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“十二五”是江苏全面建成更高水平小康社会并向基本现代化迈进的重要时期，是加快转变发展方式、推动经济转型升级的关键阶段。要顺利完成预定战略目标，重要和关键问题之一，在于必须从根本上打破城乡二元结构，从战略上更加突出统筹城乡发展、形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求。深刻认识城乡一体化与全面小康的内在关系，对加快推进城乡一体化发展，全面建成更高水平小康社会具有重要意义。
一、全面建成更高水平小康社会需要从战略高度推进城乡—体化发展
全面建成更高水平小康社会的关键问题之一，在于必须从根本上解决二元结构问题，而目前最大的难点也在于此。二元结构体制是我国计划经济时代的产物，由统购统销、农业集体化和户籍制度等三项基本制度构成，三项制度相互支撑和补充，形成了比较完备的刚性制度体系。这个制度体系人为地将全体公民区分为农业户口和非农业户口，造成农民和市民社会地位完全不同，也形成了城市和农村两个各自封闭的循环体系。改革开放以来，尤其是市场经济体制改革以来，城乡二元结构体制开始松动。但城乡二元体制在很长时期里并未有实质性的改变，直到进入新世纪，尤其是2004年开始，中央的城乡政策开始由“以农补工”向“以工补农”阶段的历史性转变。但二元结构体制涉及户籍、就业、土地、教育、财政、社保、管理、市镇设置等多项制度，彻底破除仍需要一个较长的过程。
解决二元结构需要从战略高度推进城乡一体化发展。城乡一体化发展是城市化发展到一定阶段的必然要求和趋势，是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡互相吸收先进和健康因素、摒弃落后因素，逐步形成相互融合、共同发展的新型城乡关系的一个历史变迁和发展过程。城乡关系在城乡分离阶段，农村和城市两个系统相对独立；城乡对立阶段，农村成为城市的“类殖民地”，也是“以农补工”的阶段；城乡联系阶段，农村劳动力开始大量进入二、三产业，传统农业开始转型；城乡融合阶段，是从“以农补工”向“以工补农”转变的重要历史阶段；城乡一体化发展阶段，是实现城乡生产要素合理流动、优化组合、城乡经济社会协调发展的过程，也是城市带动农村、农村城市化、城镇化的过程。只有实现了要素在城乡间的双向流动，才进入了城乡统筹发展的新阶段，而城乡统筹的本质就是要实现城乡一体化发展。从战略高度推进城乡经济社会一体化发展，一方面是实现“以工补农、以城带乡”、统筹城乡发展的本质要求，另一方面，也是解决目前城市化进程中出现的新的双重二元结构的迫切需要。加快推进城乡一体化发展、形成城乡一体化发展的体制机制，是实现全面小康到更高水平全面小康，再到基本现代化战略目标的战略保障。
至2009年底，江苏全面建设小康社会的四大类、十八条、二十五项指标中，已有二十三项实现了预定目标要求。但目前江苏城乡二元结构依然存在，矛盾依然突出。在经历了上个世纪80年代城乡联系发展、90年代城乡融合发展阶段之后，21世纪经过“十五”、“十一五”两个五年规划的建设发展，江苏已开始进入到从更高层次上统筹城乡发展，加快城市化、城乡发展一体化、农业现代化的新阶段。“十二五”时期提出并实施城乡一体化发展战略，尽快形成城乡一体化发展新格局，是对原有战略目标顺应新时期要求的进一步发展和完善，对江苏经济社会的发展和转型将产生深远意义和影响。
二、全面建成更高水平小康社会与城乡一体化发展具有本质内容的一致性
城乡一体化发展与建设更高水平全面小康社会本质内容上是一致的。全面建设小康社会的核心理念是以人为本，基本任务是更好地满足人民群众不断增长的物质文化需求、促进人的全面发展，根本要求是深入落实科学发展观。城乡一体化发展的本质则是通过城乡统筹发展，解放生产力，改善农村居民生产生活条件，提高农民收入水平，缩小城乡差距，为经济社会发展建立一个新的动力源，使我国全体人民的生产生活水平再上新台阶、人的全面发展获得更大程度的解放和实现。
两者本质内容的一致性还体现在对经济社会发展的具体指标要求上。江苏全面小康社会的指标体系中，将人均地区生产总值、二三产业增加值占GDP的比重、城市化水平、农村居民人均纯收入、城镇劳动保障三大保险覆盖面、新型农村合作医疗覆盖面等作为衡量江苏全面小康社会建设情况的监测指标，这些指标也是江苏城乡一体化发展水平的评价指标。纵观江苏城乡一体化的发展历程，全面小康的指标要求一直贯穿始终。在上世纪80年代城乡联系发展阶段，城乡隔离状态的打破和乡镇企业的发展，将大量农村剩余劳动力从农业生产中解放出来，农民收入大幅度提高。上世纪90年代的城乡融合发展阶段，开放型经济的发展、农村城镇化进程的加快、县域经济的发展壮大和城乡户籍管理制度的改革，在进一步提高农民收入的同时带动大批农民进城务工，为城市建设提供了充足的劳动力资源，为市民生活提供了便利，也让农民在一定程度上分享了城市的公共服务和社会福利，提高了自身生活、教育和文化素质水平。本世纪以来的城乡一体化发展阶段，一系列的农村土地管理制度、金融税费制度改革等政策措施的实施，不断缩小着城乡差距，使江苏的产业结构、投资结构、消费结构得到优化，城乡人民的生产生活条件、交通居住环境、社会福利服务水平和社会满意度与幸福感获得了大幅度提升。上世纪90年代以来，江苏的全面小康社会建设提出了“不含水分，人民群众得实惠，老百姓认可”的要求，并连续出台落实了一系列相关政策措施。建设更高水平全面小康社会，必然要求加快推进城乡一体化发展，切实落实城市支持农村、工业支持农业的战略举措，促进城乡互促共进发展机制的形成，不断增强城乡居民尤其是农村居民更高水平的经济社会利益。
三、全面建成更高水平小康社会需要分区域、多形态推进城乡一体化发展
一方面应以江苏全面小康社会建设历程为借鉴，实行差异化策略，分区域协调推进城乡一体化发展。江苏分区域分时序推进全面小康社会建设的战略步骤，也是江苏城乡一体化进程应该遵循的基本原则。或者说分区域有序推进城乡一体化发展，也是最终实现更高水平全面小康的路径保障。城乡一体化发展是一项实践性、创新性和改革性都很强的系统工程，江苏南北区域城乡一体化发展的起点、基本条件、所处阶段各不相同，应依据区域基础的差异性，实施分时序的区域差异化发展战略，逐步推进。苏南地区市场经济体制完善，经济基础好，城镇化和农业现代化水平高，在省内率先实现了全面小康，已进入基本现代化建设的发展阶段，目前城乡一体化发展已经有了实质性的进展和突破。在城乡一体化的进 一步推进过程中，应该在现有实践的基础上不断总结经验，分析推进城乡一体化进程中出现的新情况、新问题，对下一步的发展形成新思路、新途径和新架构，突破土地流转、资金筹措、人才资源和政绩考核等瓶颈。苏中、苏北地区经济基础、政府财力、社会福利水平等方面较苏南有较大差距，目前条件下，应当发挥现有优势，以壮大县域经济作为城乡一体化的重要载体。发挥中心城市的产业集聚和经济辐射效应，吸引更多农民主动融入城市；同时以小城镇建设和新农村建设为加快推进城乡一体化的左右两翼，引导广大农村剩余劳动力向二三产业、广大农村居民向城镇居民的有序过渡，加大农村基础设施投入以大幅改善农村居民的生产生活条件，完善农村社会保障制度，缩小城乡差距。在分区域有序推进一体化进程中，还要注重三大区域之间的协调发展，通过加快区域间的产业梯度转移、全省跨区域农地非农化指标交易市场的构建等举措，最终形成“体制统一、规划统筹、资源共享、发展互动、利益共得”的一体化发展新格局。
另一方面应以江苏全面小康社会建设量化目标为参照，推进城乡一体化的有效载体建设。在推进城乡经济社会一体化的过程中，全面小康社会建设量化目标的实现程度要不断提升，这是一个地区向现代化迈进的过程，也是经济社会形态转变的过程。在这个过程中，城乡居民共享现代文明的发展成果，城市生产、生活文明向农村辐射。在这个历史变迁过程中，要消除长期二元结构形成的城乡发展落差是不可能一蹴而就的。因此，城乡一体化进程必须从实际出发，通过在城乡空间内塑造若干形态来有效接受城市文明的辐射，逐步实现城乡之间从垂直差距向梯度差距，直至水平无差距的渐进性转变。江苏全面小康社会建设量化目标的实现程度要不断提升并落到实处，需要在推进城乡一体化发展过程中形成有效的形态载体，通过有效的形态载体建设保证一体化进程的顺利推进。基于江苏社会经济发展历程以及阶段性、区域性特征，结合江苏农民进城入镇落户的可能途径，江苏城乡一体化的有效空间形态具体可以通过城市扩展型、中心镇集聚型、村企一体发展型和乡村重塑型等各种有效的形态载体加以推进。
尽管苏南、苏中、苏北地区的经济基础条件和全面小康社会的建设水平有所不同，但不断改善人民群众的生产生活条件，切实保障人民群众利益是所有地区的共同要求。因而城乡社会保障、户籍管理制度改革等具有一定相对独立性的一体化内容，完全可以在全省范围内同步推进。这一方面能够显著改善苏中、苏北地区部分城乡居民的生活条件，提高江苏全面小康社会建设的总体水平；另一方面能为人力资本等生产要素在区域间的自由流动提供保障，促进苏中、苏北地区经济的跨越式发展，缩小南北差距，使江苏经济的区域统筹发展水平获得提升。1997年开始在全省范围推广实施的新型户籍管理制度改革、在全国率先实行的以工补农性质的农业税改革以及城乡全覆盖的社会医疗卫生保障制度改革等，都大大加快了江苏全面小康社会建设和城乡一体化进程的推进。
四、加快城乡一体化发展。巩固深化全面建设更高水平小康社会的成果
首先，在推进城乡一体化过程中，注重促进全面小康社会内生动力发展机制的形成。推进城乡一体化不是单纯的工业反哺农业、城市反哺农村，而是一个城乡互促内生发展机制建立的过程，是全面小康社会内生动力发展机制的一部分。随着城乡一体化体制机制的逐步建立，农村的发展将成为社会发展的新动力源，最终城乡共同为社会的科学、持续发展提供持久动力，保障更高水平全面小康社会成果的不断巩固和深化。在推进城乡一体化的过程中，要着力做好城乡各领域市场的一体化对接工作，保障消费品、资本、劳动力等经济资源在城乡间的自由流动；加大城乡尤其是农村的交通通讯等公共基础设施投入，完善城乡尤其是农村的金融服务等制度建设，降低城乡间经济往来的交易成本；着力做好城乡产业在空间、功能上的一体化布局，促进城乡产业互动局面的形成。
其次，在推进城乡一体化过程中，注重对农民长远利益的考量和维护。在城乡一体化进程中，农民尤其是失地农民是这一过程中利益关系最大、也最容易受到伤害的群体，各地政府在推进一体化进程中，要注重对农民长远利益的考量和维护，以避免偏离全面小康社会建设的方向和最终目的要求。在推进城乡一体化的过程中，要设身处地为农民群众着想，充分考虑农民失地后的教育、就业和社会保障问题，关键要解决其收入来源问题；注重在一体化过程中系列操作程序规范的建立健全，坚持公平、公正、公开原则，坚持示范带动、自主自愿原则，倾听农民诉愿，充分满足失地农民群众的合法合理要求；注重推进农业现代化和农村产业结构的优化升级，保障农村的持续发展。
再次，在推进城乡一体化过程中，注重城乡居民幸福感的提升。城乡居民幸福感是衡量全面小康社会建设水平的重要指标之一，是落实科学发展观以人为本的客观要求，是在推进城乡一体化过程中必须注重的核心内容之一。在推进城乡一体化的过程中，要重视人民群众对各项一体化政策措施的认可度和满意度，切实保障城乡居民尤其是农民的切身利益。在城乡一体化各项具体措施出台之前广泛征求群众意见，在措施确立过程中充分考虑人民群众的长远利益，在措施确立之后做好宣传示范工作，让人民群众真正感受到尊重、感受到实惠。另外，在农村产业结构优化升级过程中要注重对生态环境的保护，避免出现“收入上去了，生活环境和幸福感下来了”的情况发生。建设人与自然和谐相处的生态人居环境，既是城乡一体化进程中必须注意的问题，也是全面建成更高水平小康社会的根本要求。
(作者单位：中共江苏省委党校)
责任编辑：丁和平
一、全面建成更高水平小康社会需要从战略高度推进城乡—体化发展
全面建成更高水平小康社会的关键问题之一，在于必须从根本上解决二元结构问题，而目前最大的难点也在于此。二元结构体制是我国计划经济时代的产物，由统购统销、农业集体化和户籍制度等三项基本制度构成，三项制度相互支撑和补充，形成了比较完备的刚性制度体系。这个制度体系人为地将全体公民区分为农业户口和非农业户口，造成农民和市民社会地位完全不同，也形成了城市和农村两个各自封闭的循环体系。改革开放以来，尤其是市场经济体制改革以来，城乡二元结构体制开始松动。但城乡二元体制在很长时期里并未有实质性的改变，直到进入新世纪，尤其是2004年开始，中央的城乡政策开始由“以农补工”向“以工补农”阶段的历史性转变。但二元结构体制涉及户籍、就业、土地、教育、财政、社保、管理、市镇设置等多项制度，彻底破除仍需要一个较长的过程。
解决二元结构需要从战略高度推进城乡一体化发展。城乡一体化发展是城市化发展到一定阶段的必然要求和趋势，是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡互相吸收先进和健康因素、摒弃落后因素，逐步形成相互融合、共同发展的新型城乡关系的一个历史变迁和发展过程。城乡关系在城乡分离阶段，农村和城市两个系统相对独立；城乡对立阶段，农村成为城市的“类殖民地”，也是“以农补工”的阶段；城乡联系阶段，农村劳动力开始大量进入二、三产业，传统农业开始转型；城乡融合阶段，是从“以农补工”向“以工补农”转变的重要历史阶段；城乡一体化发展阶段，是实现城乡生产要素合理流动、优化组合、城乡经济社会协调发展的过程，也是城市带动农村、农村城市化、城镇化的过程。只有实现了要素在城乡间的双向流动，才进入了城乡统筹发展的新阶段，而城乡统筹的本质就是要实现城乡一体化发展。从战略高度推进城乡经济社会一体化发展，一方面是实现“以工补农、以城带乡”、统筹城乡发展的本质要求，另一方面，也是解决目前城市化进程中出现的新的双重二元结构的迫切需要。加快推进城乡一体化发展、形成城乡一体化发展的体制机制，是实现全面小康到更高水平全面小康，再到基本现代化战略目标的战略保障。
至2009年底，江苏全面建设小康社会的四大类、十八条、二十五项指标中，已有二十三项实现了预定目标要求。但目前江苏城乡二元结构依然存在，矛盾依然突出。在经历了上个世纪80年代城乡联系发展、90年代城乡融合发展阶段之后，21世纪经过“十五”、“十一五”两个五年规划的建设发展，江苏已开始进入到从更高层次上统筹城乡发展，加快城市化、城乡发展一体化、农业现代化的新阶段。“十二五”时期提出并实施城乡一体化发展战略，尽快形成城乡一体化发展新格局，是对原有战略目标顺应新时期要求的进一步发展和完善，对江苏经济社会的发展和转型将产生深远意义和影响。
二、全面建成更高水平小康社会与城乡一体化发展具有本质内容的一致性
城乡一体化发展与建设更高水平全面小康社会本质内容上是一致的。全面建设小康社会的核心理念是以人为本，基本任务是更好地满足人民群众不断增长的物质文化需求、促进人的全面发展，根本要求是深入落实科学发展观。城乡一体化发展的本质则是通过城乡统筹发展，解放生产力，改善农村居民生产生活条件，提高农民收入水平，缩小城乡差距，为经济社会发展建立一个新的动力源，使我国全体人民的生产生活水平再上新台阶、人的全面发展获得更大程度的解放和实现。
两者本质内容的一致性还体现在对经济社会发展的具体指标要求上。江苏全面小康社会的指标体系中，将人均地区生产总值、二三产业增加值占GDP的比重、城市化水平、农村居民人均纯收入、城镇劳动保障三大保险覆盖面、新型农村合作医疗覆盖面等作为衡量江苏全面小康社会建设情况的监测指标，这些指标也是江苏城乡一体化发展水平的评价指标。纵观江苏城乡一体化的发展历程，全面小康的指标要求一直贯穿始终。在上世纪80年代城乡联系发展阶段，城乡隔离状态的打破和乡镇企业的发展，将大量农村剩余劳动力从农业生产中解放出来，农民收入大幅度提高。上世纪90年代的城乡融合发展阶段，开放型经济的发展、农村城镇化进程的加快、县域经济的发展壮大和城乡户籍管理制度的改革，在进一步提高农民收入的同时带动大批农民进城务工，为城市建设提供了充足的劳动力资源，为市民生活提供了便利，也让农民在一定程度上分享了城市的公共服务和社会福利，提高了自身生活、教育和文化素质水平。本世纪以来的城乡一体化发展阶段，一系列的农村土地管理制度、金融税费制度改革等政策措施的实施，不断缩小着城乡差距，使江苏的产业结构、投资结构、消费结构得到优化，城乡人民的生产生活条件、交通居住环境、社会福利服务水平和社会满意度与幸福感获得了大幅度提升。上世纪90年代以来，江苏的全面小康社会建设提出了“不含水分，人民群众得实惠，老百姓认可”的要求，并连续出台落实了一系列相关政策措施。建设更高水平全面小康社会，必然要求加快推进城乡一体化发展，切实落实城市支持农村、工业支持农业的战略举措，促进城乡互促共进发展机制的形成，不断增强城乡居民尤其是农村居民更高水平的经济社会利益。
三、全面建成更高水平小康社会需要分区域、多形态推进城乡一体化发展
一方面应以江苏全面小康社会建设历程为借鉴，实行差异化策略，分区域协调推进城乡一体化发展。江苏分区域分时序推进全面小康社会建设的战略步骤，也是江苏城乡一体化进程应该遵循的基本原则。或者说分区域有序推进城乡一体化发展，也是最终实现更高水平全面小康的路径保障。城乡一体化发展是一项实践性、创新性和改革性都很强的系统工程，江苏南北区域城乡一体化发展的起点、基本条件、所处阶段各不相同，应依据区域基础的差异性，实施分时序的区域差异化发展战略，逐步推进。苏南地区市场经济体制完善，经济基础好，城镇化和农业现代化水平高，在省内率先实现了全面小康，已进入基本现代化建设的发展阶段，目前城乡一体化发展已经有了实质性的进展和突破。在城乡一体化的进 一步推进过程中，应该在现有实践的基础上不断总结经验，分析推进城乡一体化进程中出现的新情况、新问题，对下一步的发展形成新思路、新途径和新架构，突破土地流转、资金筹措、人才资源和政绩考核等瓶颈。苏中、苏北地区经济基础、政府财力、社会福利水平等方面较苏南有较大差距，目前条件下，应当发挥现有优势，以壮大县域经济作为城乡一体化的重要载体。发挥中心城市的产业集聚和经济辐射效应，吸引更多农民主动融入城市；同时以小城镇建设和新农村建设为加快推进城乡一体化的左右两翼，引导广大农村剩余劳动力向二三产业、广大农村居民向城镇居民的有序过渡，加大农村基础设施投入以大幅改善农村居民的生产生活条件，完善农村社会保障制度，缩小城乡差距。在分区域有序推进一体化进程中，还要注重三大区域之间的协调发展，通过加快区域间的产业梯度转移、全省跨区域农地非农化指标交易市场的构建等举措，最终形成“体制统一、规划统筹、资源共享、发展互动、利益共得”的一体化发展新格局。
另一方面应以江苏全面小康社会建设量化目标为参照，推进城乡一体化的有效载体建设。在推进城乡经济社会一体化的过程中，全面小康社会建设量化目标的实现程度要不断提升，这是一个地区向现代化迈进的过程，也是经济社会形态转变的过程。在这个过程中，城乡居民共享现代文明的发展成果，城市生产、生活文明向农村辐射。在这个历史变迁过程中，要消除长期二元结构形成的城乡发展落差是不可能一蹴而就的。因此，城乡一体化进程必须从实际出发，通过在城乡空间内塑造若干形态来有效接受城市文明的辐射，逐步实现城乡之间从垂直差距向梯度差距，直至水平无差距的渐进性转变。江苏全面小康社会建设量化目标的实现程度要不断提升并落到实处，需要在推进城乡一体化发展过程中形成有效的形态载体，通过有效的形态载体建设保证一体化进程的顺利推进。基于江苏社会经济发展历程以及阶段性、区域性特征，结合江苏农民进城入镇落户的可能途径，江苏城乡一体化的有效空间形态具体可以通过城市扩展型、中心镇集聚型、村企一体发展型和乡村重塑型等各种有效的形态载体加以推进。
尽管苏南、苏中、苏北地区的经济基础条件和全面小康社会的建设水平有所不同，但不断改善人民群众的生产生活条件，切实保障人民群众利益是所有地区的共同要求。因而城乡社会保障、户籍管理制度改革等具有一定相对独立性的一体化内容，完全可以在全省范围内同步推进。这一方面能够显著改善苏中、苏北地区部分城乡居民的生活条件，提高江苏全面小康社会建设的总体水平；另一方面能为人力资本等生产要素在区域间的自由流动提供保障，促进苏中、苏北地区经济的跨越式发展，缩小南北差距，使江苏经济的区域统筹发展水平获得提升。1997年开始在全省范围推广实施的新型户籍管理制度改革、在全国率先实行的以工补农性质的农业税改革以及城乡全覆盖的社会医疗卫生保障制度改革等，都大大加快了江苏全面小康社会建设和城乡一体化进程的推进。
四、加快城乡一体化发展。巩固深化全面建设更高水平小康社会的成果
首先，在推进城乡一体化过程中，注重促进全面小康社会内生动力发展机制的形成。推进城乡一体化不是单纯的工业反哺农业、城市反哺农村，而是一个城乡互促内生发展机制建立的过程，是全面小康社会内生动力发展机制的一部分。随着城乡一体化体制机制的逐步建立，农村的发展将成为社会发展的新动力源，最终城乡共同为社会的科学、持续发展提供持久动力，保障更高水平全面小康社会成果的不断巩固和深化。在推进城乡一体化的过程中，要着力做好城乡各领域市场的一体化对接工作，保障消费品、资本、劳动力等经济资源在城乡间的自由流动；加大城乡尤其是农村的交通通讯等公共基础设施投入，完善城乡尤其是农村的金融服务等制度建设，降低城乡间经济往来的交易成本；着力做好城乡产业在空间、功能上的一体化布局，促进城乡产业互动局面的形成。
其次，在推进城乡一体化过程中，注重对农民长远利益的考量和维护。在城乡一体化进程中，农民尤其是失地农民是这一过程中利益关系最大、也最容易受到伤害的群体，各地政府在推进一体化进程中，要注重对农民长远利益的考量和维护，以避免偏离全面小康社会建设的方向和最终目的要求。在推进城乡一体化的过程中，要设身处地为农民群众着想，充分考虑农民失地后的教育、就业和社会保障问题，关键要解决其收入来源问题；注重在一体化过程中系列操作程序规范的建立健全，坚持公平、公正、公开原则，坚持示范带动、自主自愿原则，倾听农民诉愿，充分满足失地农民群众的合法合理要求；注重推进农业现代化和农村产业结构的优化升级，保障农村的持续发展。
再次，在推进城乡一体化过程中，注重城乡居民幸福感的提升。城乡居民幸福感是衡量全面小康社会建设水平的重要指标之一，是落实科学发展观以人为本的客观要求，是在推进城乡一体化过程中必须注重的核心内容之一。在推进城乡一体化的过程中，要重视人民群众对各项一体化政策措施的认可度和满意度，切实保障城乡居民尤其是农民的切身利益。在城乡一体化各项具体措施出台之前广泛征求群众意见，在措施确立过程中充分考虑人民群众的长远利益，在措施确立之后做好宣传示范工作，让人民群众真正感受到尊重、感受到实惠。另外，在农村产业结构优化升级过程中要注重对生态环境的保护，避免出现“收入上去了，生活环境和幸福感下来了”的情况发生。建设人与自然和谐相处的生态人居环境，既是城乡一体化进程中必须注意的问题，也是全面建成更高水平小康社会的根本要求。
(作者单位：中共江苏省委党校)
责任编辑：丁和平