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【摘要】 国务院发布《开展新型农村社会养老保险试点指导意见》后,全国各地积极开展试点工作。武汉市汉南区采取决策领导、规章制订、基层管理等多层面措施,新农保工作初见成效,但已反映出政策设计层面和执行过程中的问题,还需其他地区从宣传力度等六个方面加以规避。
【关键词】 新农保;试点;武汉市;汉南区
2009年9月初,国务院发布《开展新型农村社会养老保险试点指导意见》(以下简称《指导意见》)。该意见指出,探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)制度,保障农村居民老年基本生活。各地政府结合实际情况,纷纷制定具体办法。湖北省武汉市人力资源和社会保障局制定《武汉市新型农村社会养老保险试行办法》(以下简称《试行办法》),2009年11月21日起以“保基本,广覆盖,有弹性,可持续”为原则,全面启动试点工作,目前已取得初步成效。截至2010年3月31日,参保人数41.55万人,其中参保缴费者28.14万,领取养老金人数13.41万,共征收养老保险费1.15亿元,发放基础养老金4169.27万元。本文以武汉市汉南区为例,着力分析其新农保推行情况和主要问题,为推广工作提出建议。
一、武汉市汉南区新农保试点实施概况
武汉市新农保试点工作在黄陂、汉南全区以及蔡甸、江夏、新洲各三个乡镇(街)开展。汉南区共有常驻人口16万人,户籍总人口11万人,共37575人符合参保条件。为保证试点工作顺利实施,汉南区从领导层到基层均积极参与:首先,区委、区政府高度重视,分别召开区委常委会、区政府常务会进行专题研究,从决策层面推动了此项工作。其次,区社保局先后出台《新农保操作程序》和《新农保知识问答》,交待机构职责、参保登记等流程细节,明确村、街道、区三级经办机构的职责。规范化的程序为工作的有序开展提供了有力保障。再次,该区从宣传、培训和监督等多方面着手保障民生。4次动员会、3万册宣传资料、4次大型集中宣传活动均是其提高政策知晓率、参保积极性的有力措施;同时制定严格的管理办法并举办8期业务培训班,确保个人档案资料库顺利建立和基础养老金社会化发放。
至今年3月底,该区共17900人参保,覆盖率47.6%,征缴养老保险费371.86万元;符合享受基础养老金条件的年满60周岁者8024人,其中已参保6900人,占86%。2010年1月底实行养老金社会化发放,余下1124人正在办理手续。相对老农保,新农保加大了中央财政支持,在养老金支付结构中引入基础养老金,告别了个人储蓄式养老的局面,使缴费能力有限者也能老有所养,提高了参保积极性。随着试点工作推进,农村居民将普遍享受基本养老保障。
二、武汉市汉南区新农保存在的问题分析
试点地区的实施情况对其他地区推广工作有着宝贵的参考价值。虽然正式启动仅半年左右,但不少问题已初见端倪,主要包括政策设计层面和政策执行过程中的问题。下述分析基于一项针对汉南区陡埠村居民的入户访谈,访谈对象28人,其中年满60周岁的参保者15人(记为A),未满60周岁的参保者7人(记为B),未参保者6人(记为C)。
(一)政策设计层面的缺陷
1.个人账户激励机制未能有效发挥。社会保险追求权利与义务的对等。《指导意见》规定,未满60周岁的参保者需按年缴费,60周岁方可领取基础养老金。武汉市社保局结合本地农村经济发展水平,将每个缴费档次翻番,并增设1200元档次。所有被访者均选择了最低档次(每年200元),个人账户未能实现鼓励多缴多得的政策设计初衷。通过入户访谈,主要原因总结如下:
第一,缴费标准设定偏高,居民收入难以承担。78.3%的被访者家庭收入主要源于务农和外出务工,年收入在5000元以下、5000～9999元之间和10000～19999元之间者分别占39.3%、25%和25%,这些家庭总人口数有46.4%在5人以上,32.1%为4人,17.9%是三口之家,其消费支出几乎完全集中于日常饮食等生活必需消费。如个案A2男主人表示,“家里的钱都用来买米买油了,哪还有闲钱交高(缴费)档次”,言语中透露出些许无奈。个案B5被访者说,“我和你叔叔(指家中的男主人)靠做小生意才勉强过得去,儿子六年前出车祸走了,儿媳改嫁,留下刚上一年级的孙子,我们老两口还得给他凑学费。每年两百实在出不起啊,都是女儿(已出嫁)帮忙交的”。可见,最低缴费标准已超出部分群众的经济承受范围。再如个案C1被访者表示,若能凑出这笔钱,自己也很乐意参保。可见武汉市新农保在政策设计上未能有效吸纳所有具有参保资格的对象,提高缴费标准实际上将经济水平在一定条件以下者排除在参保人群以外了。
第二,部分群众对新政策信心不足。有些被访者参加过老农保,但因政策执行不利等原因并未享受到相应福利,如个案A11、A15(参保)和C3(暂未参保)。他们表示,自己目前对新农保持观望态度,所以选择最低缴费标准参保或暂不参保。
第三,新政策的宣传力度仍显不足。这一点将在“政策执行过程的主要问题”中展开。
2.养老金待遇水平偏低。参保者养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。武汉市基础养老金标准为每月100元。当被问及“您每月生活费大约多少”时,分别有44.45%的年满60周岁被访者和68.42%的未满60周岁者选择“400元以上”(见表1),明显高于100元。居民们普遍表示养老金水平仍较低,年满60周岁老人仍需依靠子女养老。如个案A2的男主人表示,考虑到物价上涨,这笔钱并未根本解决养老问题,只是“稍稍有些帮助”。
3.特殊群体的政策衔接问题尚未妥善解决。《指导意见》指出,要妥善做好新农保与六类特殊群体(被征地农民、五保户)保障制度的配套衔接工作。武汉市《试行办法》规定由市社保局、民政局等部门制定具体办法,但迄今仅有针对被征地农民的措施出台。汉南区遵循“叠加不冲减”原则,及时发放特殊群体的基础养老金,但具体操作时缺乏政策依据,特别是武汉市2009年9月25日出台《关于做好被征地农民社会保障和就业培训工作的意见》。被征地农民可自愿选择参加城镇企业职工基本养老保险或新农保,这看似为解决其养老问题提供了政策蓝本。事实上,对于前者,他们普遍难以承受缴费负担;对于后者,他们认为养老金待遇偏低,自己应和未被征地农民待遇有别。这一矛盾造成不少被征地农民陷入两难境地。
4.领取方式不够便捷。访谈中所有A类居民均表示目前能按时足额领到养老金,但对统一前往邮政储蓄银行领取方式,行动不便者希望政策设计能为他们提供方便,既保证养老金能准确发放、不被冒领,又确保行动不便者不漏领。
(二)政策执行过程的主要问题
1.地方财政负担大。新农保基础养老金由各级财政共同负担,作为国家试点的黄陂区,中央财政转移支付每人每月55元,其余由市区财政1:1负担。而作为市试点的汉南区,基础养老金全部由地方财政负担。另据《试行办法》第十三条,市区财政按1:1对当年正常缴费者给予每人每年30元补贴(两区各级财政负担情况见表2)。由于缺乏中央财政支持,汉南区财政负担人均值约为黄陂区的2.9倍,作为武汉市经济发展水平相对落后地区,汉南区财政负担更显沉重。由于统计数据缺失,表中未包括特殊困难对象的代缴和补贴,区级财政的实际支付压力其实更大。
2.扩面工作困难大。目前,汉南区符合参保条件者包含大中专生6000人,户籍空挂2000人,外出务工7551人(目前暂未实施转接手续且未知已在外地参保人数),这解释了该区应参保者(37500人)除去已参保者(11000人)和年满60周岁且符合基础养老金发放条件者(8024人)后的缺口,剩余约25000人的扩面工作难度较大。
3.不公问题需解决。武汉市新农保目前仅涉及四个区的部分居民。非试点地的年满60周岁农民将比试点地区同类人群每年少领1200元基础养老金,这无疑会增加前者的不公平感。
4.政策宣传仍不到位。据调查数据统计,仅3.6%被访者表示对新政策十分了解,45.8%和25%的被访者分别表示“了解一点”和“不了解”,59%并不清楚《试点方案》在《指导意见》上的改动。居民了解政策大多通过村干部宣传和邻里交谈两个途径。个案B2被访者表示自己选择缴费标准主要受邻居影响,甚至不知道6个缴费档次一说。因此部分居民在不完全知情时选择了未必适合自身情况的缴费档次,导致个人账户的激励作用失灵。
三、对策与建议
1.加大宣传力度。各级政府部门需充分利用电视、报纸、网络等新闻媒介,全方位宣传政策细节、进步性等,让未参保者充分了解政策细节,选择合适的缴费档次,使“多缴多得”的设计初衷得以实现。
2.加大财政支持力度。地方财政的巨大压力是新农保推行的主要问题。武汉市社保局计划,积极争取中央财政对基础养老金的转移支付和省财政对补助资金的转移支付,并争取将武汉部分区纳入全国试点。
3.加大推行力度,减少不公现象。在全市范围内加大推行力度,尽快由“试点”过渡到“全面覆盖”阶段,减轻有参保意愿的非试点地区居民的不公平感。
4.加快完善政策体系,妥善解决政策衔接问题。市社保局等部门应加快制定特殊群体保障制度与新农保衔接的具体办法,使基层操作有法可依,有规可循。同时改进针对被征地农民的实施办法,对参加城镇企业职工基本养老保障者,酌情减少个人缴费额,以政府补贴代缴;对参加新农保者,适当提高养老金待遇水平。
5.各区结合经济发展水平,合理设置缴费档次。各试点区在开展工作时可适当修改缴费档次,如经济落后地区可增设100元/年档次,以吸纳所有符合参保条件者。
6.提高经办水平,做好服务工作。各级社保局应充分整合公共服务资源,加强经办能力建设,确保经办流程准确无误和通畅高效,并为行动不便者提供更人性化的服务,如将基础养老金送到老人家中。经办机构应建立参保档案和信息管理系统,纳入社会保障信息管理系统,完善信息化网络建设。
参考文献
[1]武汉市人力资源和社会保障局.关于市十二届人大六次会议2号议案办理进展情况的汇报
[2]汉南区人力资源和社会保障局.汉南区新型农村社会养老保险实施情况的汇报
[3]武汉市新型农村社会养老保险试行办法
[4]开展新型农村社会养老保险试点指导意见
[5]市人力资源和社会保障局关于做好被征地农民社会保障和就业培训工作的意见
【关键词】 新农保;试点;武汉市;汉南区
2009年9月初,国务院发布《开展新型农村社会养老保险试点指导意见》(以下简称《指导意见》)。该意见指出,探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)制度,保障农村居民老年基本生活。各地政府结合实际情况,纷纷制定具体办法。湖北省武汉市人力资源和社会保障局制定《武汉市新型农村社会养老保险试行办法》(以下简称《试行办法》),2009年11月21日起以“保基本,广覆盖,有弹性,可持续”为原则,全面启动试点工作,目前已取得初步成效。截至2010年3月31日,参保人数41.55万人,其中参保缴费者28.14万,领取养老金人数13.41万,共征收养老保险费1.15亿元,发放基础养老金4169.27万元。本文以武汉市汉南区为例,着力分析其新农保推行情况和主要问题,为推广工作提出建议。
一、武汉市汉南区新农保试点实施概况
武汉市新农保试点工作在黄陂、汉南全区以及蔡甸、江夏、新洲各三个乡镇(街)开展。汉南区共有常驻人口16万人,户籍总人口11万人,共37575人符合参保条件。为保证试点工作顺利实施,汉南区从领导层到基层均积极参与:首先,区委、区政府高度重视,分别召开区委常委会、区政府常务会进行专题研究,从决策层面推动了此项工作。其次,区社保局先后出台《新农保操作程序》和《新农保知识问答》,交待机构职责、参保登记等流程细节,明确村、街道、区三级经办机构的职责。规范化的程序为工作的有序开展提供了有力保障。再次,该区从宣传、培训和监督等多方面着手保障民生。4次动员会、3万册宣传资料、4次大型集中宣传活动均是其提高政策知晓率、参保积极性的有力措施;同时制定严格的管理办法并举办8期业务培训班,确保个人档案资料库顺利建立和基础养老金社会化发放。
至今年3月底,该区共17900人参保,覆盖率47.6%,征缴养老保险费371.86万元;符合享受基础养老金条件的年满60周岁者8024人,其中已参保6900人,占86%。2010年1月底实行养老金社会化发放,余下1124人正在办理手续。相对老农保,新农保加大了中央财政支持,在养老金支付结构中引入基础养老金,告别了个人储蓄式养老的局面,使缴费能力有限者也能老有所养,提高了参保积极性。随着试点工作推进,农村居民将普遍享受基本养老保障。
二、武汉市汉南区新农保存在的问题分析
试点地区的实施情况对其他地区推广工作有着宝贵的参考价值。虽然正式启动仅半年左右,但不少问题已初见端倪,主要包括政策设计层面和政策执行过程中的问题。下述分析基于一项针对汉南区陡埠村居民的入户访谈,访谈对象28人,其中年满60周岁的参保者15人(记为A),未满60周岁的参保者7人(记为B),未参保者6人(记为C)。
(一)政策设计层面的缺陷
1.个人账户激励机制未能有效发挥。社会保险追求权利与义务的对等。《指导意见》规定,未满60周岁的参保者需按年缴费,60周岁方可领取基础养老金。武汉市社保局结合本地农村经济发展水平,将每个缴费档次翻番,并增设1200元档次。所有被访者均选择了最低档次(每年200元),个人账户未能实现鼓励多缴多得的政策设计初衷。通过入户访谈,主要原因总结如下:
第一,缴费标准设定偏高,居民收入难以承担。78.3%的被访者家庭收入主要源于务农和外出务工,年收入在5000元以下、5000～9999元之间和10000～19999元之间者分别占39.3%、25%和25%,这些家庭总人口数有46.4%在5人以上,32.1%为4人,17.9%是三口之家,其消费支出几乎完全集中于日常饮食等生活必需消费。如个案A2男主人表示,“家里的钱都用来买米买油了,哪还有闲钱交高(缴费)档次”,言语中透露出些许无奈。个案B5被访者说,“我和你叔叔(指家中的男主人)靠做小生意才勉强过得去,儿子六年前出车祸走了,儿媳改嫁,留下刚上一年级的孙子,我们老两口还得给他凑学费。每年两百实在出不起啊,都是女儿(已出嫁)帮忙交的”。可见,最低缴费标准已超出部分群众的经济承受范围。再如个案C1被访者表示,若能凑出这笔钱,自己也很乐意参保。可见武汉市新农保在政策设计上未能有效吸纳所有具有参保资格的对象,提高缴费标准实际上将经济水平在一定条件以下者排除在参保人群以外了。
第二,部分群众对新政策信心不足。有些被访者参加过老农保,但因政策执行不利等原因并未享受到相应福利,如个案A11、A15(参保)和C3(暂未参保)。他们表示,自己目前对新农保持观望态度,所以选择最低缴费标准参保或暂不参保。
第三,新政策的宣传力度仍显不足。这一点将在“政策执行过程的主要问题”中展开。
2.养老金待遇水平偏低。参保者养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。武汉市基础养老金标准为每月100元。当被问及“您每月生活费大约多少”时,分别有44.45%的年满60周岁被访者和68.42%的未满60周岁者选择“400元以上”(见表1),明显高于100元。居民们普遍表示养老金水平仍较低,年满60周岁老人仍需依靠子女养老。如个案A2的男主人表示,考虑到物价上涨,这笔钱并未根本解决养老问题,只是“稍稍有些帮助”。
3.特殊群体的政策衔接问题尚未妥善解决。《指导意见》指出,要妥善做好新农保与六类特殊群体(被征地农民、五保户)保障制度的配套衔接工作。武汉市《试行办法》规定由市社保局、民政局等部门制定具体办法,但迄今仅有针对被征地农民的措施出台。汉南区遵循“叠加不冲减”原则,及时发放特殊群体的基础养老金,但具体操作时缺乏政策依据,特别是武汉市2009年9月25日出台《关于做好被征地农民社会保障和就业培训工作的意见》。被征地农民可自愿选择参加城镇企业职工基本养老保险或新农保,这看似为解决其养老问题提供了政策蓝本。事实上,对于前者,他们普遍难以承受缴费负担;对于后者,他们认为养老金待遇偏低,自己应和未被征地农民待遇有别。这一矛盾造成不少被征地农民陷入两难境地。
4.领取方式不够便捷。访谈中所有A类居民均表示目前能按时足额领到养老金,但对统一前往邮政储蓄银行领取方式,行动不便者希望政策设计能为他们提供方便,既保证养老金能准确发放、不被冒领,又确保行动不便者不漏领。
(二)政策执行过程的主要问题
1.地方财政负担大。新农保基础养老金由各级财政共同负担,作为国家试点的黄陂区,中央财政转移支付每人每月55元,其余由市区财政1:1负担。而作为市试点的汉南区,基础养老金全部由地方财政负担。另据《试行办法》第十三条,市区财政按1:1对当年正常缴费者给予每人每年30元补贴(两区各级财政负担情况见表2)。由于缺乏中央财政支持,汉南区财政负担人均值约为黄陂区的2.9倍,作为武汉市经济发展水平相对落后地区,汉南区财政负担更显沉重。由于统计数据缺失,表中未包括特殊困难对象的代缴和补贴,区级财政的实际支付压力其实更大。
2.扩面工作困难大。目前,汉南区符合参保条件者包含大中专生6000人,户籍空挂2000人,外出务工7551人(目前暂未实施转接手续且未知已在外地参保人数),这解释了该区应参保者(37500人)除去已参保者(11000人)和年满60周岁且符合基础养老金发放条件者(8024人)后的缺口,剩余约25000人的扩面工作难度较大。
3.不公问题需解决。武汉市新农保目前仅涉及四个区的部分居民。非试点地的年满60周岁农民将比试点地区同类人群每年少领1200元基础养老金,这无疑会增加前者的不公平感。
4.政策宣传仍不到位。据调查数据统计,仅3.6%被访者表示对新政策十分了解,45.8%和25%的被访者分别表示“了解一点”和“不了解”,59%并不清楚《试点方案》在《指导意见》上的改动。居民了解政策大多通过村干部宣传和邻里交谈两个途径。个案B2被访者表示自己选择缴费标准主要受邻居影响,甚至不知道6个缴费档次一说。因此部分居民在不完全知情时选择了未必适合自身情况的缴费档次,导致个人账户的激励作用失灵。
三、对策与建议
1.加大宣传力度。各级政府部门需充分利用电视、报纸、网络等新闻媒介,全方位宣传政策细节、进步性等,让未参保者充分了解政策细节,选择合适的缴费档次,使“多缴多得”的设计初衷得以实现。
2.加大财政支持力度。地方财政的巨大压力是新农保推行的主要问题。武汉市社保局计划,积极争取中央财政对基础养老金的转移支付和省财政对补助资金的转移支付,并争取将武汉部分区纳入全国试点。
3.加大推行力度,减少不公现象。在全市范围内加大推行力度,尽快由“试点”过渡到“全面覆盖”阶段,减轻有参保意愿的非试点地区居民的不公平感。
4.加快完善政策体系,妥善解决政策衔接问题。市社保局等部门应加快制定特殊群体保障制度与新农保衔接的具体办法,使基层操作有法可依,有规可循。同时改进针对被征地农民的实施办法,对参加城镇企业职工基本养老保障者,酌情减少个人缴费额,以政府补贴代缴;对参加新农保者,适当提高养老金待遇水平。
5.各区结合经济发展水平,合理设置缴费档次。各试点区在开展工作时可适当修改缴费档次,如经济落后地区可增设100元/年档次,以吸纳所有符合参保条件者。
6.提高经办水平,做好服务工作。各级社保局应充分整合公共服务资源,加强经办能力建设,确保经办流程准确无误和通畅高效,并为行动不便者提供更人性化的服务,如将基础养老金送到老人家中。经办机构应建立参保档案和信息管理系统,纳入社会保障信息管理系统,完善信息化网络建设。
参考文献
[1]武汉市人力资源和社会保障局.关于市十二届人大六次会议2号议案办理进展情况的汇报
[2]汉南区人力资源和社会保障局.汉南区新型农村社会养老保险实施情况的汇报
[3]武汉市新型农村社会养老保险试行办法
[4]开展新型农村社会养老保险试点指导意见
[5]市人力资源和社会保障局关于做好被征地农民社会保障和就业培训工作的意见