响［J］.学习与实践，2010（11）
［3］柳士双.我国地方政府负债的影响与对策［J］.兰州商学院学报，2010（8）
［4］张澜.关于我国地方债务的几点看法［J］.会计与审计，2009
［5］湖北省荆门市财政局课题组.地方政府债务现状、成因与化解对策［J］.经济研究参考，2010（4）
［6］朱玉明、周春雨.化解地方政府债务的总体思路、目标及政策建议［J］.经济研究参考2005（96）
［7］阎晓峰.地方政府性债务风险管理问题研究［J］.财会研究，2010（21）
【关键词】地方政府债务 原因 财政风险
地方政府债务产生具有历史必然性，根源在于财政无法满足基本建设的资金需要。合理规模的债务为地方公共基础建设提供了大量急需资金，缓解了地方政府财政收入不足的状态，促进了当地经济的快速发展。特别是在2007年经济危机之后，大量地方配套资金投入市场，为稳定我国乃至于世界经济、恢复信心起到了重要作用。但是任何事物都具有两面性，过度膨胀的债务会带来风险，如果失去控制还会严重危害到我国经济的健康运行。
一 我国地方政府债务现状
1．地方政府债务规模偏大
我国地方政府债务问题引起中央政府和各位学者的高度关注，它的规模在不断的膨胀之中已经达到了危害国家社会经济安全的程度。具体表现在两个方面：一是地方政府性债务总额十分庞大；二是作为主要融资形式的地方政府平台公司数量十分惊人。由于地方政府债务并没有纳入预算，各地政府又對债务实情讳莫如深，具体规模难以准确把握。通过地方财政收入和财政支出的数据可以看出其中的一些端倪。
根据中经网数据库的相关数据显示，1990～2008年，地方政府财政收入和支出都有大幅度的增长，但是，支出增长的速度却远远大于收入，政府收支的缺口在逐年上升，2008年的缺口高达两万亿，如此大的缺口由什么来弥补呢？答案似乎是不言而喻的。
根据各个经济机构和学者的估算，地方政府债务的规模数据如下所示：根据国家审计署2011年的审计结果显示，截止2010年年底，各地共有融资平台公司6576个，中国省市县三级地方政府性债务的余额为10.7万亿元，相当于同期全国GDP的27%，其中，银行贷款为8.5万亿元；国际评级机构穆迪称审计署关于银行对地方政府贷款规模的数据可能少报了3.5万亿元，并且地方政府不良贷款规模远远大于预期；按照央行2011年6月公布的《2010中国区域金融运行报告》数据，截止2010年年末，全国共有地方政府融资平台一万余家，相关学者估算地方政府投融资平台贷款规模的上限为14.4万亿左右；同期银监会的数据显示地方政府融资平台的贷款规模约为9.1万亿元。虽然各位学者研究得出的数据存在较大的差异，但不可否认的是，我国地方政府债务的规模及其带来的风险已经到了不可不治的境地。
2．法律对地方政府债务的约束作用弱
学者对地方政府债务问题的研究从20世纪90年代已经开始，但它仍笼罩着一层令人琢磨不透的面纱。由于绝大多数债务没有被纳入预算体系，其具体的规模难以确定。我国《预算法》规定，各级地方预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。这从法律上限制了地方政府直接负债的权利。同时，我国的《担保法》规定，地方政府不能用财政收入为其他组织提供担保。这造成了银行等金融机构向地方政府融资平台发放贷款缺少偿还保障。现实却与法律规定背道而驰，地方政府不仅借债，并且数目庞大。以湖北省荆门市的数据为例，2007年年底，荆门市向中国人民银行借款3106亿元，向国家开发银行担保借款12156亿元，向商业银行借款1168亿元，向非银行金融机构借款123亿元，向上级财政部门借款5192亿元（其中，外债转贷1192亿元，国债转贷1143亿元，农业综合开发借款161亿元，其他1196亿元），向其他单位及个人借款7116亿元，其他借款1178亿元。
3．地方政府举债方式隐蔽，潜藏风险
地方政府举债方式多种多样，包括金融机构拆借、出面
担保困难企业贷款、拖欠工资、粮食企业亏损挂账、社会保障资金缺口等，既有显性债务，又存在大量的隐性债务。由于地方政府直接举债的权利受到限制，主要通过地方政府融资平台向银行贷款融资。所谓地方融资平台是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺。平台公司表面上是独立的企业，背后却有政府的隐形支持，其实是财政的一种变相担保。这种模式突破了法律法规对地方政府负债的限制，开辟了一种新的融资模式，但是财政隐性担保的平台债务也成了风险的主要来源。央行研究数据显示，2009年全国新增的9.59万亿贷款中，投向地方政府融资平台的高达3.8万亿，占总量的40%，其中很大一部分都有财政的信用支持。2009年，地方政府的总负债为5万亿，其中90%来自银行贷款。地方政府和银行之间存在信息不对称问题，银行无法了解作为管理者的政府的信用评级、财政收入，以及在多家银行的贷款总规模，一旦无法按时还款债务，就会把违约风险传导给银行，导致不良贷款率上升，引起金融风险。
4．地方政府债务关系复杂，借新债还旧债现象严重
地方政府债务的举债主体既包括本级政府，还包括政府某些部门，事业单位及各类平台公司。多主体不透明的局面给控制地方政府债务的规模、确定偿还责任造成了困难。政府一般把通过融资平台借入的款项用于公共项目，这些项目具有资金需要量大、建设周期长、收益低等特点。有限的财政资金和上级政府的转移支付不能保证基建资金的持续投入和偿还，多采用借新还旧的方式来解燃眉之急。这样的缓解并没有从根本上解决债务问题，反而会出现一条找不到源头，也没有尽头的债务链条，一旦中间的某个环节断裂，将对社会经济建设、金融业发展和地方政府本身带来巨大的危害。例如，2003年安徽省的积累财政偿债率（债务还本付息额/地方财政收入）为183.22%。这意味着如果用全部财政收入来偿还债务，都需要两年的时间。如果本期不能及时偿还，债务余额转变为逾期债务，地方政府将面临更高的利息负担。 二 地方政府债务产生的原因分析
1．积极财政政策的带动
地方政府债务的膨胀是主客观原因共同作用的结果。一方面，地方政府为了经济建设和树立政绩具有融资冲动；另一方面，中央政府的相关政策也决定了地方政府必须担负起一定的配套投资责任。2009年的金融危机使全世界的经济都陷入了低迷的状态，中国作为一个负责任的大国，启动了四万亿的投资计划。中央的投资计划掀起了一股社会投资浪潮，地方政府也必须担负刺激本地经济发展的责任，巨额的配套资金投入随之而来。
2．基础设施建设需要
改革开放以来，我国的经济在飞速发展的同时，也带来了一系列的发展不平衡问题。西部地区、农村地区、少数民族地区的经济发展水平与发达的东部沿海相比，差距越拉越大，特别是在基础设施建设方面。为了让全国人民都能享受发展的成果，近年来，大规模的公共项目建设如火如荼地展开。越是经济困难地区，基础设施越薄弱，对于公共项目的需求越大，但是政府的财力越弱，上级政府的转移支付并不能完全解决问题，所以地方政府不得不背负巨大的债务负担。
3．财税体制的约束作用
1994年，我国进行了分税制改革，引起地方政府和中央政府的财政收入分配发生了本质的变化。分税制改革以后，中央的财权提高，地方的財权降低，并且一直稳定在两分天下的局面。但是在事权方面，中央则是把更多的自主权力交给了地方。2002年以来，地方政府只有45%的财权，却承担着70%的事权。惠及局部的公共设施建设由地方政府负责，不少宏观经济政策也需要地方政府配套资金支持。财权下降、事权上升，加之融资渠道不通畅，造成了地方政府不得不依靠负债来维持巨大的开支。不仅如此，事权财权的分配不均还导致了一种新型的收入形势—“土地财政”的诞生。地方政府通过收取高额的土地出让金，间接抬高了房地产市场的价格，使得居者有其屋成为梦想。
4．不科学的政绩评价体系
政绩工程大行其道是造成地方政府债务规模膨胀的又一个重要原因。“唯GDP论英雄”的评价体系把经济发展的绝对量作为考核地方官员的硬性指标，导致地方政府有一种追求政绩的强烈愿望，不注意环境的保护和经济的可持续发展，更忽视控制合理的债务规模。现行的债务体系可能会导致当届政府不顾后果大量举债以获得良好的政绩，而把还债的压力留给了下一届政府，造成严重的届际不公平和政府行为扭曲。
三 地方政府债务膨胀的风险分析
1．破坏社会信用
政府应该是各项法律、法规和政策的最先执行者。其行为会对社会群体的行为产生一定的指示作用。一个诚信的政府必然会在全社会树立一种讲究诚实、信用的风气；相反，如果一个政府借钱不还，何以要求人民群众遵守信用准则。一旦信用链条破裂，将来无论是政府还是个人都很难在理性的市场中再进行融资。这不仅会导致一系列的在建工程无法完成，还会破环整个地区社会经济秩序。
2．引发社会矛盾
除了通过融资平台向银行借款，公教人员工资拖欠、社会保障资金缺口、粮食企业亏损挂账等也是地方政府债务的表现形式。这些都是关系到人民群众生活和根本利益的方面，如果任由债务规模扩大，不能及时有效地清偿和弥补，将会造成人民生活水平下降、社保机制无法运行等严重后果。更有甚者，债务风险最终会通过传到机制传递给金融机构和上级财政，形成连锁风险。
3．影响财政资金使用效率
地方政府应该承担起当地公共事业的支出，而巨额的地方政府债务会产生巨大的利息压力。由于财政收入的有限性和固定性，债务本息支出导致许多本该投入到教育、医疗、科研等重要项目的资金流失，严重制约着当地科学技术和民生的发展。
参考文献
［1］安国俊.地方政府融资平台风险与政府债务［J］.中国金融，2010（7）
［2］王克群.地方政府债务特点、成因及不利影响［J］.学习与实践，2010（11）
［3］柳士双.我国地方政府负债的影响与对策［J］.兰州商学院学报，2010（8）
［4］张澜.关于我国地方债务的几点看法［J］.会计与审计，2009
［5］湖北省荆门市财政局课题组.地方政府债务现状、成因与化解对策［J］.经济研究参考，2010（4）
［6］朱玉明、周春雨.化解地方政府债务的总体思路、目标及政策建议［J］.经济研究参考2005（96）
［7］阎晓峰.地方政府性债务风险管理问题研究［J］.财会研究，2010（21）