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[摘 要] 行政首长出庭应诉是对法律的尊重，是对被告的尊重，是建立完善依法行政的体现，更是法治政府责任的体现。由于涉及官民关系的重构，行政首长出庭应诉制度在行政诉讼理论与实践中受到极大关注。但在实践中，行政首长出庭应诉却是一个难题，有必要通过对行政诉讼法的完善、行政首长出庭应诉监督考核制度的构建、司法审判的独立以及诉讼环境的改善等方面为行政首长出庭应诉制度的常态化构建给以规范。
[关键词] 行政首长 出庭应诉 依法行政
近年来，我国部分地方政府适时的建立了行政首长出庭应诉制度，行政机关也从怕当被告、怕“丢面子”到敢于出庭。然而，在实践中，各级行政首长对行政诉讼还不够重视，对法院行政审判的司法监督不能正确对待，遇案不出庭的情况现象仍较为普遍。
一、行政首长应诉制的现状分析
行政首长出庭应诉制度，是指在行政诉讼案件中，对于一些影响重大、复杂的行政诉讼案件，作为被告人一方的行政机关，应当由其行政首长（即法定代表人或主持工作的行政副职）亲自出庭应诉，直接与原告方对簿法庭的一项制度。
（一）行政首长应诉制度施行现状
1990年10月1日《行政诉讼法》正式颁布实施，“民告官”制度使监督行政机关依法行政的机制逐渐走上了法治化的轨道。自2000年1月1日陕西省合阳县首创实施《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》以来，虽然行政首长出庭应诉制度在我国很多地方建立，但就总的实施情况来看，并不乐观。行政首长到法院出庭应诉的微乎其微，更多的是选择回避或者委托分管领导或代理人出庭， “告官不见官，审判不见决策者”的现象在行政审判中非常普遍。
（二）对于现状的原因探析
行政审判由于立案难、审判难、执行难，素有“诉讼第一难”之称。经过分析发现，主要有以下原因造成了行政首长出庭难：
（1）主观方面：首先是官本位的意识浓厚不愿意出庭应诉。我国传统观念强调行政的权威，官民之间是命令与服从的关系，官审民、官管民由来已久，而“官受审”则在相当长时间内被制度排斥在外。其次部分行政首长法律素养薄弱，对诉讼程序不甚了解，加之对本部门具体的工作业务不熟悉，从而惧怕出庭。
（2）客观方面：首先，缺失法律强制性的规范。从行政诉讼法中无法得出有关于行政诉讼被告法定代表人出庭应诉的法律强制性规定，行政首长对于是否出庭应诉可以自行决定，往往大多数选择不出庭，从而造成了出庭率低的现象。其次是由于行政事务和程序比较繁琐，行政首长无暇顾及出庭应诉。再次是由于司法审判独立难，法院相对弱势。
二、建立健全行政首长出庭应诉制的必要性和可行性
原最高法院院长肖扬指出“行政审判工作是社会主义法治国家的一个晴雨表，直接反映人们的法治意识，直接体现依法行政的水平，直接衡量公民权利的保障程序。”我国正处于社会转型期，各方利益的诉求千差万别，正是社会矛盾突显的时期，所以行政首长出庭应诉制度的建立并付诸实施有着充分的必要性，而部分省市适时的推出行政首长出庭应诉制度，也取得了良好的社会效果和法律效果。
（一）行政首长出庭应诉的必要性
1.维护法律权威，优化司法审判环境的必然需要。法律的原则要求人人平等，在行政诉讼中行政机关和行政相对人的地位是平等的，当行政首长坐在被告席接受法律和人民法院的监督时，既是对原告的尊重，更是对法律的尊重。
2.促进依法行政和提升政府形象的必然选择。对行政主体而言，行政诉讼的功能意味着要求其承担相应的法律责任。行政管理活动中，行政主体通过行政行为的实施来实现国家的行政权，而现代政府应该是责任政府，即政府必须为其行为承担政治、法律责任。
3.促进“官民”和谐，构建和谐社会的必然路径。美国法官卡多佐强调：“司法必须与社会现实相适应，对司法过程的意义认识关键不在其本身，而在于通过司法达到最良好的社会效果。”实践表明，一个平等而顺畅的沟通平台是化解“官民矛盾”的重要前提。
（二）行政首长出庭应诉的可行性
1.来自法理的支持。现实上，我国行政体制中实行行政首长负责制度，行政首长出庭应诉是法定的权利和责任。在行政诉讼案件中，行政机关是被告，是当事人一方，而行政首长是行政机关的法定代表人，亲自出庭应诉是其法定职权，无需委托和授权。法定代表人出庭应诉既然是其法定职权，当然也是其法定责任，权利和责任是统一的。
2.理论和政策制度的支持。行政诉讼制度在我国已开展20多年，对于行政首长是否应该出庭应诉已有相当部分学者从应诉范围、应诉模式、应诉原则、监督考核制度等方面进行了研究，可以说已有了丰富的理论基础。
3.实践经验的良好反馈。近年来，全国部分地方已推行行政首长出庭应诉制度，地方政府和行政首长出庭应诉的案例屡见不鲜。
三、加强行政首长出庭应诉制度建设的对策
行政诉讼制度的改革和探索必须追求法律价值和社会价值，着重于实践效果。根据对行政首长出庭应诉现状的分析，通过对一些地方政府有效经验的借鉴，要使行政首长出庭应诉制度化，可从如下几个方面着手：
（一）完善行政诉讼法，为行政首长出庭应诉提供法律依据
现有的行政诉讼法并没有明确强制行政机关法定代表人出庭应诉，这就使得出庭应诉有了很大的弹性。近年，《行政诉讼法》的完善已被全国人民大表大会纳入立法计划中，笔者较为认同将《行政诉讼法》第二十九条修改为“提起行政诉讼的原告可以委托一至二人代为诉讼；法律、法规或规章规定需行政首长出庭应诉的行政诉讼案件，必须参与诉讼，若遇特殊情况不能出庭的，予以备案后，可以委托本单位分管领导代为出庭应诉”的观点。最高人民法院将行政首长是否出庭这一敏感条文解释细则化，考虑司法工作的特殊性，增强司法权威。
（二）保持法院独立审判原则，改革法院组织结构，完善法院行政审判职能
保持法院独立审判原则是完善行政首长应诉制的必然选择，我国宪法、人民法院组织法及三大诉讼法都明确规定：“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。”即法院及法官不得纵容行政首长，也不得袒护普通百姓，要坚持法律的严肃性，根据事实情况做出独立而公正、合法的判决，并对裁判结果负责。
（三）建立行政首长出庭应诉的监督和考核制度
把行政首长出庭应诉情况纳入行政执法责任制考核目标范围内，作为行政绩效管理的重要方面，以提高行政首长出庭应诉的积极性与主动性。凡规定行政首长应该出庭的，必须出庭应诉，如有特殊原因不能出庭的，应予以说明备案，建立备案制度；对应出庭应诉而未出庭应诉，予以通报批评，导致败诉或引起国家赔偿的，应有政府监察部门追究行政首长的相关责任。
（四）明确界定行政首长出庭应诉的案件范围及其模式
对于行政首长出庭的案件范围界定，借鉴一些地方成功的经验，可包括：（1）每年度的第一件行政诉讼案件；（2）重大安全事故、群体性行政诉讼案件；（3）涉及人民群众生产、生活等公共安全的案件；（4）当地人民政府组织人大、政协旁听的审理的案件；（5）行政部门以当地人民政府名义做出的具体行政行为引起的案件；（6）上级交办和督办的案件、人民法院建议行政机关首长出庭的案件。
（五）更新行政首长思想观念及法律知识，营造良好的诉讼环境
建议充分利用多重宣传平台，一方面切实宣传宪法、行政诉讼法和依法治国的基本方略，促使行政机关树立起权责对等行政法治理念；另一方面及时报道各地行政首长出庭应诉工作的发展动态，介绍部分地方政府先进做法和经验，大力宣传行政首长积极参与行政诉讼的典型事例，促进行政首长思想观念的转变，摒弃“官本位”和“父母官”以及不愿“当被告人”等陈旧观念，从思想上消除障碍，赢得行政首长的支持。
结语
任何一项制度的构建都不是一蹴而就的，而需要在实践中不断的完善。我国《行政诉讼法》已经实施了20余年，行政首长出庭应诉制度至陕西省合阳县开端到现在亦有10年有余。实行行政首长出庭应诉制度是一项有助于依法行政、法治社会、和谐社会的建设的工程，但受到各种因素的影响要全面落实这项制度还任重道远，需要行政职能部门的认真对待，需要人民法院的配合，更需要各级党委、政府的大力支持。但只要常抓不懈，必将对行政机关的依法行政、优化司法环境、推动民主和法治建设、构建和谐社会产生积极而深远的影响。
参 考 文 献
[1]陈开南,赵睿利.论行政首长出庭制[J].湖南公安高等专科学校学报.2008(4):106,108
[2]广西壮族自治区高级人民法院.2009 年全区行政案件司法审查情况报告[R].2010-08-02
[3]江菡,顾争敏.行政机关法定代表人出庭应诉制度研究[N].法治与社会.2010(4):53
[4]人民法院报.行政审判与社会管理-访最高人民法院副院长江必新[N].2011-01-18
[5]河南南阳市人民政府.行政首长出庭应诉暂行规定[R].2008(7)
[关键词] 行政首长 出庭应诉 依法行政
近年来，我国部分地方政府适时的建立了行政首长出庭应诉制度，行政机关也从怕当被告、怕“丢面子”到敢于出庭。然而，在实践中，各级行政首长对行政诉讼还不够重视，对法院行政审判的司法监督不能正确对待，遇案不出庭的情况现象仍较为普遍。
一、行政首长应诉制的现状分析
行政首长出庭应诉制度，是指在行政诉讼案件中，对于一些影响重大、复杂的行政诉讼案件，作为被告人一方的行政机关，应当由其行政首长（即法定代表人或主持工作的行政副职）亲自出庭应诉，直接与原告方对簿法庭的一项制度。
（一）行政首长应诉制度施行现状
1990年10月1日《行政诉讼法》正式颁布实施，“民告官”制度使监督行政机关依法行政的机制逐渐走上了法治化的轨道。自2000年1月1日陕西省合阳县首创实施《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》以来，虽然行政首长出庭应诉制度在我国很多地方建立，但就总的实施情况来看，并不乐观。行政首长到法院出庭应诉的微乎其微，更多的是选择回避或者委托分管领导或代理人出庭， “告官不见官，审判不见决策者”的现象在行政审判中非常普遍。
（二）对于现状的原因探析
行政审判由于立案难、审判难、执行难，素有“诉讼第一难”之称。经过分析发现，主要有以下原因造成了行政首长出庭难：
（1）主观方面：首先是官本位的意识浓厚不愿意出庭应诉。我国传统观念强调行政的权威，官民之间是命令与服从的关系，官审民、官管民由来已久，而“官受审”则在相当长时间内被制度排斥在外。其次部分行政首长法律素养薄弱，对诉讼程序不甚了解，加之对本部门具体的工作业务不熟悉，从而惧怕出庭。
（2）客观方面：首先，缺失法律强制性的规范。从行政诉讼法中无法得出有关于行政诉讼被告法定代表人出庭应诉的法律强制性规定，行政首长对于是否出庭应诉可以自行决定，往往大多数选择不出庭，从而造成了出庭率低的现象。其次是由于行政事务和程序比较繁琐，行政首长无暇顾及出庭应诉。再次是由于司法审判独立难，法院相对弱势。
二、建立健全行政首长出庭应诉制的必要性和可行性
原最高法院院长肖扬指出“行政审判工作是社会主义法治国家的一个晴雨表，直接反映人们的法治意识，直接体现依法行政的水平，直接衡量公民权利的保障程序。”我国正处于社会转型期，各方利益的诉求千差万别，正是社会矛盾突显的时期，所以行政首长出庭应诉制度的建立并付诸实施有着充分的必要性，而部分省市适时的推出行政首长出庭应诉制度，也取得了良好的社会效果和法律效果。
（一）行政首长出庭应诉的必要性
1.维护法律权威，优化司法审判环境的必然需要。法律的原则要求人人平等，在行政诉讼中行政机关和行政相对人的地位是平等的，当行政首长坐在被告席接受法律和人民法院的监督时，既是对原告的尊重，更是对法律的尊重。
2.促进依法行政和提升政府形象的必然选择。对行政主体而言，行政诉讼的功能意味着要求其承担相应的法律责任。行政管理活动中，行政主体通过行政行为的实施来实现国家的行政权，而现代政府应该是责任政府，即政府必须为其行为承担政治、法律责任。
3.促进“官民”和谐，构建和谐社会的必然路径。美国法官卡多佐强调：“司法必须与社会现实相适应，对司法过程的意义认识关键不在其本身，而在于通过司法达到最良好的社会效果。”实践表明，一个平等而顺畅的沟通平台是化解“官民矛盾”的重要前提。
（二）行政首长出庭应诉的可行性
1.来自法理的支持。现实上，我国行政体制中实行行政首长负责制度，行政首长出庭应诉是法定的权利和责任。在行政诉讼案件中，行政机关是被告，是当事人一方，而行政首长是行政机关的法定代表人，亲自出庭应诉是其法定职权，无需委托和授权。法定代表人出庭应诉既然是其法定职权，当然也是其法定责任，权利和责任是统一的。
2.理论和政策制度的支持。行政诉讼制度在我国已开展20多年，对于行政首长是否应该出庭应诉已有相当部分学者从应诉范围、应诉模式、应诉原则、监督考核制度等方面进行了研究，可以说已有了丰富的理论基础。
3.实践经验的良好反馈。近年来，全国部分地方已推行行政首长出庭应诉制度，地方政府和行政首长出庭应诉的案例屡见不鲜。
三、加强行政首长出庭应诉制度建设的对策
行政诉讼制度的改革和探索必须追求法律价值和社会价值，着重于实践效果。根据对行政首长出庭应诉现状的分析，通过对一些地方政府有效经验的借鉴，要使行政首长出庭应诉制度化，可从如下几个方面着手：
（一）完善行政诉讼法，为行政首长出庭应诉提供法律依据
现有的行政诉讼法并没有明确强制行政机关法定代表人出庭应诉，这就使得出庭应诉有了很大的弹性。近年，《行政诉讼法》的完善已被全国人民大表大会纳入立法计划中，笔者较为认同将《行政诉讼法》第二十九条修改为“提起行政诉讼的原告可以委托一至二人代为诉讼；法律、法规或规章规定需行政首长出庭应诉的行政诉讼案件，必须参与诉讼，若遇特殊情况不能出庭的，予以备案后，可以委托本单位分管领导代为出庭应诉”的观点。最高人民法院将行政首长是否出庭这一敏感条文解释细则化，考虑司法工作的特殊性，增强司法权威。
（二）保持法院独立审判原则，改革法院组织结构，完善法院行政审判职能
保持法院独立审判原则是完善行政首长应诉制的必然选择，我国宪法、人民法院组织法及三大诉讼法都明确规定：“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。”即法院及法官不得纵容行政首长，也不得袒护普通百姓，要坚持法律的严肃性，根据事实情况做出独立而公正、合法的判决，并对裁判结果负责。
（三）建立行政首长出庭应诉的监督和考核制度
把行政首长出庭应诉情况纳入行政执法责任制考核目标范围内，作为行政绩效管理的重要方面，以提高行政首长出庭应诉的积极性与主动性。凡规定行政首长应该出庭的，必须出庭应诉，如有特殊原因不能出庭的，应予以说明备案，建立备案制度；对应出庭应诉而未出庭应诉，予以通报批评，导致败诉或引起国家赔偿的，应有政府监察部门追究行政首长的相关责任。
（四）明确界定行政首长出庭应诉的案件范围及其模式
对于行政首长出庭的案件范围界定，借鉴一些地方成功的经验，可包括：（1）每年度的第一件行政诉讼案件；（2）重大安全事故、群体性行政诉讼案件；（3）涉及人民群众生产、生活等公共安全的案件；（4）当地人民政府组织人大、政协旁听的审理的案件；（5）行政部门以当地人民政府名义做出的具体行政行为引起的案件；（6）上级交办和督办的案件、人民法院建议行政机关首长出庭的案件。
（五）更新行政首长思想观念及法律知识，营造良好的诉讼环境
建议充分利用多重宣传平台，一方面切实宣传宪法、行政诉讼法和依法治国的基本方略，促使行政机关树立起权责对等行政法治理念；另一方面及时报道各地行政首长出庭应诉工作的发展动态，介绍部分地方政府先进做法和经验，大力宣传行政首长积极参与行政诉讼的典型事例，促进行政首长思想观念的转变，摒弃“官本位”和“父母官”以及不愿“当被告人”等陈旧观念，从思想上消除障碍，赢得行政首长的支持。
结语
任何一项制度的构建都不是一蹴而就的，而需要在实践中不断的完善。我国《行政诉讼法》已经实施了20余年，行政首长出庭应诉制度至陕西省合阳县开端到现在亦有10年有余。实行行政首长出庭应诉制度是一项有助于依法行政、法治社会、和谐社会的建设的工程，但受到各种因素的影响要全面落实这项制度还任重道远，需要行政职能部门的认真对待，需要人民法院的配合，更需要各级党委、政府的大力支持。但只要常抓不懈，必将对行政机关的依法行政、优化司法环境、推动民主和法治建设、构建和谐社会产生积极而深远的影响。
参 考 文 献
[1]陈开南,赵睿利.论行政首长出庭制[J].湖南公安高等专科学校学报.2008(4):106,108
[2]广西壮族自治区高级人民法院.2009 年全区行政案件司法审查情况报告[R].2010-08-02
[3]江菡,顾争敏.行政机关法定代表人出庭应诉制度研究[N].法治与社会.2010(4):53
[4]人民法院报.行政审判与社会管理-访最高人民法院副院长江必新[N].2011-01-18
[5]河南南阳市人民政府.行政首长出庭应诉暂行规定[R].2008(7)