论文部分内容阅读
摘要： 综合性社区服务中心的目标定位是决定社区服务体系建设实效性、长效性的关键。通过社区工作视域对广州市家庭综合服务中心试点案例进行分析，分析总结当前综合性服务中心建设目标定位的常见误区，并提出综合性服务中心应以推进社区发展为远景目标，以推动居民参与为过程目标，以满足居民需求为结果目标，以建立运行机制为成果目标；在社区服务供给体系中进行保障式、阶段性、平台式、综合式定位，从而推动社区服务体系的良性发展。
关键词： 社区服务体系；社区工作；目标定位；综合服务中心
中图分类号：C 916文献标识码：A文章编号：1671623X（2012）06002007
随着城市社会转型和企事业单位改革深化，越来越多的“单位人”变成“社会人”，街道、社区成为社会问题、民生诉求最为集中的地方。为满足社区居民公共服务和多样性生活服务需求，以社区服务推进社会管理体制创新，2007年国家发改委、民政部印发了《“十一五”社区服务体系发展规划》［1］，《规划》中对社区服务体系构建所面临问题进行了综合概括，并据此针对性地提出了“十一五”期间社区服务体系建设的指导思想与发展目标，其中提及“全国每个街道基本拥有一个综合性的社区服务中心。”在政府方针指引下，各地纷纷开展社区服务中心建设工作，取得了较大的成效。民政部公布的《2009 年民政事业发展统计报告》数据显示，截至2009 年底，全国已共有各类社区服务中心17.5万个，其中综合性社区服务中心10 003个。［2］然而，综合性社区服务中心建设在推动社区服务体系发展的同时，也暴露出许多亟待解决的问题。
一、问题提出
从各地对社区服务中心的建设运营实践来看，对社区服务中心的建设目标及定位的理解差异较大，有的甚至不清楚建设目标和定位，这些目标定位的适切性及实践者对目标定位的理解感知都直接影响到战略实施的成效。目标定位是链接宏观战略部署和微观实际操作的桥梁，如何根据国家社区发展战略，结合本地实际情况，运用发展和动态的眼光进行预测，从而明确社区服务中心的目标定位，这是实践中需解决的大问题。但是《规划》中并未对社区服务中心的建设目标及定位做出明确定义：即社区服务中心建设与整体社区服务体系发展有什么关系？社区服务中心应在整个社区服务体系中扮演怎样的角色？应承担怎样的职能？
明确可行的目标定位，离不开理论论证和实践检验。然而，目前理论界关于社区服务发展的研究主要集中在两方面。一是关于社区服务的规范性研究，例如对社区服务的性质和定位探讨，社区服务与社区治理、社区建设的关系等；二是针对具体问题的实务性研究，提出社区服务的供给模式、管理机制、工作模式、评估方法等［3-5］。受制于全国尚未有成熟的社区服务模式，大部分研究得到的结论对策偏于静态，缺少运用发展、动态的眼光来看待社区服务体系建设，对社区服务中心目标定位的探讨更是凤毛麟角。
广州市政府也是在上述宏观背景下开始“家庭综合服务中心”（以下简称“家综”）建设试点工作，以探索通过家综的服务供给，推进社区服务体系建设，带动社会管理体制改革。［6］广州具备经济水平发展程度较高、毗邻港台等地理优势，汲取港台社区服务经验，试点的规模大、起点高，从2010年试点项目开展至今已有一年多，具备较为成熟完整的经验，其中取得的成效和问题颇为值得探讨和借鉴。为此，本文以广州市试点为例，探讨家综建设过程中目标定位中存在的问题，并基于社区工作实务视域，提出综合服务中心的目标定位。
二、目标定位的误区：社区工作
视域下的分析（一）社区工作视域：整合性的实务视域社区工作属于专业社会工作的三大工作手法之一，莱恩（R. P. Lane）认为，社区工作的目的在于“实现及保持社会福利资源与社会福利需要间的同步、有效的适应。”［7］由此可见，广义的社区工作包含了社区服务、社区建设、社区问题解决等意涵，只是根据地区文化和社区发展水平的不同，各社区为了解决社区特定的现存问题，所侧重的“社区工作模式”不一，因此产生了不同的提法。［8］例如在台湾地区，早期使用“社区组织”一词，其后使用“社区营造”、“社区发展”的说法，最后以“社区工作”概称。可以说，和社区建设、社区发展等视角相比，社区工作提供了整合性更强、专业程度更高的实践为本的视域。
社区工作作为整合性的实践活动的本质，决定它不可能仅采用单一理论、单一手法来解释问题，必然涉及到多方面的理论和视角，也衍生出多种工作模式或流派。虽然各流派和模式的工作策略和着重点不一，但在流派间差异分歧的背后，是经多年实践总结出来的、各模式皆共同遵循的价值理念和实务原则，胡文龙总结为以下六条：（1）注重以人为中心的发展目标；（2）依据社区的现存情况计划工作步伐；（3）尊重社区自决；（4）强调居民的自助参与；（5）广泛及包容性的社区参与；（6）民主及理性的社区行动形式。［9］关于社区工作所涵括的相关理论、模式和原则的具体意涵，将结合下文分析进行探讨。
社区所面对的问题是多元而复杂的，涉及微观、中观、宏观各个层面，涵括经济、文化、社会、政治、城市规划等学科领域的理论。由此可见，仅靠单一的理论或手法是很难回应真实世界的需求的，由于对社区服务的探讨主要是站在社会学、政治学角度进行，侧重某一类社会力量（如政府行为）来予以解决，导致在整合性实践中显得顾此失彼。因此，社区工作本身作为一种整合性的实践活动，运用了整合的学科理论取向、整合的多元社会工作方法，能更好地实现社区发展资源的有效配置，从而真正推动社区发展。（二）家综目标定位的常见误区在国内专业社会工作的社区实践仅处于起步阶段，加上政府购买社区服务尚属新鲜事物，所涉及的利益相关者（各级政府、居委会、居民、物业、社工机构、社工等）尚未有明晰的工作开展思路，从而导致对家综目标定位间的差异极大，笔者根据对各试点项目的走访观察及访谈经验，总结出以下常见误区：定位过泛、过低、过偏、过窄。1.定位过泛：误将“综合性”理解为“全能化”《尔雅翼》中用“角似鹿、头似驼、眼似兔、项似蛇、腹似蜃、鳞似鱼、爪似鹰、掌似虎、耳似牛”描述“龙”的形象，以表达传统文化中对“龙”无所不能、至神至圣的心理意象。政府和居民对社区服务供给的强烈需求和渴望，令家综被期待承载更多的角色，亦遭遇了类似的理想化的完美主义想象。有的利益相关者认为社区教育非常重要，家综应重点开展公民教育，定位为“社区大学”；有的认为居委工作站任务繁重，无暇跟进社区服务，应做成扩展式的居委工作站；有的认为社区居民缺乏休闲去处，应做成“社区文化中心”丰富居民文化生活；有的认为应提供长者日托服务，成为“长者日托中心”，还有认为是“儿童及青少年活动中心”、“综合家庭危机干预中心”、“党建前哨站”等，家综试点中“综合性”、“一站式”服务的字眼更加强化了这种认知，导致有的家综甚至开出了高达130项的服务内容。 由于目前从事社区服务的专业社会工作人才短缺、现有社工的工作经验尚浅，因此初期家综的服务供给往往只能依赖仅有的十来个社工，加上对社区资本、社区认同感、社区自治精神的培养需要一定的时间，因此在社会资源和社区资源尚未被发掘和调动的情况下，几乎单靠政府一己之力承担所有资源投入。承办服务的NGO机构受到生存压力的影响，必然会分散工作精力，追求服务内容多样性，牺牲服务质量，以迎合多重利益干系人的服务需求。在人力、物力、财力资源供给不足的现实情况下，这种过于理想化的定位无疑将导致最终“四不像”和“形式主义”的形成。
社区工作实务原则认为服务供给应“看菜吃饭、量体裁衣”，依据社区的所有资源和现存情况来计划工作步骤。因此，在社区服务供给的起步阶段，不应采用各类服务全面铺开的形式，首要步骤应是厘清社区面临问题及社区需要，应根据工作者现有能力、需求的普遍性和影响程度进行权衡，择取辐射力最大的居民需求进行回应，针对性地设置服务项目，并借此机会动员居民，才能起到以家综试点带动社区服务体系建设的作用。2.定位过低：忽略了对社区管理创新的推动作用调查过程中发现，不同试点项目所在的基层政府部门对试点工作的重视程度有所不同。有的项目由街道一把手直接挂帅，有的则由民政科协调，有的由原有社区服务中心负责人协调。协调层次高的试点项目容易调动既有街道资源，其服务推进往往更为顺利，但是也常遇到需要承担“额外责任”的烦恼，例如协助街道办完成上级工作任务或指标，成为基层政府的“社会动员专署”或“助理办公室”。
另一种极端则是协调层次过低，这些家综试点在服务供给过程中常遇到“探得居民需求，但是无法回应”的困境，特别是当涉及小区管理、产权纠纷等社区冲突，或需要动员相应街道资源开展服务时，家综显得无能为力。最终结果则是被居民诟病为“只会做活动，不能解决实际问题”、“不过是政府换个办法拉拢民心”。这些现象映射出基层政府对社区服务与社区管理之间的关系的理解：或把社区服务和社区管理当成是毫无相关的两项工作，或把社区服务视为巩固旧有社区管理体制的子途径，这与试点宗旨“以社区管理服务为突破口加强和创新社会管理的思路和方向”无疑是相悖的。
在专业社区工作看来，社区服务与社区治理作为社区发展的要素，两者之间存在相辅相成、互有交叉的关系。无论是社区服务、组织培育、社区营造还是社区治理，都是为实现社区发展而采取的工作策略。由于社区作为一个多要素作用的复杂系统，各要素间形成了多个负反馈回路，从而令其能应对外界干预而保持稳定。家综供给的是社区服务，基层政府供给的是公共服务，因此随着社区服务的供给，必然对社区治理格局、公共服务供给提出新要求。倘若社区治理格局循旧不变，必然会制约到社区服务的供给成效，产生“1+1<0”的零和结局。因此，基层政府应具备变革意识和危机意识，将家综的建设定位为推动基层政府内部机制变革、重新构建社区治理格局，以成为更有效地回应民声的前哨。3.定位过偏：对待利益相关者诉求顾此失彼家综试点是采用“政府搭台，专业社工机构唱戏”的政府购买服务形式，由于专业社工机构的经费来源往往依赖单一项目，因此部分家综会较为关注基层政府需求，基层政府作为“客户”对服务项目的开设和实施有较大的干预权，会要求将部分公共服务项目纳入家综服务中，例如法律和政策咨询、计划生育工作、劳动权益保障、创文创卫工作等，这些服务项目的开设并未填补居民原有服务需求的空白，而是强化了家综作为“政府专业行政助理”的角色。
另一种情况则是承办机构为得到居民的理解和信任，侧重关注居民利益，将自身定位成了“民意代表”，对基层政府的工作难处和立场考虑不足，无形中强化了居民的对立情绪，加大了基层政府的工作难度。还有的家综所开设的服务和本地商家提供的服务内容重叠，特别是针对青少年、长者的教育培训班、康复训练服务等，无意中伤害了本地商家的利益，挤占了本地商家的生存空间，也令居民对家综的形象定位感到更加模糊。
家综作为进入社区的新鲜事物，需要建立其自身与社区既有群体、单位之间的联系，包括基层政府、居民、物业、居委、商家、驻区单位、社区组织、社服机构等，由于不同利益相关者的诉求在特定时空内有存在冲突的情况，这意味家综服务的有效供给依赖于不同群体间利益诉求的平衡。专业社区工作的原则之一是“广泛及包容性的社区参与”，这意味着专业社工从业者对社区的介入不仅应当秉持中立立场，还应当协助各类利益相关者在各自利益诉求之间寻求共识，形成共识是广泛及包容性的社会参与的前提。家综工作者应意识到共识是必定存在的，只是因为沟通平台和沟通机制缺乏，阻碍了共识的形成。换句话说，家综并非是对不同利益相关者诉求的“仲裁者”或“判官”，既非“替天行道”、“替谁说话”，而是为不同利益相关者创建沟通及反馈的桥梁。4.定位过窄：任务性目标、过程性目标未被统一专业社会工作开展服务有个案、小组、社区三大手法，有的街道误以为社工的小组、社区手法不过是“带领大家做活动”而已，唯有个案才是专业体现。因此在服务协议指标签订时，增大了个案的比例。有家综社工反映为完成服务指标，往往需要投放较大比例的时间和精力在个案的发掘、介入上，而且这种投入往往成效很低，一方面受中国传统观念“家丑不外扬”的思想熏陶，有需求的家庭往往会等到问题已经恶化、显性化的时候，才寻求社工协助，这种个案往往难度较高、牵涉精力也较多；另一方面则因为社区凝聚力、社区关系网络未得到发展，社工需要通过“洗楼”等低效率方式发掘有需要的家庭个人，这也降低了家综的整体工作效能。
有的家综则呈现出截然相反的景象，这些家综被定位为“社区活动中心”，他们的场地被规划为“书画室”、“棋牌室”、“舞蹈室”等多个功能室，为让各功能室“客似云来”增加人气，家综社工疲于开设创新性、趣味性的常规服务、偶到服务项目，且由于各功能室皆需安排人手照料以保证服务对象安全，家综社工精力受限于中心场地，导致无暇回应居民深层次的服务需求。这种定位还凸显了家综服务的覆盖范围和辐射力问题，来中心场地使用服务的居民多数是居住在家综附近，离家综较远的社区则成为了服务盲区。上述两种情况映射出如何确保家综服务的实效性和长效性问题，在轰轰烈烈的活动和堆积如山的个案文书背后，究竟为社区带来了多少持续性的进步？ 社区工作学者罗夫曼（Rothman）认为，社区工作应追求两类目标：第一，任务性目标（task goals），即解决一些特定的社会问题，达到一些社会福利目标，满足社区需要；第二，过程性目标（process goals），即促进社区居民一般能力的提高，建立社区内不同群体的合作关系，发掘及培育社区领袖参与社区事务，增强解决问题的能力和技巧等。［10］从这个角度来看，当前社区显性问题是居民文化休闲需求增多和文化休闲资源不足的矛盾、居民面临问题多样化和社区工作人员专业性不足的矛盾。由此可见，当前社区服务对任务性目标的追求是可以理解的，无论是开展社区文化活动还是进行个案介入，都是在对特定的社会问题进行回应。只是在具体工作开展过程中，要注重过程性目标和任务性目标的统一。倘若没有明确的任务性目标，过程性目标就缺乏实现的载体。倘若为追寻任务性目标就违背了过程性目标，则必然导致服务的长效性和实效性不足。
三、综合服务中心建设目标及定位：
社区工作视域下的实践结合对上述误区的分析，基于社区工作的基本原则和模式，笔者认为，为更好地实现以家综的服务供给为策略，推进社区服务体系建设，带动社会管理体制改革，应对家综的建设目标及定位作出界定。（一）综合服务中心的建设目标1.以推进社区发展为远景目标社区服务供给是为推进社区发展的具体工作策略，同时社区服务受社区发展的其他要素制约和影响。在脱离社区整体发展规划、社区发展内在动力的情况下供给社区服务，片面追求服务内容多样性、服务群体多元化、服务层次丰富化，是教条主义和理想主义的做法，不具备可持续性。因此要结合社区发展方向、社区发展动力对社区服务进行有条理的规划。例如，对于较新的楼盘小区，家庭结构以三口之家为主，那么社区服务应注重家庭服务和亲子服务，同时要考虑到社区发展的客观规律，将权益纠纷、青少年社区教育等作为重点。对于有较长历史的单位社区，以独居长者为主，那么社区服务在供给居家养老服务的同时，还要注重可能接踵而来的社区变迁（拆迁）、社区历史活化问题。2.以推动居民参与为过程目标社区工作的最终目的无疑是为建设“民主自决”、“令居民能追求自我实现”的社区，为此社区工作原则强调“尊重社区自决”、“推动社区居民包容和广泛的参与”。可以说，推动居民参与、推进基层民主训练、积累社会资本，不仅是社区发展的途径，也是社区发展所追求的结果。在供给社区服务的过程中，不应只考虑到最终产出的服务产品型态（长者服务项目、青少年服务项目），还应在过程中鼓励社区居民参与互动，以参与社区服务的形式发展自治意识，得到基层民主训练。3.以满足居民需求为结果目标长远来看，唯有服务供给过程产生的社会资本（参与、信任、网络）具备积累性，最终产出的服务结果属于满足单次需要的、消费性的。多数居民不会直接意识到自身“社会参与”、“政治参与”的需要，所表述的需要往往和具体事件、问题挂钩。如果把满足居民主诉显性需求当成社区服务的唯一目标，人的需求是永远不能被完全满足的，何况在现有资源投入远远不足的情况下，如此一来社区服务有可能陷入越做越多、越做越累的泥沼。
反过来讲，社区工作实务认为服务单位对居民所表达需要的积极回应，也是获得居民信任、鼓励居民参与的契机。站在成效评估的角度来说，过程目标的评估往往带有主观性，结果目标可以转化为明确可量化的评估指标，从而实现对项目的管理监控，以监察政府公帑的使用成效。4.以建立运行机制为成果目标政府以项目采购形式供给社区服务，服务提供主体、服务对象、服务内容都可能会产生变化，就有可能导致过去成绩重归于零。这一次事情做正确了，下一次能否做正确？这一次资金解决了，下一笔资金从何来？这一次服务对象满意了，下一次是否会满意？这些主要是可持续发展性问题，如某老人之家变成麻将馆、社区服务中心成为商场，目前社区服务体系构建遇到的大多数问题也主要是这一类。在社区工作实务看来，内在运行机制、主体关系的理顺，是社区可持续发展的基本保障。这里所指的运行机制就是指在多中心治理理念指导下的制度保障、资源配给、行动者角色、协调机制等。（二）综合服务中心的功能定位广州市家综试点借鉴了香港和新加坡的经验，由于两地社会发展水平有所差异，在经验借鉴时要结合本土情况进行调整，特别是对家综在社区服务体系中的角色定位。角色定位意味着家综和其他社区服务机构应当承担怎样的职能、相互之间的互动机制是怎样的。1.守栅者：保障式定位从香港家综建设情况来看，香港社署承办的和非社署（NGO）承办的家综在服务内容侧重点上是有差异的，社署作为政府部门，无可推卸地承担了对社区受严重困扰的家庭或人士进行补救性干预的职责，而预防性、发展性类服务则主要由结盟的机构提供。对于部分受严重困扰的家庭或人士而言，其基本家庭功能、社会功能已经被破坏或濒临破坏边缘，一旦问题恶化，将导致政府、社会为此付出更高的直接成本及间接成本。因此，虽然目前政府对社区服务的整体投入依旧不足，但是出于公义、公平的社会价值观，即使这些补救性干预会消耗较大比例的资源投入（包括人力、物力），作为政府出资购买服务的家综应责无旁贷地介入干预。2.推动者：阶段性定位家综不能从定位为“实现服务协议指标的单位”走向“全能式”定位的另一极端，应注意到即使是香港、新加坡，家综亦并非在社区服务发展初期建设的，而是在社区服务人力资源、社会资源较为充足的情况下，借以对已有社区服务资源进行整合，提高服务成效。然而基于国内社区服务资源投放有限的现实，出于建设可持续发展机制及成本效益比的考量，不应一下子全面铺开。因此在家综建设前期，应该以重心放在提供补救性服务、搭建整体服务框架（后续解释）、培育社区服务资源（包括人、财、物、社会资本等）三点上。其后方可根据街道特点和社区情况，进行针对性的、重点性的服务发展，例如推出家庭类服务、儿童类服务、长者类服务等。3.协调者：平台式定位家综属于基层管理“三中心一队伍”的组成部分之一，而“三中心一队伍”是广州市为进行社会管理体制改革而形成的新型管理格局，旨在通过发挥三中心的平台作用，整合基层社会管理资源，形成执法、管理、服务的三位一体化。因此，虽然家综试点采用政府购买社工服务的模式（即社工组织承办家综），但不应将中心直接提供的专业社工服务完全等同于家综的服务定位。家综还应对中心以外（非承办机构）的社区服务资源进行培育、统筹。以志愿者服务为例，不仅中心应当发展自己的志愿者队伍，还应以中心作为平台，令各类社区服务需求、各类服务资源（如团市委在各街道发展的志愿服务队、社区以外的志愿服务组织等）在平台上得以实现对接。4.统筹者：综合式定位家综不是各类单项服务组合的大杂烩或大卖场，不是各专项服务队（如妇女服务、青少年服务、家庭服务、长者服务）的“合署办公”。由于专项服务往往针对特定问题或特定人群，然而各项服务常常具有共生关系。生态系统理论认为，家庭、个人所遭遇的困扰往往不是一元的、线性的，而是会在各级生态系统中不断迭代，从而导致系统中各组分（个体）皆受影响引发功能失调。例如家庭功能失调后，往往引发夫妻关系紧张、亲子关系紧张、青少年成长问题等一系列问题，多个专项服务队的跟进则可能会导致服务资源重迭和耗费。因此，家综作为社区服务的统筹平台，应建立内部高效优化的服务管理流程，形成综合服务框架，从而实现高效利用有限的服务资源，避免资源的重复投放和活动的堆叠，实现社区服务的可持续发展。
综上所述，笔者认为，综合性社区服务中心的建设是推进社区服务体系建设的必经之路，势在必行。在推进过程中，首要任务则是对综合性社区服务中心的建设目标及定位做出明确界定。因此，应当站在整合取向的社区工作视域，运用相关原则、模式指导目标定位。社区服务体系的推进之路才刚刚开始，还需要各界社会工作者的不断探索和实践。
［1］民政部.“十一五”社区服务体系发展规划［EB /OL］. ［20070615］. http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/jhgh/200708/20070800001418.shtml.
［2］民政部.2009年民政事业发展统计报告［EB/OL］.［ 20100610］. http：//cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201006/20100600081422.shtml.
［3］李迎生. 对中国城市社区服务发展方向的思考［J］. 河北学刊，2009（1）：134—138.
［4］陈雅丽. 城市社区服务供给体系及问题解析——以福利多元主义理论为视角［J］. 理论导刊，2010（2）：13—15.
［5］陈雅丽. 论政府在社区服务中的角色调适［J］.云南行政学院学报，2010（6）：38—40.
［6］杨海清. 广州：深入推进政府购买服务项目试点［J］．中国社会工作，2009（31）： 35—36.
［7］代明，袁莎莎. 国内外城市社区服务研究综述［J］. 城市问题. 2011（11）.25—33.
［8］苏景辉. 社区工作：理论与实务［M］. 台北：巨流出版社，2003：24—52.
［9］甘炳光，等. 社区工作：理论与实践［M］. 香港：香港中文大学出版社，1994：54—59.
［10］林胜义. 社区工作［M］. 台北：五南图书出版公司， 2003：79—80.
关键词： 社区服务体系；社区工作；目标定位；综合服务中心
中图分类号：C 916文献标识码：A文章编号：1671623X（2012）06002007
随着城市社会转型和企事业单位改革深化，越来越多的“单位人”变成“社会人”，街道、社区成为社会问题、民生诉求最为集中的地方。为满足社区居民公共服务和多样性生活服务需求，以社区服务推进社会管理体制创新，2007年国家发改委、民政部印发了《“十一五”社区服务体系发展规划》［1］，《规划》中对社区服务体系构建所面临问题进行了综合概括，并据此针对性地提出了“十一五”期间社区服务体系建设的指导思想与发展目标，其中提及“全国每个街道基本拥有一个综合性的社区服务中心。”在政府方针指引下，各地纷纷开展社区服务中心建设工作，取得了较大的成效。民政部公布的《2009 年民政事业发展统计报告》数据显示，截至2009 年底，全国已共有各类社区服务中心17.5万个，其中综合性社区服务中心10 003个。［2］然而，综合性社区服务中心建设在推动社区服务体系发展的同时，也暴露出许多亟待解决的问题。
一、问题提出
从各地对社区服务中心的建设运营实践来看，对社区服务中心的建设目标及定位的理解差异较大，有的甚至不清楚建设目标和定位，这些目标定位的适切性及实践者对目标定位的理解感知都直接影响到战略实施的成效。目标定位是链接宏观战略部署和微观实际操作的桥梁，如何根据国家社区发展战略，结合本地实际情况，运用发展和动态的眼光进行预测，从而明确社区服务中心的目标定位，这是实践中需解决的大问题。但是《规划》中并未对社区服务中心的建设目标及定位做出明确定义：即社区服务中心建设与整体社区服务体系发展有什么关系？社区服务中心应在整个社区服务体系中扮演怎样的角色？应承担怎样的职能？
明确可行的目标定位，离不开理论论证和实践检验。然而，目前理论界关于社区服务发展的研究主要集中在两方面。一是关于社区服务的规范性研究，例如对社区服务的性质和定位探讨，社区服务与社区治理、社区建设的关系等；二是针对具体问题的实务性研究，提出社区服务的供给模式、管理机制、工作模式、评估方法等［3-5］。受制于全国尚未有成熟的社区服务模式，大部分研究得到的结论对策偏于静态，缺少运用发展、动态的眼光来看待社区服务体系建设，对社区服务中心目标定位的探讨更是凤毛麟角。
广州市政府也是在上述宏观背景下开始“家庭综合服务中心”（以下简称“家综”）建设试点工作，以探索通过家综的服务供给，推进社区服务体系建设，带动社会管理体制改革。［6］广州具备经济水平发展程度较高、毗邻港台等地理优势，汲取港台社区服务经验，试点的规模大、起点高，从2010年试点项目开展至今已有一年多，具备较为成熟完整的经验，其中取得的成效和问题颇为值得探讨和借鉴。为此，本文以广州市试点为例，探讨家综建设过程中目标定位中存在的问题，并基于社区工作实务视域，提出综合服务中心的目标定位。
二、目标定位的误区：社区工作
视域下的分析（一）社区工作视域：整合性的实务视域社区工作属于专业社会工作的三大工作手法之一，莱恩（R. P. Lane）认为，社区工作的目的在于“实现及保持社会福利资源与社会福利需要间的同步、有效的适应。”［7］由此可见，广义的社区工作包含了社区服务、社区建设、社区问题解决等意涵，只是根据地区文化和社区发展水平的不同，各社区为了解决社区特定的现存问题，所侧重的“社区工作模式”不一，因此产生了不同的提法。［8］例如在台湾地区，早期使用“社区组织”一词，其后使用“社区营造”、“社区发展”的说法，最后以“社区工作”概称。可以说，和社区建设、社区发展等视角相比，社区工作提供了整合性更强、专业程度更高的实践为本的视域。
社区工作作为整合性的实践活动的本质，决定它不可能仅采用单一理论、单一手法来解释问题，必然涉及到多方面的理论和视角，也衍生出多种工作模式或流派。虽然各流派和模式的工作策略和着重点不一，但在流派间差异分歧的背后，是经多年实践总结出来的、各模式皆共同遵循的价值理念和实务原则，胡文龙总结为以下六条：（1）注重以人为中心的发展目标；（2）依据社区的现存情况计划工作步伐；（3）尊重社区自决；（4）强调居民的自助参与；（5）广泛及包容性的社区参与；（6）民主及理性的社区行动形式。［9］关于社区工作所涵括的相关理论、模式和原则的具体意涵，将结合下文分析进行探讨。
社区所面对的问题是多元而复杂的，涉及微观、中观、宏观各个层面，涵括经济、文化、社会、政治、城市规划等学科领域的理论。由此可见，仅靠单一的理论或手法是很难回应真实世界的需求的，由于对社区服务的探讨主要是站在社会学、政治学角度进行，侧重某一类社会力量（如政府行为）来予以解决，导致在整合性实践中显得顾此失彼。因此，社区工作本身作为一种整合性的实践活动，运用了整合的学科理论取向、整合的多元社会工作方法，能更好地实现社区发展资源的有效配置，从而真正推动社区发展。（二）家综目标定位的常见误区在国内专业社会工作的社区实践仅处于起步阶段，加上政府购买社区服务尚属新鲜事物，所涉及的利益相关者（各级政府、居委会、居民、物业、社工机构、社工等）尚未有明晰的工作开展思路，从而导致对家综目标定位间的差异极大，笔者根据对各试点项目的走访观察及访谈经验，总结出以下常见误区：定位过泛、过低、过偏、过窄。1.定位过泛：误将“综合性”理解为“全能化”《尔雅翼》中用“角似鹿、头似驼、眼似兔、项似蛇、腹似蜃、鳞似鱼、爪似鹰、掌似虎、耳似牛”描述“龙”的形象，以表达传统文化中对“龙”无所不能、至神至圣的心理意象。政府和居民对社区服务供给的强烈需求和渴望，令家综被期待承载更多的角色，亦遭遇了类似的理想化的完美主义想象。有的利益相关者认为社区教育非常重要，家综应重点开展公民教育，定位为“社区大学”；有的认为居委工作站任务繁重，无暇跟进社区服务，应做成扩展式的居委工作站；有的认为社区居民缺乏休闲去处，应做成“社区文化中心”丰富居民文化生活；有的认为应提供长者日托服务，成为“长者日托中心”，还有认为是“儿童及青少年活动中心”、“综合家庭危机干预中心”、“党建前哨站”等，家综试点中“综合性”、“一站式”服务的字眼更加强化了这种认知，导致有的家综甚至开出了高达130项的服务内容。 由于目前从事社区服务的专业社会工作人才短缺、现有社工的工作经验尚浅，因此初期家综的服务供给往往只能依赖仅有的十来个社工，加上对社区资本、社区认同感、社区自治精神的培养需要一定的时间，因此在社会资源和社区资源尚未被发掘和调动的情况下，几乎单靠政府一己之力承担所有资源投入。承办服务的NGO机构受到生存压力的影响，必然会分散工作精力，追求服务内容多样性，牺牲服务质量，以迎合多重利益干系人的服务需求。在人力、物力、财力资源供给不足的现实情况下，这种过于理想化的定位无疑将导致最终“四不像”和“形式主义”的形成。
社区工作实务原则认为服务供给应“看菜吃饭、量体裁衣”，依据社区的所有资源和现存情况来计划工作步骤。因此，在社区服务供给的起步阶段，不应采用各类服务全面铺开的形式，首要步骤应是厘清社区面临问题及社区需要，应根据工作者现有能力、需求的普遍性和影响程度进行权衡，择取辐射力最大的居民需求进行回应，针对性地设置服务项目，并借此机会动员居民，才能起到以家综试点带动社区服务体系建设的作用。2.定位过低：忽略了对社区管理创新的推动作用调查过程中发现，不同试点项目所在的基层政府部门对试点工作的重视程度有所不同。有的项目由街道一把手直接挂帅，有的则由民政科协调，有的由原有社区服务中心负责人协调。协调层次高的试点项目容易调动既有街道资源，其服务推进往往更为顺利，但是也常遇到需要承担“额外责任”的烦恼，例如协助街道办完成上级工作任务或指标，成为基层政府的“社会动员专署”或“助理办公室”。
另一种极端则是协调层次过低，这些家综试点在服务供给过程中常遇到“探得居民需求，但是无法回应”的困境，特别是当涉及小区管理、产权纠纷等社区冲突，或需要动员相应街道资源开展服务时，家综显得无能为力。最终结果则是被居民诟病为“只会做活动，不能解决实际问题”、“不过是政府换个办法拉拢民心”。这些现象映射出基层政府对社区服务与社区管理之间的关系的理解：或把社区服务和社区管理当成是毫无相关的两项工作，或把社区服务视为巩固旧有社区管理体制的子途径，这与试点宗旨“以社区管理服务为突破口加强和创新社会管理的思路和方向”无疑是相悖的。
在专业社区工作看来，社区服务与社区治理作为社区发展的要素，两者之间存在相辅相成、互有交叉的关系。无论是社区服务、组织培育、社区营造还是社区治理，都是为实现社区发展而采取的工作策略。由于社区作为一个多要素作用的复杂系统，各要素间形成了多个负反馈回路，从而令其能应对外界干预而保持稳定。家综供给的是社区服务，基层政府供给的是公共服务，因此随着社区服务的供给，必然对社区治理格局、公共服务供给提出新要求。倘若社区治理格局循旧不变，必然会制约到社区服务的供给成效，产生“1+1<0”的零和结局。因此，基层政府应具备变革意识和危机意识，将家综的建设定位为推动基层政府内部机制变革、重新构建社区治理格局，以成为更有效地回应民声的前哨。3.定位过偏：对待利益相关者诉求顾此失彼家综试点是采用“政府搭台，专业社工机构唱戏”的政府购买服务形式，由于专业社工机构的经费来源往往依赖单一项目，因此部分家综会较为关注基层政府需求，基层政府作为“客户”对服务项目的开设和实施有较大的干预权，会要求将部分公共服务项目纳入家综服务中，例如法律和政策咨询、计划生育工作、劳动权益保障、创文创卫工作等，这些服务项目的开设并未填补居民原有服务需求的空白，而是强化了家综作为“政府专业行政助理”的角色。
另一种情况则是承办机构为得到居民的理解和信任，侧重关注居民利益，将自身定位成了“民意代表”，对基层政府的工作难处和立场考虑不足，无形中强化了居民的对立情绪，加大了基层政府的工作难度。还有的家综所开设的服务和本地商家提供的服务内容重叠，特别是针对青少年、长者的教育培训班、康复训练服务等，无意中伤害了本地商家的利益，挤占了本地商家的生存空间，也令居民对家综的形象定位感到更加模糊。
家综作为进入社区的新鲜事物，需要建立其自身与社区既有群体、单位之间的联系，包括基层政府、居民、物业、居委、商家、驻区单位、社区组织、社服机构等，由于不同利益相关者的诉求在特定时空内有存在冲突的情况，这意味家综服务的有效供给依赖于不同群体间利益诉求的平衡。专业社区工作的原则之一是“广泛及包容性的社区参与”，这意味着专业社工从业者对社区的介入不仅应当秉持中立立场，还应当协助各类利益相关者在各自利益诉求之间寻求共识，形成共识是广泛及包容性的社会参与的前提。家综工作者应意识到共识是必定存在的，只是因为沟通平台和沟通机制缺乏，阻碍了共识的形成。换句话说，家综并非是对不同利益相关者诉求的“仲裁者”或“判官”，既非“替天行道”、“替谁说话”，而是为不同利益相关者创建沟通及反馈的桥梁。4.定位过窄：任务性目标、过程性目标未被统一专业社会工作开展服务有个案、小组、社区三大手法，有的街道误以为社工的小组、社区手法不过是“带领大家做活动”而已，唯有个案才是专业体现。因此在服务协议指标签订时，增大了个案的比例。有家综社工反映为完成服务指标，往往需要投放较大比例的时间和精力在个案的发掘、介入上，而且这种投入往往成效很低，一方面受中国传统观念“家丑不外扬”的思想熏陶，有需求的家庭往往会等到问题已经恶化、显性化的时候，才寻求社工协助，这种个案往往难度较高、牵涉精力也较多；另一方面则因为社区凝聚力、社区关系网络未得到发展，社工需要通过“洗楼”等低效率方式发掘有需要的家庭个人，这也降低了家综的整体工作效能。
有的家综则呈现出截然相反的景象，这些家综被定位为“社区活动中心”，他们的场地被规划为“书画室”、“棋牌室”、“舞蹈室”等多个功能室，为让各功能室“客似云来”增加人气，家综社工疲于开设创新性、趣味性的常规服务、偶到服务项目，且由于各功能室皆需安排人手照料以保证服务对象安全，家综社工精力受限于中心场地，导致无暇回应居民深层次的服务需求。这种定位还凸显了家综服务的覆盖范围和辐射力问题，来中心场地使用服务的居民多数是居住在家综附近，离家综较远的社区则成为了服务盲区。上述两种情况映射出如何确保家综服务的实效性和长效性问题，在轰轰烈烈的活动和堆积如山的个案文书背后，究竟为社区带来了多少持续性的进步？ 社区工作学者罗夫曼（Rothman）认为，社区工作应追求两类目标：第一，任务性目标（task goals），即解决一些特定的社会问题，达到一些社会福利目标，满足社区需要；第二，过程性目标（process goals），即促进社区居民一般能力的提高，建立社区内不同群体的合作关系，发掘及培育社区领袖参与社区事务，增强解决问题的能力和技巧等。［10］从这个角度来看，当前社区显性问题是居民文化休闲需求增多和文化休闲资源不足的矛盾、居民面临问题多样化和社区工作人员专业性不足的矛盾。由此可见，当前社区服务对任务性目标的追求是可以理解的，无论是开展社区文化活动还是进行个案介入，都是在对特定的社会问题进行回应。只是在具体工作开展过程中，要注重过程性目标和任务性目标的统一。倘若没有明确的任务性目标，过程性目标就缺乏实现的载体。倘若为追寻任务性目标就违背了过程性目标，则必然导致服务的长效性和实效性不足。
三、综合服务中心建设目标及定位：
社区工作视域下的实践结合对上述误区的分析，基于社区工作的基本原则和模式，笔者认为，为更好地实现以家综的服务供给为策略，推进社区服务体系建设，带动社会管理体制改革，应对家综的建设目标及定位作出界定。（一）综合服务中心的建设目标1.以推进社区发展为远景目标社区服务供给是为推进社区发展的具体工作策略，同时社区服务受社区发展的其他要素制约和影响。在脱离社区整体发展规划、社区发展内在动力的情况下供给社区服务，片面追求服务内容多样性、服务群体多元化、服务层次丰富化，是教条主义和理想主义的做法，不具备可持续性。因此要结合社区发展方向、社区发展动力对社区服务进行有条理的规划。例如，对于较新的楼盘小区，家庭结构以三口之家为主，那么社区服务应注重家庭服务和亲子服务，同时要考虑到社区发展的客观规律，将权益纠纷、青少年社区教育等作为重点。对于有较长历史的单位社区，以独居长者为主，那么社区服务在供给居家养老服务的同时，还要注重可能接踵而来的社区变迁（拆迁）、社区历史活化问题。2.以推动居民参与为过程目标社区工作的最终目的无疑是为建设“民主自决”、“令居民能追求自我实现”的社区，为此社区工作原则强调“尊重社区自决”、“推动社区居民包容和广泛的参与”。可以说，推动居民参与、推进基层民主训练、积累社会资本，不仅是社区发展的途径，也是社区发展所追求的结果。在供给社区服务的过程中，不应只考虑到最终产出的服务产品型态（长者服务项目、青少年服务项目），还应在过程中鼓励社区居民参与互动，以参与社区服务的形式发展自治意识，得到基层民主训练。3.以满足居民需求为结果目标长远来看，唯有服务供给过程产生的社会资本（参与、信任、网络）具备积累性，最终产出的服务结果属于满足单次需要的、消费性的。多数居民不会直接意识到自身“社会参与”、“政治参与”的需要，所表述的需要往往和具体事件、问题挂钩。如果把满足居民主诉显性需求当成社区服务的唯一目标，人的需求是永远不能被完全满足的，何况在现有资源投入远远不足的情况下，如此一来社区服务有可能陷入越做越多、越做越累的泥沼。
反过来讲，社区工作实务认为服务单位对居民所表达需要的积极回应，也是获得居民信任、鼓励居民参与的契机。站在成效评估的角度来说，过程目标的评估往往带有主观性，结果目标可以转化为明确可量化的评估指标，从而实现对项目的管理监控，以监察政府公帑的使用成效。4.以建立运行机制为成果目标政府以项目采购形式供给社区服务，服务提供主体、服务对象、服务内容都可能会产生变化，就有可能导致过去成绩重归于零。这一次事情做正确了，下一次能否做正确？这一次资金解决了，下一笔资金从何来？这一次服务对象满意了，下一次是否会满意？这些主要是可持续发展性问题，如某老人之家变成麻将馆、社区服务中心成为商场，目前社区服务体系构建遇到的大多数问题也主要是这一类。在社区工作实务看来，内在运行机制、主体关系的理顺，是社区可持续发展的基本保障。这里所指的运行机制就是指在多中心治理理念指导下的制度保障、资源配给、行动者角色、协调机制等。（二）综合服务中心的功能定位广州市家综试点借鉴了香港和新加坡的经验，由于两地社会发展水平有所差异，在经验借鉴时要结合本土情况进行调整，特别是对家综在社区服务体系中的角色定位。角色定位意味着家综和其他社区服务机构应当承担怎样的职能、相互之间的互动机制是怎样的。1.守栅者：保障式定位从香港家综建设情况来看，香港社署承办的和非社署（NGO）承办的家综在服务内容侧重点上是有差异的，社署作为政府部门，无可推卸地承担了对社区受严重困扰的家庭或人士进行补救性干预的职责，而预防性、发展性类服务则主要由结盟的机构提供。对于部分受严重困扰的家庭或人士而言，其基本家庭功能、社会功能已经被破坏或濒临破坏边缘，一旦问题恶化，将导致政府、社会为此付出更高的直接成本及间接成本。因此，虽然目前政府对社区服务的整体投入依旧不足，但是出于公义、公平的社会价值观，即使这些补救性干预会消耗较大比例的资源投入（包括人力、物力），作为政府出资购买服务的家综应责无旁贷地介入干预。2.推动者：阶段性定位家综不能从定位为“实现服务协议指标的单位”走向“全能式”定位的另一极端，应注意到即使是香港、新加坡，家综亦并非在社区服务发展初期建设的，而是在社区服务人力资源、社会资源较为充足的情况下，借以对已有社区服务资源进行整合，提高服务成效。然而基于国内社区服务资源投放有限的现实，出于建设可持续发展机制及成本效益比的考量，不应一下子全面铺开。因此在家综建设前期，应该以重心放在提供补救性服务、搭建整体服务框架（后续解释）、培育社区服务资源（包括人、财、物、社会资本等）三点上。其后方可根据街道特点和社区情况，进行针对性的、重点性的服务发展，例如推出家庭类服务、儿童类服务、长者类服务等。3.协调者：平台式定位家综属于基层管理“三中心一队伍”的组成部分之一，而“三中心一队伍”是广州市为进行社会管理体制改革而形成的新型管理格局，旨在通过发挥三中心的平台作用，整合基层社会管理资源，形成执法、管理、服务的三位一体化。因此，虽然家综试点采用政府购买社工服务的模式（即社工组织承办家综），但不应将中心直接提供的专业社工服务完全等同于家综的服务定位。家综还应对中心以外（非承办机构）的社区服务资源进行培育、统筹。以志愿者服务为例，不仅中心应当发展自己的志愿者队伍，还应以中心作为平台，令各类社区服务需求、各类服务资源（如团市委在各街道发展的志愿服务队、社区以外的志愿服务组织等）在平台上得以实现对接。4.统筹者：综合式定位家综不是各类单项服务组合的大杂烩或大卖场，不是各专项服务队（如妇女服务、青少年服务、家庭服务、长者服务）的“合署办公”。由于专项服务往往针对特定问题或特定人群，然而各项服务常常具有共生关系。生态系统理论认为，家庭、个人所遭遇的困扰往往不是一元的、线性的，而是会在各级生态系统中不断迭代，从而导致系统中各组分（个体）皆受影响引发功能失调。例如家庭功能失调后，往往引发夫妻关系紧张、亲子关系紧张、青少年成长问题等一系列问题，多个专项服务队的跟进则可能会导致服务资源重迭和耗费。因此，家综作为社区服务的统筹平台，应建立内部高效优化的服务管理流程，形成综合服务框架，从而实现高效利用有限的服务资源，避免资源的重复投放和活动的堆叠，实现社区服务的可持续发展。
综上所述，笔者认为，综合性社区服务中心的建设是推进社区服务体系建设的必经之路，势在必行。在推进过程中，首要任务则是对综合性社区服务中心的建设目标及定位做出明确界定。因此，应当站在整合取向的社区工作视域，运用相关原则、模式指导目标定位。社区服务体系的推进之路才刚刚开始，还需要各界社会工作者的不断探索和实践。
［1］民政部.“十一五”社区服务体系发展规划［EB /OL］. ［20070615］. http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/jhgh/200708/20070800001418.shtml.
［2］民政部.2009年民政事业发展统计报告［EB/OL］.［ 20100610］. http：//cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201006/20100600081422.shtml.
［3］李迎生. 对中国城市社区服务发展方向的思考［J］. 河北学刊，2009（1）：134—138.
［4］陈雅丽. 城市社区服务供给体系及问题解析——以福利多元主义理论为视角［J］. 理论导刊，2010（2）：13—15.
［5］陈雅丽. 论政府在社区服务中的角色调适［J］.云南行政学院学报，2010（6）：38—40.
［6］杨海清. 广州：深入推进政府购买服务项目试点［J］．中国社会工作，2009（31）： 35—36.
［7］代明，袁莎莎. 国内外城市社区服务研究综述［J］. 城市问题. 2011（11）.25—33.
［8］苏景辉. 社区工作：理论与实务［M］. 台北：巨流出版社，2003：24—52.
［9］甘炳光，等. 社区工作：理论与实践［M］. 香港：香港中文大学出版社，1994：54—59.
［10］林胜义. 社区工作［M］. 台北：五南图书出版公司， 2003：79—80.